1.3 Реформа местного управления

Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали «Учреж­дения для управления губерний Всероссийской империи» (1775). Накануне реформы территория России разделя­лась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Проводимая реформа планировала осуществить разукрупнение губерний; их число было удвоено; через двадцать лет после ее начала число губерний достиг­ло 50.

Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономи­ческих признаков. Основная цель деления — приспособить новый адми­нистративный аппарат к фискальным и полицейским делам. В основу деления положен чисто количественный критерий — численность насе­ления. На территории губернии проживало около 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. душ.

Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воевод 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались. Упразднялись провинции как территориальные единицы.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения и образования ведал приказ общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянст­вом, как и коллегиальный орган управления — нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя). Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.(рис.1)

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандую­щим на своей территории, если там, в данный момент отсутствовал монарх; он мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с до­кладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, каратель­ные органы и преобразовывалась судебная система.

Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались еще в работе Уложенной комиссии (1769), на одном из заседа­ний было заявлено: «Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных дел».

В городах планировалось сохранить уездные и губернские суды маги­стратов, а также создать сословные суды для крестьян и земские мировые суды — для дворян.

Тем не менее, многие предложения, сделанные в ходе работы Уложенной комиссии, вошли в практику и послужили основанием для реформистских преобразований 1775 г. (территориальное деление, судебная рефор­ма) и 1784—1786 гг. (реформа коллегий).

Были приняты меры по укреплению дворянства в центре и на местах. Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Эта система местных органов просуществовала до Великих реформ 60-х годов XIX в. Введенное Екатериной II административное деление страны сохранялось до 1917 г.

Губернский землемер занимался землеустройством. Школами, больницами, богадельнями ведал Приказ общественного призрения; впервые были созданы государственные учреж­дения с социальными функциями. Губернии делились на уезды по 20—30 тыс. душ мужского пола в каждой. Так как городов—центров уездов—было явно недостаточ­но, Екатерина II переименовала в города многие крупные сельские поселения, сделав их административными центрами. Главным органом власти уезда стал Нижний земский, суд во главе с капитаном-исправ­ником, избираемым местным дворянством. В уезды по образцу губер­ний были назначены уездный казначеи и уездный землемер. (рис. 2)

Рис. 1 Органы власти и управления губерний, уездов и городов во второй половине XVIII в.

Используя теорию разделения властей и совершенствуя систему управления, Екатерина II отделила судебные органы от исполнитель­ных. Все сословия, кроме крепостных (для них хозяином и судьей был помещик), должны были принимать участие в местном управле­нии. Каждое сословие получало свой суд. Помещика судил Верхний земский суд в губерниях и уездный суд в уездах.

В отдельную административную единицу был выделен город. Во главе его стоял городничий, наделенный всеми правами и полномочиями. В породах вводился строгий полицейский контроль. Город разделялся на части (районы), находившиеся под надзором частного пристава, а части в свою очередь — на кварталы, которые контроли­ровал квартальный надзиратель.

Дворяне Государственные крестьяне Горожане

Рис. 2 Органы власти и управления губерний, уездов и городов после реформы

После губернской реформы перестали функционировать все кол­легии, исключая Иностранную коллегию, Военную и Адмиралтей­скую. Функции коллегии перешли к губернским органам. В 1775 г. .была ликвидирована Запорожская Сечь, а большинство казаков пере­селили на Кубань.

Сложившаяся система управления территорией страны в новых условиях решала задачу укрепления власть дворянства на местах, ее целью было предотвращение новых народных выступлений. Страх перед восставшими был так велик, что Екатерина II приказала пере­именовать реку Яик в Урал, а Яицкое казачество — в Уральское. Бо­лее чем вдвое увеличилось число чиновников на местах.