3. Региональный уровень управления: зарубежный опыт.

1. Понятие и типы регионов.

В отличие от центрального и местного уровня управления региональный уровень присущ далеко не всем государствам. Причем наличие этого уровня прямо не связано с величиной государственного образования.

Дж. Лоулин предлагает выделять четыре типа регионов, хотя точные термины могут отличаться: исторические, культурные и этнические регионы; экономические регионы, административные регионы и политические регионы[Loughlin 1998]. Один и тот же регион может подпадать под несколько категорий, и именно вариант, где происходит совпадение, представляется наиболее удачным, поскольку в этом случае регион становится единственным участником политической системы. Чаще всего, однако, категории не совпадают, и тогда приоритеты в определении региона могут вступать в конфликт друг с другом. Используя эти определения, возможно лучше трактовать регионы как социальные строения в пределах территориальных границ.

Регион - это территория, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий.

2. Региональный уровень управления в федеративных государствах.

При наличии регионального политико-административного деления государства принципиальным моментом является характер самого государственного образования, а именно: идет ли речь о федеративном или об унитарном государстве. Необходимо также отметить, что выбор в пользу федерализма или унитарной формы правления прямо не связан с численностью населения или размером территории.

Термин “федерация” происходит от латинского слова “федераре”, что означает “объединять”, “укреплять союзом”. Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д.

Обобщенно их называют обычно субъектами федерации¹.

Признаки федерации:

1. Территория Федерации состоит из территорий субъектов Федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-пра­вовом отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны.

2. Субъекты Федерации не обладают суверенитетом в пол­ном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний вы­ход из Федерации).

3. Наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты Федерации имеют свою систему законодатель­ных, исполнительных и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистема­ми, пределы их юрисдикции определяются федеральными кон­ституцией и конституционными законами.

4. Наряду с федеральной конституцией и законодательством субъекты Федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федераль­ным Конституции и системе права.

5. В Федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

6. Гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражда­нин считается гражданином Федерации и гражданином соответ­ствующего субъекта Федерации. Законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации,

7. Федеральный парламент обычно двухпалатный. Верхняя - состоит из представителей субъектов Федерации, нижняя - является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации.

В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Несубъектов — федеральных территорий, владений — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предполагают полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консультативном Национальном собрании. В трети зарубежных федераций есть несубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (ср., например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и Черногории — на федеральные дела в Югославии).

В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации:

• национально-территориальный;

• территориальный;

• комплексно-территориальный

Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами государственности, конституции федеративных государств размежевывают предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам). Существует несколько способов такого размежевания, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:

• исключительные полномочия федерации;

• исключительные полномочия субъектов;

• совместная компетенция федерации и субъектов;

• остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Существует множество способов участия субъектов в решении общегосударственных дел:

1. Осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации;

2. Создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительства субъектов (установлено представительство в данную палату от субъектов в равном или неравном количестве). Федеральный закон не может быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия, только если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов;

3. Автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации в общефедеральные органы;

4. Совещания президента и глав исполнительной власти субъектов;

Поскольку федеральные конституция и законы имею верховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституции субъектами федерации:

1. Обычный, регулярный контроль – осуществляется

• конституционными и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов федеральной конституции);

• по линии исполнительной власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинстве федераций подчинены по вертикали);

• применяется финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федерации ее субъектами) и т.д.

2. Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные способы федерального контроля:

• введение чрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации;

• президентское правление в субъектах;

• федеральное принуждение;

• институт федеральной интервенции (вмешательства), приостановление собственного управления субъекта федерации. О возможности федерального принуждения говорят конституции США, Германии, других стран. Крайним способом федерального принуждения являются военные действия; они использовались при сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Пакистане.

3. Региональное управление в унитарных государствах

Унитарное государство (от латинского слова “унус” — один) — это единое государство, состоящее не из государственных образовании (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц — областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).

Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальных единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образовании нет.

По степени централизации принято различать:

• централизованные;

• децентрализованные;

• относительно децентрализованные государства.

В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются “сверху” чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде.

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа:

1. Назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — представитель государственной власти;

2. Избранный населением совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.

Широкое распространение регионального уровня управления во многих, прежде всего западноевропейских унитарных государствах шло начиная с 50-х годов XXвека. Здесь регионы являются своего рода новичками в управленческой иерархии, как бы вставленными между центром и местным самоуправлением. Именно в этот период термин "региональное управление" или "региональные власти" стал использоваться для обозначения управления на уровне больших территорий, внутри которых в свою очередь также имеется своя система местного самоуправления.

Мотивы создания региональных политико-административных единиц:

•необходимость децентрализации власти с целью блокирования возможности установления новых диктатур;

•стимулирование процессов регионального планирования;

•ответ на давление со стороны базирующихся в регионах этнических и культурных движений, требующих автономии.

Особенно широкое развитие региональный уровень управления получил с начала 80-х годов во Франции, Италии, Испании и Португалии. Поскольку региональные органы власти первоначально создавались для децентрализации государственных функций и для планирования и поддержки местного развития, виды деятельности, которые они могут вести самостоятельно, ограничены теми, которые подпадают под принцип "субсидиарности". Регионы особенно активны в сфере защиты окружающей среды, сохранения исторического и культурного наследия, финансирования основного дорожного строительства и реконструкции, регионального планирования, высшего, среднего, специального, профессионального образования, региональных музеев, крупных природных парков и, может быть, в первую очередь -стимулирования экономического развития.

Объективное положение органов государственного управления регионального уровня достаточно сложно и порой противоречиво. Являясь органами государственного управления, они в большей или меньшей степени находятся под постоянным контролем со стороны центра, испытывая необходимость в согласовании и координации своей позиции с ним. Такая зависимость от центра характерна даже для устоявшихся федераций. Значительно сильнее эта зависимость, естественно, прослеживается регионализированных унитарных государствах.

С другой стороны, региональные органы управления вынуждены считаться с мнением органов власти местного уровня. Несмотря на то, что, как уже отмечалось, последние (особенно в федеративных государствах) находятся в определенной (иногда весьма существенной) зависимости от регионов, объективно интересы и тех, и других, их положение в системе государственного управления нередко весьма близки. Многие специалисты относят региональный уровень управления в унитарных государствах к местному управлению.

Задачи региональных органов управления (интересы регионов) связаны в первую очередь не с развитием экономики как таковой, а с заботой о человеке, сферой его жизнедеятельности. Воздействие на этот процесс должно рассматриваться именно с этой точки зрения. Это обстоятельство определяет и основные функции региональных органов управления: акцент их воздействия смещается на решение задач управления собственностью, трудовыми ресурсами, формирования системы направленного предпринимательства.

4. Понятие и виды автономий.

Под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан).

Виды автономии. В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии:

• национально-территориальную (этнотерриториальную);

• культурно-национальную.

Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии:

политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной);

административная.

Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Для политической автономии характерно наличие местного парламент, иногда двухпалатного. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и в субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округа некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия” для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом необходимо отметить возрастание числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.