1. Управління: загальне поняття та соціальна природа. Сутність, основні риси та структура державного управління.

Адміністративне право як складова частина правової системи держави характеризується насамперед тим, що воно виступає регулятором особливої категорії суспільних відносин, а саме: відносин, які складаються у сфері державного управління.    Сам термін "адміністративне" у перекладі з латинської означає "управління". Тому словосполучення "адміністративне право" цілком закономірно можна трактувати як "управлінське право".

 Термін "управління" у буквальному розумінні означає діяльність з керівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за допомогою яких приводять в рух машини; підрозділу в системі установи; вид синтаксичної залежності тощо.

Державне управління – це управління персоналом державної служби, а також суспільними сферами (економікою, правовим процесом, соціальним забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та інститутами.

У широкому розумінні поняття «державне управління» поширюється на всі три гілки влади – законодавчу, виконавчу й судову; у вузькому – тільки на виконавчу.

Державне управління має свої певні основні риси. Воно:

1) має загальнодержавний характер, тобто охоплює всі сфери життя суспільства;

2) є виконавчим у відношенні до законодавчої діяльності, а тому називається підзаконним;

3) є активним і цілеспрямованим;

4) має безпосередніми об’єктами галузі економіки, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва;

5) має яскраво виражений організуючий зміст. У процесі цієї діяльності організуються відносини між людьми та їх колективами, здійснюється об’єднання і координація спільної праці в межах всього суспільства;

6) здійснюється повсякденно і безперервно (на відміну від законодавчої і судової діяльностей);

7) має юридично-владний або розпорядчий характер. Виконавча діяльність здійснюється від імені держави. Кожен суб’єкт управління наділяється державою певним обсягом розпорядчих прав, за допомогою яких і досягається мета виконавчої діяльності. Саме тому органи державного управління називають виконавчо-розпорядчими, а діяльність, яку вони здійснюють, – виконавчо-розпорядчою [3, с. 8].

Державне управління має складну структуру, до якої входять:

1) суб’єкти – органи виконавчої влади. Вони мають свій апарат, повноваження, матеріально-фінансову базу, інформацію, організаційну техніку тощо;

2) об’єкти – органи виконавчої влади (нижчі), галузі, підгалузі, підприємства, установи, організації, об’єднання громадян, громадяни;

3) зміст – управлінський вплив, його мета, форми і методи [6, с. 16].

Державному управлінню України характерні риси перехідних суспільств. Нині це зумовлюється тим, що через відсутність адміністративної реформи органи державного управління виявилися не здатними до суспільних реформ, а також через активне лобіювання владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері вигідного розподілу бюджетних і кредитних ресурсів, державної власності, створення пільгових податкового і митного режимів взамін на отримання тіньових доходів.

Повільне, безсистемне, нерішуче здійснення органами державного управління реформ спричинило мафізацію суспільства і зубожіння значної частини населення, поглибило кризу в усіх сферах життя.

2. Співвідношення виконавчої влади, державного управління та державного регулювання.

Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» — організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує, це виконавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійснюють у рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб'єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.

Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття «суб'єкт виконавчої влади» й «орган виконавчої влади» є тотожними.

Найчастіше поняття державного регулювання використовується поряд з поняттям державного управління. Співвідношення між ними або не визначається вченими, або розкривається залежно від їхніх позицій щодо загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.    Співвідношення між поняттями “державне регулювання” та “державне управління” доцільно розглядати як похідне від тлумачення загальних категорій “регулювання” й “управління”.

 На рівні загальної науки управління поняття “регулювання” та “управління” майже ніколи не використовуються як ідентичні, проте співвідношення між ними тлумачиться по-різному. Загальновизнано, що регулювання й управління як соціальні явища, маючи спільну сферу застосування, передбачають різний за характером вплив на об'єкти управління з метою досягнення певних результатів, тобто реалізації встановлених цілей та завдань управлінського впливу. При цьому регулювання охоплює порівняно з управлінням ширшу сферу організаційної діяльності. Управління означає цілеспрямований вплив саме на об'єкти управління, використання методів, що передбачають підпорядкування цих об'єктів управлінському впливу з боку суб'єкта управління. Регулювання ж пов'язане не стільки з впливом на об'єкти управління, скільки на оточуюче середовище. Воно передбачає високий ступінь альтернативності поведінки керованих об'єктів.

3. Принципи державного управління.

принципи державного управління — це його позитив­ні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад, принципи державного управління— це основоположні засади, керівні на­станови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

1) соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлін­ській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних націо­нальностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахуван­ня громадської думки; об'єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управлін­ня — галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату дер­жавного управління — нормативність діяльності, єдиноначальність, коле­гіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рі­шення, оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи дер­жавно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінськіструктури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у норматив­ному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони діс­тали назву конституційних) та інших законодавчих актах.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяль­ності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та еко­номічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських струк­тур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподі­лити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих лапок апарату.

4. Поняття і предмет адміністративного права.

Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, становить сукупність правових норм (правил поведінки), які регулюють певні суспільні відносини. Адміністративне право регулює відносини в сфері виконавчої діяльності держави. Як і конституційне право, право адміністративне опосередковує функціонування публічної влади в державі. Причому, адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права — це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади — сфері виконання законів та інших правових актів держави.

Найважливішим завданням адміністративно-правового регулювання в наш час є забезпечення належної реалізації та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері здійснення виконавчої влади, що випливає із конституційного визнання утвердження і забезпечення цих прав і свобод головним обов'язком держави взагалі.

Для правильного розуміння предмета адміністративного права необхідно зважити на низку важливих обставин, сукупність яких дає можливість визначити його місце у правовій системі. По-перше, свій регулятивний вплив на суспільні відносини адміністративне право здійснює через управління і цим упорядковує відповідні відносини в державі та суспільстві. По-друге, основна увага приділяється саме тим відносинам, які виникають із виконанням завдань і функцій державно-управлінської діяльності, тобто передбачається необхідність наявності відповідного суб'єкта виконавської влади. Крім того, потрібна практична реалізація юридично-владних повноважень, що належать зазначеним суб'єктам. Отже, визначаючи предмет адміністративного права, слід брати до уваги: сферу державного управління, що охоплює будь-які аспекти державно-управлінської діяльності; наявність у ній суб'єкта виконавчої влади; необхідність практичної реалізації повноважень, наданих суб'єктам виконавчої влади для провадження ними державно-управлінської діяльності.

5. Особливості адміністративно-правового методу регулювання. Сучасна трансформація методу адміністративного права.

Адміністративно-правовий метод - це сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини.

Метод адміністративно-правового регулювання відрізняється від інших методів владним, імперативним характером. Практичне значення цього методу, як і предмета адміністративно-правового регулювання, полягає в тому, що з їх допомогою здійснюється розмежування різних правових галузей [17, с.6].

Особливість методу адміністративного права полягає в тому, що його норми орієнтовані на задоволення не приватних та особистих, а публічних інтересів - інтересів людей, держави і суспільства, вони передбачають пряме застосування адміністративних санкцій [23, с.33].

Крім того, суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права, завжди передбачають нерівність учасників, жорстке підпорядкування волі, яка скерована єдиною управлінською волею.

Сучасна трансформація методу адміністративного права

Слід звернути увагу на те, що методу адміністративного права притаманні як загальні методи правового регулювання: імперативний і диспозитивний, які реалізуються шляхом: а) використання приписів; б) встановлення заборон; в) надання дозволів; так і спеціальні, притаманні тільки цій галузі: субординації, координації, реординації, адміністративного договору, реєстрації, стимулювання, інвестицій та ін. [15, с.13].

Імперативний метод правового регулювання - це метод владних приписів, характерний для адміністративного права.

Диспозитивний метод (метод координації), на відміну від імперативного метода, передбачає юридичну рівність учасників правовідносин і застосовується, як правило, в цивільному праві, але має місце в приватному адміністративному праві. Диспозитивний метод в адміністративному праві застосовується для встановлення правового статусу державних службовців і для здійснення ними посадових повноважень у сфері державного управління. Юридичним фактом у даному випадку, як правило, виступає договір.

Традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання істотно доповнюється елементами диспозитивного методу. Зокрема, дедалі більшого значення набуває використання загальних дозволів, що може розцінюватись як ключовий напрям трансформації методу цієї галузі права, що відбувається в сучасних умовах її розвитку і реформування.  Яскравим прикладом використання в адміністративно-правовому регулюванні загальних дозволів є надання громадянам величезного масиву прав, які випливають з конституційних прав громадян.  У регулюванні відносин між органами виконавчої влади і громадянами з приводу реалізації зазначених прав встановлюється реорди-нація, сутність якої полягає в тому, що:  а) з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян,  б) з іншого — на зазначених суб'єктів законом покладаються чіткі обов'язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог з боку громадян.  Водночас забезпечується суворий режим дотримання суб'єктами виконавчої влади взятих на себе обов'язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян. 

6. Адміністративне право як галузь публічного права. Співвідношення адміністративного права із суміжними галузями.

Адміністративне право - одна з провідних галузей у правовій системі України, складне соціально-юридичне утворення, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві.

Адміністративне право базується на положеннях Конституції України, нормативних актах Президента, Верховної Ради та Уряду України, актах органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, референдумів, інших державних структур. Воно тісно пов'язане із теоретичними положеннями таких суміжних юридичних наук, як теорія держави і права, конституційне право, цивільне право, кримінальне право, кримінальний процес, кримінологія, трудове право та інших.

Як фундаментальна галузь публічного права, воно є необхідним інструментом у регулюванні діяльності структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Його вплив постійно відчувають на собі конкретні особи. Норми адміністративного права охороняють відносини, іцо складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.

З´ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у правовій системі.    Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного життя.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми адміністративного права — відносини, які будуються на підпорядкованості однієї сторони другій.    Певні зв´язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу Норми ж адміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службовими документами, повноваження посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.    Адміністративне право тісно пов´язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зобов´язане державному, адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний доход держави. Для регулювання відносин, які тут виникають, використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використання коштів у державних інтересах має велике значення і специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів — це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів — це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове — самі фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин.    Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.    Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.

7. Принципи адміністративного права.

Принцип відповідності норм адміністративного права положенням Конституції України. Реалізація цього принципу формування та функціонування адміністративного права України дозволяє надійно забезпечити вираження волі та інтересів українського народу, підготувати і прийняти справедливі правові закони й тим самим належним чином урегулювати певні сторони виконавчої діяльності держави, надати їй необхідної ефективності та стабільності.

Принцип верховенства адміністративно-правового закону в системі актів, які містять адміністративно-правові норми. Реалізація зазначеного принципу формування й функціонування норм адміністративного права України сприяє дійсному забезпеченню прав і свобод громадян, встановленню мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади, витісненню й обмеженню сфери дії відомчих нормативних актів. Верховенство закону виражається насамперед у врегулюванні його положеннями визначальних сторін виконавчої діяльності Української держави.

Принцип наявності власного підґрунтя формування й розвитку. Розвиток адміністративного права України має здійснюватися на підставі Конституції та шляхом прийняття відповідного кодифікаційного законодавчого акта (актів). Його відсутність у системі чинного законодавства знижує ефективність діяльності виконавчої влади, не дозволяє створити струнку, логічно завершену систему адміністративного права.

Принцип спеціалізації. Сутність спеціалізації як одного з принципів формування й розвитку адміністративного права України полягає в тому, що в ньому ніби має відбуватися «поділ праці», в результаті якого закон усе більше буде диференціюватися й поділятися на певні види. Такий поділ, з одного боку, сприятиме економії законодавчого матеріалу, а з іншого — забезпечуватиме необхідну якість регулювання тих чи інших сторін виконавчої влади в державі.

Принцип відповідності адміністративного права України положенням міжнародно-правових актів. Реалізація цього виключно вагомого принципу дозволить створити соціально справедливе адміністративне право, позбутися ще наявних у ньому необгрунтованих заборон і обмежень. Характерно, що останнім часом уже зроблено певні кроки щодо перегляду й приведення норм адміністративного права України відповідно до положень загальної декларації прав людини, інших міжнародно-правових актів (наприклад, Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.). 

8. Предмет та завдання науки адміністративного права.

Предметом науки адміністративного права є дослідження:

а) правових проблем теорії державного управління (його змісту, місця в механізмі соціального управління, взаємовідношення з державною владою та іншими видами державної діяльності, структури, функцій і методів здійснення, соціально-політичних і організаційних принципів);

б) адміністративно-правових норм, що регулюють відносини в різних сферах і галузях державного управління; проблем, пов'язаних з удосконаленням, систематизацією адміністративного права; механізму регулювання управлінських суспільних відносин, шляхів і засобів підвищення ефективності адміністративно-правових норм;

в) адміністративно-правових відносин щодо їх юридичного змісту і структури, співвідношення внутрішніх елементів (владні начала, однобічність, підпорядкованість та ін.);

г) правового статусу суб'єктів адміністративного права, адміністративно-правових гарантій їх прав;

д) форм і методів управлінської діяльності, проблем адміністративного процесу і адміністративної юрисдикції;

е) засобів забезпечення і зміцнення режиму законності і дисципліни у сфері державного управління;

є) організаційно-правових проблем державного управління окремими галузями і сферами суспільного життя держави. Наука адміністративного права виявляє і вивчає загальні закономірності адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, розкриває їх суть, узагальнює і поширює практику застосування норм адміністративного права.

Одним із завдань науки адміністративного права є вироблення наукових основ адміністративного права як навчальної дисципліни, що вивчається у вищих юридичних навчальних закладах нашої держави, а також розробка наукових понять і категорій, якими вона оперує.

9. Виникнення та етапи розвитку адміністративного права у світі та в Україні. Формування науки адміністративного права.

Під час вивчення цієї теми важливо акцентувати увагу на тому, що адміністративне право має давню історію. Перші адміністративні норми з'явилися у правових системах античних держав Заходу, Середнього та Далекого Сходу (закони дванадцяти таблиць, Хаммурапі тощо).

Свій розвиток адміністративне право починає з камеральної науки (наука про фінанси, економіку, господарство, управління), яка виникла в Австрії і Германії, і яку в часи її розвитку ще називали поліцейською наукою [25, с.15].

Становлення камералістики як науки відбулося у зв'язку з підвищеною необхідністю у фінансах для утримання двору (держави), чиновного апарату, армії тощо. Політична за своєю суттю, вона враховувала також вчення про економіку і про державні фінанси. Вона мала свій інструментарій вивчення управління, його структурну організацію і процес здійснення. На її теоретичних основах і виникла у XIX столітті нова наука - адміністративне право.

У середньовічних європейських університетах до камералістики як навчального предмета входив ряд адміністративних і економічних дисциплін.

З розвитком управління у важливу правову галузь камералістика поступово перетворилася на поліцейське, а потім адміністративне право. Вона напрацьовувала свою термінологію, створювала спеціальні правові норми, систему категорій, форми і методи діяльності.

Сучасне адміністративне право є продуктом європейського континентального правового розвитку. Вже в середині XIX ст. у системі адміністративного (тоді поліцейського) права переважає вплив французької та німецької адміністративних шкіл, хоча першим кроком у розвитку цієї галузі можна вважати "Наказ о градском благополучии", поширений в Україні у другій половині XVIII ст. Цей акт відіграв певну роль у кодифікації поліцейського законодавства, адже до цього українське право спиралося на "Литовський статут" - конгломерат юридичних норм. Саме у "Наказі" започатковано поняття "порядок", "безпека", "благочиння" [17, с.9]. Тут же було врегульовано життєві відносини щодо охорони економічної діяльності, засоби попередження, припинення стихійного лиха, відвертання шкоди правопорушень і порядок застосування державних примусових заходів.

Наука адміністративного права як царської Росії, так і після революції 1917 р. включала в себе багато збережених до нашого часу адміністративно-правових інститутів, таких як поліцейське право (застосовувати держав-новладні повноваження), охорону громадського порядку, примус, акти управління, державна служба.

У розвитку адміністративного права України як галузі загального права можна виділити кілька періодів:

- Період Київської Русі.

- Польсько-Литовський період.

- Період козацтва.

- Україна у складі Російської та Австрійської імперій.

- Україна у XX ст.

Якщо про останні два періоди мова йшла вище, то відповідно перші три періоди розвитку адміністративного права були менше досліджені науковцями та і навряд чи такий розвиток стосується безпосередньо адміністративного права. Відносини, які врегульовувалися нормами права до XVII ст., являли собою конгломерат норм різних галузей та сфер права, хоча за своєю суттю їх можна було б віднести, на нашу думку, до сфери державного управління.

У часи першої доби було видано такі закони, що стосувалися тогочасного суспільства. Так, у "Руській Правді" Ярослава Мудрого була юридично закріплена майнова нерівність: залежність селянина від землевласника, регулювалися відносини між знаттю і підданими, охоронялися права і майно власника і т.ін. Також було закріплено повинності селян: відпрацювання панщини, сплата оброку тощо.

Іншими юридичними документами такого плану були "Повчання Мономаха", "Правда Ярославичів" (1072 р.), "Слово про закон та благодать" (1137-1150 рр.).

Найбільшу цінність із позицій ідеї державно- правової думки мав Литовський статут, що діяв в Україні в XVI-XVIІІ ст. У цьому документі закріплюються гуманістичні ідеї і принципи того часу:

- суверенність народу і держави;

- рівність усіх перед законом;

- засудження деспотизму;

- особиста недоторканність людини;

- юридичний захист прав людини;

- особиста відповідальність перед законом тощо.

В період козацької доби в Україні характеризується козацькою державою Б.Хмельницького, що, зокрема, було відображено в Березневих статтях (1654 р.). Для соціального устрою Січі були характерні свобода переходу від посполитих до козаків і навпаки, формальна рівність усіх козаків, відсутність кріпосних та феодальних верств. Водночас існувала велика різниця між багатими і бідними козаками.

Цікавим документом була і Конституція Пилипа Орлика, підписана у 1710 р., в якій відбувся чіткий розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову. Конституція також гарантувала державну незалежність (гарант - шведський король), виборність усіх посад і чітко були сформульовані обов'язки гетьмана.

10. Роль і значення адміністративного права в сучасній державі. Основні напрямки адміністративної реформи.

Як і конституційне право, право адміністративне опосередковує функціонування публічної влади у державі. В той же час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права - це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади - сфері виконання законів та інших правових актів держави.

За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, адміністративне право найтісніше поєднане з виконавчої гілкою державної влади (хоч деякою мірою торкається і внутрішньої організації інших гілок).

Виходячи з цього, суспільне призначення адміністративного права в сучасних умовах має визначатись на підставі поєднання завдань: як регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, так і, переважною мірою, запровадження і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами і громадянами. А саме відносин такого типу, за яким кожній людині було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання і охорона в сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення. Варто додати, що в межах другого напрямку роль адміністративного права пов'язана також зі створенням і функціонуванням адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод людини.

Практичне втілення в життя зазначеного нового погляду на суспільне призначення адміністративного права сприятиме істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства і демократичної правової держави. При цьому утвердження нового соціального призначення адміністративного права має відбуватися шляхом запровадження у сфері виконавчої влади.

До основних завдань адміністративно-правової реформи в Україні є:

- формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

- формування сучасної системи місцевого самоврядування;

- запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування

- надання державних та громадських послуг;

- організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

- створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

- запровадження нового, більш досконалого адміністративно-територіального устрою;

Для здійснення цих завдань по проведення адміністративно-правової реформи необхідно по-перше створити нову законодавчу базу; по-друге, створити нову систему органів державного управління; по-третє, організувати перекваліфікацію старих кадрів та забезпечити навчання нових кадрів, і по-четверте, це забезпечити наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління.

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління.

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

Перший напрямок передбачає створення законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи. Правова база гарантуватиме ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій та сприятиме переходу до правових методів і форм здійснення державного управління в Україні та регламентуватиме діяльність нових інститутів, організаційних структур, нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління, кадрове та інформаційне забезпечення функціонування вказаної системи.

Наступний напрямок передбачає реформування Кабінету Міністрів України - вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування-уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямків його діяльності

Третій етап повинен передбачити зміни територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій. Під час цього етапу трансформації зазнають адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою.

11. Наука камералістика як попередник адміністративного права.

Камералістика (від нім. Kameralistik, фр. Cameralistique, від пізньолат. camera - скарбниця) у загальному розумінні являла собою спеціальний цикл адміністративних та економічних дисциплін, які викладалися в європейських середньовічних університетах, а також з 2-ї половини XIX ст. - в університетах Росії. Своє найменування вона отримала від камеральних управлінь, що створювалися в середні віки князями, герцогами і королями, які мали велике власне господарство. Для підготовки чиновників і управляючих господарством великих феодалів на особливих факультетах університетів та в спеціальних школах (камеральні школи) викладалися науки, що одержали назви камеральних і охоплювали головним чином гірничу справу, лісове та сільське господарство. К. Маркс охарактеризував камералістику як мішанину "... разнообразнейших сведений, чистилищный огонь которых должен выдержать каждый преисполненный надежд кандидат в германские бюрократы".

Метою камеральної діяльності було збільшення статків властителя, отримання максимально можливих прибутків. Підвищена потреба у фінансах для утримання двору (держави), чиновництва та військових відіграли визначальну роль у становленні наукових знань і уявлень камералістики. М. Оссе (1506-1557) показав у своєму політичному заповіті (заповіті від 1556 р.) зразок уряду і управління територіальної держави епохи часів Реставрації. Г. Обрехт (1547-1612) у творі "П'ять різних секретів політики при визначенні на службу, змісті і збільшенні хорошої поліції" (1617 р.) склав проект загальної програми управління, в якій в якості предмета управління вперше були визначені суспільні відносини і взаємини людини з державою, правлінськими органами, поліцейськими установами. Камеральна наука виробила власні методи дослідження управління та його структурну організацію.

У XVIII ст. бурхливий розвиток науки управління супроводжувався зростанням наукових доробок з проблем управління, які почали набувати не стільки теоретичного як практичного характеру. Значна увага приділялася підвищенню ефективності управління з метою посилення та поширення державної влади, підвищення збирання податків і зборів, підтримки господарства і загального добробуту.

Знання щодо камеральної діяльності у період феодалізації існували у вигляді управлінських рекомендацій щодо задоволення фінансово-майнових потреб.

З перетворенням управління на важливу правову галузь поступово почалося формування адміністративного права. Воно створювало власну термінологію, правові норми, визначало форми і методи діяльності. Проте дані знання не були систематизовані, мали довільний і спрощений за формою і процедурам порядок застосування. Тому камеральне право (право, що регулювало державне господарство) і камеральна наука відображали реальний стан речей того часу і стали підґрунтям для формування нового етапу розвитку адміністративного права - поліцейського права, яке в XVII-XVIII ст. особливо швидко розвивалося у Франції, Пруссії, Голландії та Швеції.

12. Поліцейське право як попередник адміністративного права.

Поліцейське право як самостійна галузь права сформувалося у Німеччині на основі науки камералістики. Цей процес розпочався наприкінці XVII ст. і тривав до початку XIX ст. Ґрунтуючись на понятті суспільного блага, наука про поліцію спочатку сприймала поліцейську діяльність переважно з філософсько-історичної точки зору. Фундатори німецької поліцеїстики Й. фон Зонненфельс та Іоган Генріх Готллоб Юсті одну з визначальних цілей держави вбачали у забезпеченні внутрішньої безпеки та уведення в науковий обіг дефініції "благочиння" (внутрішнього управління). Іоган Генріх Готллоб Юсті визначав благочиння як науку управління внутрішніми справами держави з метою гармонізації приватних інтересів із загальним благополуччям. Й. фон Зонненфельс наголошував на доцільності звуження поняття "благочиння" до внутрішньої безпеки держави, яку він поділяв на публічну та приватну. Публічна внутрішня безпека ним визначалася як стан, перебуваючи в якому держава за будь-яких умов на основі загального підпорядкування верховній владі може убезпечитися від деструктивної діяльності суспільних станів або окремих осіб. Приватна внутрішня безпека торкалася діяльності фізичних осіб, питань честі і власності громадян.

На час створення поліцейського права поняття "поліція" охоплювало майже всю сферу діяльності держави, предметом поліцейського права визначалася сукупність державних і суспільних заходів з метою сприяння інтересам (матеріальним і духовним) народу. Занадто широке коло об'єктів і невизначеність статусу поліцейського права в категоріальному апараті тогочасної юридичної науки тривалий час гальмувало його розвиток.

Ствердження феномена поліцейського права було об'єктивно обумовлено нагальною потребою підвищення ефективності централізованого державного управління шляхом упорядкування нормативних актів, що регламентували юридично значущі суспільні відносини, пов'язані із застосуванням державного примусу. Централізація державного управління значною мірою ґрунтувалася на доктрині "поліцейської держави", що сприяла посиленню ролі поліції у системі органів державної влади, оскільки передбачала необхідність детального нормативного регламентування усіх сфер суспільного життя й можливість втручання держави у приватне життя громадян. Компетенція спеціалізованих органів значно розширювалася, охоплюючи практично всю адміністративну функцію держави.

Для поліцейського права було характерним закріплення прав держави та встановлення обов'язкових приписів для громадян. Управлінський державний апарат піддавався серйозній критиці з боку вчених. Однією з найбільш яскравих робіт того часу по праву вважається трактат французького вченого Ж. Пеше "Про поліцію і муніципалітети" (1789 р.). Таким чином, поліцейське право формувалося як право для адміністрації. Головне призначення поліцейського права полягає у впровадженні тотального підкорення державним інтересам всіх складових суспільної системи. З цією метою юридичний інструментарій спрямовується на втілення жорстких примусових заходів за невиконання будь-якої поліцейської вимоги.

Поліцейському праву належить вирішальна роль у виникненні поліцейської держави. Характерними рисами такої держави є державна опіка, втручання органів управління в усі сфери суспільного життя, нехтування інтересами людини, розгалуженість бюрократичного апарату і його закритість. Водночас розширювалася сфера адміністративно-правових відносин у контексті формування в низці європейських держав конституційних форм правління й виокремлення виконавчої гілки влади. Як наслідок, виникли нові види відносин у сфері державного управління, для регламентації яких поліцейське право виявилося непридатним. Проблема також полягала у сприйнятті поліцейського права ліберальною громадськістю виключно як феномена абсолютистської держави.

У другій половині XIX ст. у юриспруденції західноєвропейських держав під впливом французької школи адміністративного права відбувся концептуальний поворот до правової держави. До поліцейського права було включено окремі розділи, що раніше охоплювалися державним правом ("Органи виконавчої влади", "Державна служба", "Адміністративна юстиція"). Такі зрушення спричинили розширення поняття державного управління і сприяли подальшому формуванню адміністративного права. Поняття "поліція" звузилося і сприймалося як особливий різновид поняття "управління". Поліцейське право набуло статусу під галузі адміністративного права, норми якого регулюють правоохоронну адміністративну діяльність міліції.

Третій етап становлення адміністративного права пов'язаний із діяльністю щодо обмеження вільного розсуду адміністрації у її відносинах з людиною.

13 Розвиток науки адміністративного права в Україні з кінця іх до середини хх сторіччя.

Свій розвиток адміністративне право починає з камеральної науки (наука про фінанси, економіку, господарство, управління), яка виникла в Австрії і Германії, і яку в часи її розвитку ще називали поліцейською наукою [25, с.15].

Становлення камералістики як науки відбулося у зв'язку з підвищеною необхідністю у фінансах для утримання двору (держави), чиновного апарату, армії тощо. Політична за своєю суттю, вона враховувала також вчення про економіку і про державні фінанси. Вона мала свій інструментарій вивчення управління, його структурну організацію і процес здійснення. На її теоретичних основах і виникла у XIX столітті нова наука - адміністративне право. Сучасне адміністративне право є продуктом європейського континентального правового розвитку. Вже в середині XIX ст. у системі адміністративного (тоді поліцейського) права переважає вплив французької та німецької адміністративних шкіл, хоча першим кроком у розвитку цієї галузі можна вважати "Наказ о градском благополучии", поширений в Україні у другій половині XVIII ст. Цей акт відіграв певну роль у кодифікації поліцейського законодавства, адже до цього українське право спиралося на "Литовський статут" - конгломерат юридичних норм. Саме у "Наказі" започатковано поняття "порядок", "безпека", "благочиння" [17, с.9]. Тут же було врегульовано життєві відносини щодо охорони економічної діяльності, засоби попередження, припинення стихійного лиха, відвертання шкоди правопорушень і порядок застосування державних примусових заходів.

Учням також необхідно засвоїти ту особливість розвитку адміністративного права в України на початку XX ст., що в колишньому Радянському Союзі адміністративне право двічі заборонялося як галузь права і навчальна дисципліна - (1917-1921 рр., 1928-1937 рр.). У 1938 р. воно було реабілітовано за умови його розвитку тільки на марксистсько-ленінській ідеології, що передбачало неприйняття адміністративної юстиції як складової адміністративного права. Одночасно в ході дискусії 1938-1941 рр. був визначений предмет адміністративного права - суспільні відносини у сфері державного управління, поняття і сутність якого використовується в теорії адміністративного права до цього часу [15, с.12] 14 Основні напрямки сучасної реформи адміністративного права.

Необхідність адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право і його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призначення адміністративного права завжди пов'язувалося з забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов'язків у сфері державного управління, завданнями по організації управління суспільними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку су­спільства і держави, правової системи пріоритети були різними, як і пріоритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

Адміністративна реформа започаткована в останньому десятилітті минулого – на початку нинішнього століття. Її хід характеризується як тривалий і багатоетапний процес. Основними правовими засадами проведення адміністративної реформи в Україні є положення Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України згідно Конституції України як демократичної, соціальної, правової держави, а також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

В основу здійснення реформування системи державного управління Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810 покладені основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, яка ставить за мету реально поліпшити стан організації виконавчої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення економічних, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосується не тільки управлінських, а й інших проблем, в ній також ставиться завдання переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністративного права як галузі публічного права.

Згідно з Концепцією для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:

-           формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

-           формування сучасної системи місцевого самоврядування;

-           запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

-           організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;