1.2. Понятие саморегулиремых организаций в строительстве и источники их правого регулирования

Понятие и юридическая природа саморегулируемых организаций в строительстве изначально базируется на термине «саморегулирование». Совре-

менное саморегулирование является неотъемлемым институтом гражданского общества и подразумевает концентрацию инициативы и полномочий по регулированию и контролю определенной сферы общественных отношений в руках самих граждан¹⁴.

Основу саморегулирования составляют самостоятельность и инициативность как принципы деятельности по саморегулированию, закрепленные нормами Конституции РФ, прежде всего, ч. 1 ст. 8 - о свободе экономической деятельности, ч. 1 ст. 39 о праве каждого на объединение и о гарантированности свободы деятельности общественных объединений, .ч.1 ст. 34 о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Раскрывая понятие и природу саморегулируемой организации, лежащей в основе правого регулирования деятельности СРО в строительстве, следует обратить внимание на позиции некоторых ученых в данной области. По мнению Лесковой Ю.Г. , участники рынка создают специальные структуры - организации саморегулирования, которым и делегируют определенные полномочия и часть прав экономических агентов, в том числе право контроля за соблюдением стандартов, право применения санкций за нарушение этих правил и право разрешения споров¹⁵.

В свою очередь,  Мрясова Ю.Р. считает, что отношения между участниками системы саморегулирования должны быть юридически оформлены, а это возможно только в рамках организации (юридического лица, основанного на членстве)¹⁶. Другие ученые отстаивают позицию, согласно которой саморегулирование - это деятельность объединений лиц по самостоятельному установлению правил¹⁷.

Отличительными особенностями правового саморегулирования (как формы индивидуального правового регулирования), по мнению Лесковой Ю.Г. являются равноправное положение субъектов, автономия их воли и самостоятельная имущественная ответственность, а также отсутствие вмешательства со стороны государства.

В соответствии с ч.1 ст.2 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»¹⁸ под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Отсюда следует, что в федеральном законе саморегулирование раскрывается через категорию деятельности определенных субъектов (предпринимательская или профессиональная). То есть, в сферу саморегулирования подпадает деятельность, которая осуществляется лицами самостоятельно, без государственного вмешательства (по аналогии с предпринимательской деятельностью), что соответствует п.1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ.

Саморегулируемой организацией является некоммерческая организация, созданная в соответствии Гражданским кодексом РФ с ФЗ «О некоммерческих организациях». При этом Гражданский кодекс закладывает основы, а ФЗ «О некоммерческих организациях»¹⁹ определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, права и обязанности их учредителей, основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти. Он имеет значение для деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительство, которые образуются в такой форме некоммерческих организаций как некоммерческое партнерство.

Саморегулируемые организации, основанные на членстве, объединяют субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. При этом объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами.

Таким образом, ФЗ «О СРО» установил возможность принятия специальных отраслевых законов, предусматривающих применение механизмов обязательного саморегулирования в отдельных сферах деятельности²⁰.

И главенствующее место, с учетом отраслевой специфики строительства, здесь занимает Градостроительный кодекс РФ²¹, который регулирует отношения по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, ввода их в эксплуатацию. В нем сформулировано легальное определение понятия «строительства».

Согласно п. 13 ст. 1 ГсК РФ строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в т.ч. на месте сносимых объектов капитального строительства). Конкретные виды работ, отнесенные к строительным, указаны в разделе F Классификатора ОКВЭД - Код ОКВЭД - 74.20.²²:

- новое строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, включая индивидуальное строительство и ремонт по заказам населения;

- деятельность в области градостроительства и архитектуры, инженерные изыскания для строительства, проектирование зданий и сооружений

Таким образом, согласно ОКВЭД, различают следующие виды строительных работ: строительство, включая монтаж; монтажные работы только в сфере строительства; монтажные работы в разных сферах деятельности, включая строительство.

Также под строительством подразумевается в том числе расширение и техническое перевооружение здании, предусматривающее строительство дополнительных производств на действующем предприятии (сооружении), а также строительство новых и расширение существующих отдельных цехов и объектов основного, подсобного и обслуживающего назначения на территории действующих предприятий.

В строительную отрасль саморегулирование введено ФЗ от 22.07.2008 № 148-ФЗ «О внесении изменений в ГсК РФ и отдельные законодательные акты РФ»²³. При этом надо отметить, что понятие "строительство" раскрыто в ГсК РФ. Отдельного закона о СРО в строительстве сегодня нет.

Среди саморегулируемых организаций (СРО) в строительной сфере выделяют:

- СРО проектировщиков, представленных некоммерческим партнерством организаций, включающих юрлица и индивидуальных предпринимателей, которыми осуществляется деятельность в сфере проектировочных работ на объектах капстроительства, а также по обеспечению комплекса требований к качеству работы, защиты окружающей среды и т.п. Данные о таких организациях включаются в реестр СРО проектировщиков.

- СРО в строительстве, представленных некоммерческим партнерством организаций, которыми осуществляется деятельность в сфере строительства. Данные о таких организациях включаются в реестр СРО в строительстве.

- СРО изыскателей, представленных некоммерческим партнерством организаций, которыми осуществляется деятельность в сфере инженерных изысканий.

В случае сочетания данных видов одним субъектом возникает необходимость

вступить не в одну, а в несколько саморегулируемых организаций.

В то же время деятельность саморегулируемой организации в строительстве в по Классификатору ОКВЭД подпадает под код - Виды деятельности - 91.12 включает в себя «Деятельность профессиональных организаций», интересы членов которых сосредоточены на конкретной отрасли знаний или отрасли профессиональной практической деятельности или технической области.

С учетом вышерассмотренных моментов о саморегулировании представляется возможным дать понятие саморегулируемой организации в именно строительной сфере.

Исходя из п.17 ст.1 ГсК РФ саморегулируемой организацией в строительстве признается некоммерческая организация, основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и/или юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, сведения о которой внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций.

Правовое регулирование саморегулируемых организаций в строительстве, помимо вышеуказанных, также осуществляется нижеследующими нормативными правовыми источниками, в числе которых:

ФЗ №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» регламентирует все действия в отношении действий на таких объектах,

касается строительной, проектной и изыскательской отраслей;

- Кодекс РФ об административных правонарушениях – в части ответственности СРО в случае совершения административных правонарушений СРО в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;

- ФЗ №273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» - о передаче части функций государственных органов саморегулируемым организациям для повышения эффективности противодействия коррупции (Ст.7).

- ФЗ №148-ФЗ от 22.07.2008²⁴ - закон ввел обязательное саморегулирование в строительной отрасти. Изменения в данном законе коснулись ряда статей ГсК РФ: 1, 4, 6, 47,48 и прочие, также ГсК РФ был дополнен Главой 6.1, в ней были указаны основные цели саморегулируемых организаций, определены виды, установлены требования к некоммерческим организациям необходимые для приобретения статуса СРО, указано содержание требований к выдаче свидетельств о допуске и ряд других изменений.

- ФЗ №240-ФЗ «О внесении изменений в ГсК РФ и отдельные законодательные акты РФ» содержит множество поправок в ГсК РФ, в том числе касающихся саморегулирования. Данный Федеральный закон установил минимальный размер взноса в компенсационный фонд для проектировщиков и строителей с разбивкой стоимости по договорам, при выполнении работ;

- ФЗ РФ от 28.11.2011 № 337-ФЗ «О внесении изменений в ГсК РФ и отдельные законодательные акты РФ» — закон, который замени с 1 июля 2013 года субсидиарную ответственность членов СРО строительной сферы на солидарную.

Постановления Правительства РФ занимают в иерархии нормативно-правовых актов более низкую ступень, чем Федеральные законы, принимаются в их развитие и исполнение, то есть в основном регулируют порядок, уточняют требования к деятельности саморегулируемых организаций в строительстве. В их числе:

- Постановление Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 724 "Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций";

- Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 864 "О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ "О внесении изменений в ГсК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данным постановлением определено, что государственный реестр СРО и государственный надзор за ними будет вести Ростехнадзор, а перечень видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, утверждает Минрегионразвития России.

- Постановление Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства". Этим постановлением утверждено Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

- Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации". Определяет органы исполнительной власти, на которые возложено осуществление государственного строительного надзора в РФ, который возложен на Ростехнадзор, Министерство обороны РФ, на уполномоченные органы на осуществление регионального государственного строительного надзора, например на Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга.

- Постановление Правительства РФ от 24 марта 2011 г. № 207 "О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов". Содержит минимальные требования к выдаче СРО свидетельств о допуске к работам на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов. Перечень таких объектов, к которым, например, относятся метрополитены, содержится в ст. 48.1 ГсК РФ.

Важным компонентом правовой основы деятельности саморегулируемых организаций в строительстве являются нормативные правовые акты ведомственных органов власти, в числе которых необходимо отметить:

- Приказ № 624 Минрегиона от 30 декабря 2009 г. «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства». Приказ содержит перечень видов работ, для осуществления которых строительным, проектным, изыскательским компаниям необходимо вступать в СРО и получать свидетельства о допуске.

- Приказ Ростехнадзора от 24 сентября 2010 г. № 952 " Об утверждении формы выписки из реестра членов саморегулируемой организации";

- Приказ Ростехнадзора от 13 ноября 2010 г. № 1042 " Об утверждении формы свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства".

Особую роль в деятельности саморегулиуруемых организаций в строительстве занимают также локальные акты, регулирующие их деятельность.

Причем главенствующую роль будет занимать устав – учредительный документ СРО, утверждаемый собранием его членов; его наличие является обязательным, с учетом требований ст. 52 Гражданского кодекса РФ.

Требования, установленные в уставе саморегулируемой организации, обязательны для исполнения всеми органами саморегулируемой организации и ее членами.

Важным инструментом деятельности СРО в строительстве являются также внутренние локальные акты - непосредственно «рабочие документы СРО в строительстве», перечень которых определен ст. 55.5. ГсК РФ.

СРО разрабатывает и утверждает требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, условия выдачи допусков СРО, правила контроля за деятельностью членов СРО, документы, устанавливающие систему мер дисциплинарного воздействия на своих членов, стандарты организации, правила саморегулирования. Тем самым образуя единую целостную систему в данной области. В них закреплены требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации в строительстве.

Кстати, следует также обратить внимание, что СРО в целях управления процессами стандартизации разрабатывает и утверждает общим собранием своих членов документ, определяющий порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов СРО в соответствии с принципами стандартизации, предусмотренными:

- ФЗ «О техническом регулировании»;

- Национальный стандарт РФ - ГОСТ Р 1.4-2004 «Стандартизация в Российской Федерации.

- Стандарты СРО. Важно, что стандарты организации (в т.ч. стандарты НОСТРОЙ или стандарты саморегулируемых организаций), принятые и применяемые в соответствии с ГсК РФ, являются законным способом установления требований к правилам проведения работ, методам контроля за их проведением и их результатами. Среди них особую роль играют Общие положения и рекомендации НОСТРОЙ 1.1-2010 «Система стандартизации Национального объединения строителей. Стандарты саморегулируемой организации. Порядок разработки, оформления, изменения и учета», а также и «Методические рекомендации по применению стандартов Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) и их использованию при оценке соответствия в строительных организациях – членах СРО»²⁵.

Серьезным моментом, на который следует также обращать внимание, что при разработке строительными СРО локальных документов, эти документы не должны:

- вступать в противоречие с правовыми нормами; с нормами техрегламентов строительной деятельности; с целями саморегулирования строительной отрасли;

- устанавливать какие-либо преимущества учредителей строительной саморегулируемой организации по сравнению с ее остальными участниками;

- влиять на конкуренцию в строительной отрасли, в том числе каким либо образом ее ограничивать или препятствовать доступу на строительный рынок другим участникам этого рынка.

Законодательную базу в сфере саморегулирования пока нельзя считать совершенной. Процессы по ее изменению и корректировке продолжаются. Поэтому с учетом практики и меняющегося законодательства, саморегулируемым организациям необходимо проводить ревизию своих внутренних документов и приводить их в надлежащее соответствие.