В «Наказе»:

- доказыва­лась необходимость монархической власти, сословного строя и крепостничества;

- подчеркивалось, что самодержавие направлено на благо всех подданных;

- свобода граждан понималась как право каждого сословия обладать даро­ванными только

ему правами и соблюдать законы.

Неожиданно для правительства в ходе заседаний Уложенной Комиссии остро встал крестьянский вопрос. Часть депутатов высказалась за ограниче­ние крепостного права, предложила четко регламентировать крестьянские повинности и даже передать крестьян под управле­ние особого государственного органа, который выплачивал бы помещикам жалованье из собранных с крестьян податей. Подобные выступления напугали правительство. Под предло­гом начавшейся войны с Турцией работа Уложенной комиссии была прервана в 1768 г.

Со второй половины 1770-х гг. начался второй этап во внут­ренней политике Екатерины. Все более отчетливо проявлялось стремление законсервировать существовавший социально-по­литический строй и защитить дворянство как опору абсолютиз­ма.

Во-первых, это было вызвано мощным размахом народных выступлений («Чумной бунт» 1771 г., волнения работных людей, восстание под предводительством Е. И. Пугачева), напугавшим правительство.

Во-вторых, усиление консерватизма вызывалось опасностью проникновения в Рсссию идей Великой Француз­ской революции 1789 г. Екатерина была вынуждена провести серию реформ для усиления централизации власти, унификации системы управления в центре и на местах, законодательного за­крепления сословного деления общества:

— 1775 г. — губернская реформа: принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Страна делилась на 50 губерний вместо 20. За основу деления бралось количество насе­ления — в каждой губернии по 300—400 тыс. душ мужского пола. Во главе губернии стоял губернатор. Он обладал широкими полно­мочиями и подчинялся непосредственно императрице. В случае необходимости гражданская власть соединялась с военной.

Губернии делились на уезды по 20—30 тыс. душ мужского пола. Главный орган власти в уезде — Нижний земский суд во гла­ве с капитан-исправником, избранным местным дворянством. Дворяне получили некоторые права самоуправления. Они выби­рали членов дворянского собрания и предводителя дворянства, об­ладавших элементами распорядительной власти.

Сложившаяся система управления способствовала укрепле­нию власти дворянства на местах, позволяла более эффективно предотвращать народные выступления

— 1785 г. — издана «Грамота на права, вольности и преимущест­ва благородного российского дворянства» {«Жалованная грамота дворянству»). Она подтверждала ранее существовавшие права и привилегии дворян. Они освобождались от обязательной служ­бы, платежа налогов и телесных наказаний. Для дворян вводился особый суд. Они получили право обращаться к правительству с просьбами о своих «нуждах». Дворяне официально признава­лись господствующим сословием. Екатерина, которая в первые годы выступала как «просвещенная императрица», заботившая­ся о благе всего народа, теперь открыто признала себя «казан­ской помещицей», частью дворянского сословия.

— 1785 г. — опубликована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» («Жалованная грамота городам»). Она опре­деляла систему городского управления, права и привилегии го­рожан. Все население городов делилось на шесть разрядов по со­циальному и имущественному положению. В первый разряд вхо­дили дворяне, жившие в городе, и духовенство; во второй — купцы; в третий — ремесленники; в четвертый — иностранцы; в пятый — горожане, обладавшие высшим образованием; в шестой — по­садское население, жившее промыслами или работавшее по най­му. Каждые три года жители избирали органы городского само­управления — Городскую думу, городского голову и судей. Городская дума решала дела по благоустройству, народному образованию, соблюдению правил торговли и т. п. Вся ее деятельность находи­лась под строгим контролем городничего и губернатора, назначае­мых правительством. Следовательно, реальное самоуправление в городах в XVIII в. еще не сложилось.