Задание 5. Общемировые тенденции и механизмы реализации реформ государственного управления. Цели, основные направления и результаты административной реформы

Вопросы

1. Назовите основные этапы административной реформы в России?

2. Среди направлений реформ государственного управления выделяют три основных. В чем заключается их сущность?

3. Что предполагает внедрение управления по целям и по результатам?

4. Какую роль в обеспечении административной реформы играют информационно-коммуникационные технологии?

5. Что понимается под «электронным правительством»? Сравните опыт зарубежных стран с практикой создания «электронного правительства» в РФ.

Содержание и масштабы реформ государственного управления предъявляют серьезные вызовы и политикам, и ответственным исполнителям решений. Проводимые в России преобразования в системе государственного управления, государственной службы акцентируют внимание на качестве предоставления государственных услуг и результативных принципах управления, предусмотренных Концепцией административной реформы и инициативой внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты.

Необходимо учитывать особенности, присущие программе реформ в России: во-первых, комплексный характер и сложность преобразований и, во-вторых, сравнительно сжатые сроки, отведенные на их разработку и реализацию.

В начале 90-х годов в сфере преобразований государственного управления главное внимание было сосредоточено на проектировании устройства российского государства (в основном – на отношениях между федеральным центром и регионами), а также на совершенствовании систем управления бюджетом. После смены в 2000 г. политического руководства страны реформы государственного управления были включены в число приоритетных задач, и это привело, с одной стороны, к смене подхода к управлению федеральной институциональной системой (от децентрализации к все возрастающему централизму в отношениях между центром и регионами), а с другой – к приданию преобразованиям в сфере государственного управления нового импульса.

Приоритетность реформы государственного управления нашла свое отражение в целом ряде реформаторских инициатив: разграничение государственных функций, осуществляемых на федеральном и региональном уровнях, реформа системы управления бюджетом (в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.), реформа государственной службы (в соответствии с федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», срок которой был продлен еще на два года), первый этап административной реформы (предусмотренный Указом Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314), а также иные инициативы, связанные с перечисленными (например, реформа органов местного самоуправления).

За этим последовали реформаторские инициативы «второго поколения», в том числе закрепленные Концепцией административной реформы и планом мероприятий по ее проведению в 2006–2008 гг., а также инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.

Названные реформаторские инициативы вместе составляют комплексный пакет мер, которые при их реализации последовательно и взаимосвязано должны стать мощным двигателем трансформирования механизмов существующего государственного управления.

Среди направлений реформ государственного управления выделяют три основных:

• реформа государственной службы;

• бюджетная реформа;

• административная реформа.

Каждая из реформ связана с другими, но имеет собственные цели, задачи, механизмы реализации, сроки, программы.

Общемировые тенденции и механизмы реализации реформ государственного управления. Без повышения качества государственного и муниципального управления невозможно достичь конкурентоспособности страны в динамично меняющемся мире, обеспечить на должном уровне потребности в общественных благах и услугах, создать благоприятные условия для развития бизнеса. Тем не менее необходимо учитывать, что разнообразие и разрозненность реформаторских инициатив в сочетании с их комплексным характером создают значительный риск перегрузки программы реформ как на федеральном, так и на региональном уровне, а это грозит в лучшем случае достижением лишь частичных результатов.

В многоуровневых системах государственного управления[80], к которым относится и Россия, возникают дополнительные ограничительные факторы при реализации реформ. Функции организации государственного управления и управления кадрами в многоуровневых системах во многих случаях либо делятся между центральными и субнациональными органами власти, либо относятся к исключительной компетенции субъектов федеративной системы – в отличие от унитарных государств, где правила и реформы обычно проектируются и определяются на центральном уровне. Например, при разграничении предметов ведения возможные варианты варьируют от фактической федеральной монополии на установление норм и разработку реформ (в Германии) до комбинации законодательных инструментов и методов управления изменениями (в Австралии) или «управляемого» невмешательства (как, например, в Австрии и Канаде). Но даже в последних двух случаях, как правило, имеет место то или иное вмешательство центральных властей в форме содействия в обмене опытом реформирования, даже если субнациональные власти в основном свободны в выборе того, какие правила и нормативные документы им принимать, при условии, что эти документы не имеют отношения к сферам национальной политики (а именно сферам государственных услуг), где должно быть гарантировано соблюдение федеральных норм. Опыт многоуровневых систем показывает, что на одно лишь установление норм если и можно опираться, то лишь изредка. Если необходимо, чтобы субнациональные государственные органы следовали программам или целям реформ, которые сформулированы в центре, то вмешательство, как правило, должно выходить за пределы принятия законодательства.

Первый возможный вариант реализации реформ предусматривает применение законодательных или программных подходов, которые могут работать в тех системах, где институциональные вопросы в основном находятся в ведении центральных властей, либо там, где существует традиция осуществления реформ, возглавляемых из центра, как, например, в Германии. Такой подход также использовался в Бразилии применительно к реформе системы управления бюджетом (законодательство о бюджетной реформе). Этот подход предполагает сравнительно одинаковый уровень потенциала по всей системе, строгое соблюдение дисциплины внутри многоуровневой системы государственного управления, а также осознание единства цели.

Вторым важным инструментом для продвижения процесса реформ является использование структур политических партий, особенно там, где руководство центральных властей может рассчитывать на лидеров субнациональных органов власти. Случаи, когда административная реформа и реформа государственной службы приобретают такую значимость, что выносятся на высший уровень политических дебатов, все же редки, хотя есть и исключения.

Третий (связанный с предыдущими) вариант предусматривает использование институциональных консультативных структур для ведения политического диалога между центром и субъектами Федерации. Он полезен в основном для многоуровневых систем управления со сравнительно небольшим количеством субъектов, позволяющим достичь консенсуса по содержанию реформ и подходов к их реализации (опыт Австралии и Бразилии).

Четвертый вариант предусматривает использование различных методов управления изменениями (или формирования коалиций сторонников реформ) и форм общения (как политиков, так и экспертов) в рамках сетевых структур. Для этого в первом случае требуется регулярное проведение дискуссионных форумов, а во втором – наличие хорошо развитой сетевой инфраструктуры соответствующих специалистов.

Пятый вариант – использование систем стимулирования. Он предполагает, что центральное правительство имеет достаточно сильные финансовые или бюджетные рычаги влияния на региональные власти.

Инструменты реализации реформ государственного управления ни в коем случае не годятся для автоматического переноса даже между системами, имеющими схожие характеристики, например многоуровневыми системами государственного управления. Размеры, однородность развития, число субъектов и различия между ними – все эти факторы необходимо учитывать при определении применимости соответствующего опыта. Также необходимо учитывать сходство и различия программ реформирования. Вместе с тем для того, чтобы следующие шаги в области реформ государственного управления в России дали ожидаемые результаты в виде повышения качества и доступности государственных услуг, а также более равномерных темпов экономического развития и повышения конкурентоспособности российской экономики, крайне важно открыто и творчески подходить к поиску новых путей проведения реформ в жизнь на обширной и разнообразной территории страны.

Многие позиции Концепции административной реформы и плана мероприятий по ее проведению заимствованы из североевропейских и англосаксонских принципов управления по результатам, введения стандартов государственных услуг и обеспечения открытости государственных органов. Инициатива по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, основана на аналогичных принципах прозрачного распределения ресурсов, отчетности бюджетополучателей об использовании бюджетных средств, базирующейся на результативных принципах, введении новых методов бюджетного учета.

Основные элементы современных моделей государственного управления широко известны во всем мире на уровне общих принципов, подходов, идеологии. Однако под этими общими названиями зачастую скрываются различные организационные схемы, финансовые модели и процессы, которые невозможно просто копировать из зарубежных «библиотек лучшей практики»». Поиск эффективных моделей управления, учитывающий особенности отечественной управленческой культуры, является необходимой стадией подготовки инноваций, неотъемлемым элементом процесса реформирования. Не менее важен мониторинг состояния государственного управления, включающий анализ как международных индикаторов, так и статистических, социологических наблюдений. По результатам такого наблюдения можно выделить приоритетные и проблемные области, требующие первоочередного реагирования.

Направления административной реформы РФ. Административная реформа сосредоточена на широком спектре институциональных изменений, на построении новых механизмов и технологий исполнительной власти. В данной сфере необходимо последовательное накопление изменений в системах управления, чтобы результаты стали более зримыми и масштабными.

Мероприятия административной реформы сфокусированы на двух ведущих направлениях:

• снижение издержек, которые связаны с избыточным государственным регулированием экономики. То есть предстоит ликвидация избыточных функций, оптимизация системы и сети унитарных предприятий и учреждений;

• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, состоящее в регламентации процессов исполнения функций и повышении качества и доступности государственных услуг, установления более высоких стандартов взаимодействия государственных органов и их клиентов.

Административная реформа в России осуществляется в два этапа. Первый этап связан с изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», который был нацелен на повышение эффективности государственной администрации. Второй этап стартовал в 2006 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и соответствующего плана мероприятий, в которых поставлены более широкие задачи повышения открытости государственной власти и улучшения качества государственных услуг.

В Указе Президента России от 23 июля 2003 г. № 824 определен перечень мер, направленных на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а главной целью заявлено создание более благоприятного климата для предпринимательской деятельности:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

• организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

К началу 2005 г. проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.

В конце октября 2004 г. началась подготовка более обширной программы административной реформы с более грандиозными задачами. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., а также План мероприятий по ее проведению. Концепция предусматривает меры программного характера, и в том числе содержит подробный план мероприятий с определением ответственных исполнителей.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. являются:

• повышение качества и доступности государственных услуг;

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В качестве показателей достижения целей административной реформы названы:

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.

В соответствии с проведенным фондом «Общественное мнение» в 2004 г. исследованием только 14 % граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества.

Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. до 50 % и к 2010 г. – не менее чем до 70 %.

2. По данным проведенных в 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследований издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров, их размер составил в среднем 8,5 % выручки предприятия.

Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 %, к 2010 г. – до 3 %.

3. Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 г. в рейтинг входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы (из 100 возможных).

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значение показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования – 60 единиц, а в 2010 г. – не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Мероприятия административной реформы. Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.

1. Управление по результатам.

2. Стандартизация и регламентация.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.

4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

6. Обеспечение административной реформы.

Технологии государственного и муниципального управления представляют собой разновидность социальных технологий. В зависимости от специфики органов государственной власти и местного самоуправления и управляемых объектов выделяют различные виды управленческих технологий: диагностирования, проектирования и реформирования соответствующих подсистем; информационные, внедренческие и обучающие технологии; по уровням управления – центрального, регионального и местного управления; разрешения социальных конфликтов; инновационного развития и др.

В последние годы в практике государственного и муниципального управления Российской Федерации большое внимания уделяется технологиям управления по целям и результатам.

Технология управления по целям – это управление на основе принципа “дерева целей”. Данная технология разрабатывается путем последовательной декомпозиции главной цели на подцели по следующим правилам:

1. формулировка целей должна описывать желаемые результаты, но не действия, необходимые для ее достижения;

2. формулировка главной цели должна давать описание конкретного результата;

3. содержание главной цели должно быть развернуто в иерархическую структуру подцелей таким образом, чтобы достижение подцелей каждого последующего уровня стало необходимым и достаточным условием достижения целей данного уровня;

4. на каждом уровне подцели должны быть независимыми и невыводимыми друг из друга;

5. декомпозиция прекращается при достижении некоторого элементарного уровня, когда формулировка подцели позволяет приступать к реализации без дальнейших пояснений.

В целом принцип “дерева целей” позволяет увязывать и согласовывать множество целей разного содержания (экономических, социальных, политических, духовных и т. д.) для достижения главной цели. Представляется, что главной целью российского общества в современных условиях может и должно стать строительство демократического правового социального государства, способного обеспечивать уровень и качество жизни народа согласно международным стандартам, лидирующие позиции России в мировом сообществе. Главная цель должна расчленяется на отдельные составляющие – на ключевые цели подсистем государства, от реализации которых зависит ее достижение. Ключевые цели подсистем государства расчленяются на более частные. Благодаря такому приему достигается максимальная конкретизация деятельности органов государственной власти.

Постановка системы целей осуществляется на основе ситуационного анализа. Особое внимание уделяется контролю за достижением целей и оперативную выработку необходимых мероприятий.

Технология управление по результатам широко применяется в Финляндии. Возникла в качестве реакции на неудовлетворенность американской системой управления по целям. Здесь цели имеют количественные показатели. Технология ориентирована на достижение конечных результатов. В понятие результат на Западе все в большей мере не только включается человеческий фактор – творческие способности, развитое мышление, развитие организации, самоуправление, укрепление межличностных контактов, но и отрабатывается механизм получения этой социальной части результата. По существу, речь идет о создании механизма управления, направленного на формирование условий для свободного развития умственных и физических сил человека, повышение уровня организации социальной системы, качества жизни, стимулирование труда не декретами и инструкциями, а творческим содержанием труда, материальными и моральными факторами.

В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы особое внимание уделяется управлению по результатам. Целью его реализации является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Предполагается, что достижение этой цели позволит более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повысить эффективность использования их ресурсов.

Внедрение управления по результатам предполагает:

• создание системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности,

• конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;

• разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

• внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей.

Роль информационно-коммуникационных технологий при реализации мероприятий административной реформы.

"Процессы управления административной реформой и региональной информатизацией должны быть скоординированы", - А.В.Шаров, директор Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. В 2007 году должно дать синергетический эффект объединение двух программ – «Электронной России» и административной реформы. На рис. 1 отражены цели административной реформы и показатели их достижения.

Рис. 1. Цели административной реформы и показатели их достижения.

Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010 году – не менее чем до 70 процентов. Такие же показатели должны быть и в регионах.

Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году – в 2 раза, к 2010 году – в 3 раза. Одним из методов измерения является принцип измерения затрат времени (например, руководителя, бухгалтера, компьютерщика на подготовку и сдачу налоговой декларации). Данный опыт измерения затрат времени был опробован в Голландии и в дальнейшем будет использоваться в международной практике.

Региональная информатизация должна проводиться в соответствии с целями административной реформы. Планирование бюджетных расходов на информатизацию должно проводиться с учетом задач административной реформы.

Предполагается оценивать также и место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. При этом будут использоваться соответствующие международные методики, а именно интегральный показатель качества государственного управления – индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления.

Основным аспектом организации работы по проведению административной реформы является финансирование запланированных мероприятий. Принципы регионального софинансирования «Электронной России» и административной реформы, когда объем участия федерального бюджета в реализации программы на территории региона-донора составляет 30 процентов, а в дотационном регионе – 70 процентов, отчасти позволяют решить проблему экономического неравенства

Использование средств ИКТ позволяет решить следующие задачи административной реформы:

• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Одна из основных целей «Электронной России» – повышение оперативности предоставления государственных услуг. Переход на электронные услуги позволяет сократить сроки обслуживания населения. Так, электронная услуга по получению социальных выплат, внедренная в Московской и Нижегородской областях, привела к снижению времени, необходимого для оформления документов, с 14 до 5 дней.

Таким образом, цели административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» во многом совпадают. «Электронная Россия» – это тот инструмент XXI века, который позволит достичь целей административной реформы. Чтобы использовать его с максимальной отдачей, в Минэкономразвития России и в Мининформсвязи России будут созданы группы, совместно координирующие работу по реализации ФЦП «Электронная Россия» и админи­стративной реформы. По нашему мнению, следует создать такие же группы и в региональных органах власти.

Концепция «электронного государства»

Понятие «электронное государство» наиболее соответствует английскому понятию    e-government. В некоторых случаях оно переводится как «электронное правительство». В упрощенном виде «электронное государство» можно свести к созданию определенной коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий. Однако речь идет не столько о технических, сколько о юридико-политических аспектах данной проблемы. Для того, чтобы новые коммуникативные связи получили развитие, необходимо провести значительную работу по созданию реальной электронной документации, по приданию документообороту в электронной форме юридически значимого характера. Такой перевод допустим, но это только одно из его значений. В современных международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по правам человека, термин   government     применяется для обозначения государства в целом. В таком значении его следует применять и в данном случае. Речь идет не только о правительстве, как о центральном органе исполнительной власти, а о всех трех ветвях власти. «Электронное государство» стало формироваться на рубеже веков. По сути ,оно означает новый этап развития конституционного государства. Возникнув около трехсот лет назад, конституционное государство не только стало общецивилизационной моделью, признанной странами с разными правовыми и политическими традициями, но продемонстрировало свой значительный потенциал, способность перестраиваться с изменением социально-экономической среды. Как правовое государство оно сформировалось в доиндустриальную эпоху, как социальное в эпоху индустриальной экономики, и, наконец, как электронное –  с переходом к информационной экономике. Каждый переход к новому качеству проходил сложно, зачастую сопровождаясь серьезными кризисами. Чтобы избежать серьезных социально-экономических потрясений, от государства требуется выработка программы, определяющей пути перехода на новый этап. Именно такой переход демонстрируют страны со сложившимися демократическими традициями. Вместе с тем зарубежная практика показывает схожий характер первых шагов. Содержание законов в данной области сводится к признанию юридической силы электронных документов, электронной подписи, а также урегулированию  электронной формы    документов отдельных  государственных органов, прежде всего исполнительных и судебных. Традиционно к документам на бумажных носителях предъявляются определенные требования (на них должна быть проставлена подпись, а зачастую несколько, печать, иные реквизиты). Требуется значительная работа, чтобы адекватно перевести документы в электронную форму На сегодняшний день киберпространство является неким отражением (слепком) окружающей нас реальности. Поэтому, как и все лучшие, так и все негативные стороны нашей жизни находят свое место в киберпространстве. В отчете Комитета экспертов по правонарушениям в киберпространстве Европейского комитета по проблемам правонарушений определены следующие наиболее опасные и самые распространенные преступления: 1.  Преступления против конфиденциальности, целостности компьютерных данных и работоспособности компьютерных систем. 2. Преступления, связанные с вычислительной техникой (подлог и мошенничество, совершенные с помощью компьютера). 3. Преступления, связанные с содержанием, публикуемой в Сети информации (воздействие «вредной информации» на физическое и моральное здоровье человека,  например, размещение материалов, относящейся к детской порнографии). 4  Преступления, относящиеся к нарушению авторских и смежных прав. К сожалению, увеличивается число преступлений, совершаемых на стыке реального и кибернетического пространств. Среди субъективных причин, побуждающих людей заниматься противоправной деятельностью в киберпространстве, можно выделить следующие:

1. Стремление отомстить кому-либо (конкретной личности, компании в целом);

2. Стремление быстро обогатиться, не прикладывая особых усилий;

3. Стремление доказать свое могущество, попытка самоутвердиться любым способом;

4. Размываются границы между реальным миром и киберпространством, жизнь рассматривается как продолжение компьютерной игры. В результате этого у человека иногда отсутствует даже представление о том, что совершается преступление.

5. У человека, сидящего за персональным компьютером дома, или на работе, или в Internet-кафе, возникает иллюзия своей защищенности и неуязвимости. ля того чтобы изменить сложившуюся ситуацию в лучшую сторону, необходимо принять меры как социального, так и технического характера.

К первой группе следует отнести требование соблюдения правовых и морально-этических норм, как в реальном мире, так и в киберпространстве. Размещаемые в Internet материалы не должны наносить вред кому-либо ни прямым, ни косвенным образом. Обстановка в киберпространстве напрямую зависит от поведения каждого, входящего в киберсообщество. Поскольку демократические свободы в Сети отнюдь не означают вседозволенности, то возможен компромисс между правами личности на самовыражение, распространение информации и соблюдением прав на личную безопасность всех остальных. Рассмотрим следующее определение: «информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления», но и оно не отражает реалии сегодняшнего дня. Можно выделить две задачи по защите информации.

Первая – это задача ограничения доступа к конфиденциальной информации, и вторая – защита открытой информации от ненадлежащего ее использования (например, плагиат). В обоих случаях наиболее надежным, по моему мнению, техническим инструментом защиты в настоящее время является применение технологии PKI (Public Key Infrastructure) – систем защиты информации на основе открытых ключей, т.е. систем цифровой подписи с одновременным шифрованием или без оного. Данная технология подразумевает наличие у каждого участника системы пары взаимосвязанных ключей (секретного и открытого), причем открытый ключ сертифицируется (заверяется) центром сертификации открытых ключей. Принятие законов о цифровой подписи дает правовую основу для построения иерархии доверительных пространств относительно центров сертификации внутри отдельного государства.

При этом вышестоящий центр сертификации сертифицирует ключи нижестоящих центров. На самой вершине данной пирамиды должен стоять национальный центр сертификации государства (можно привести аналогию с банковской системой – центральный банк и остальные банки). Функционирующая иерархия доверительных пространств может стать технической базой построения электронного государства. Если любые материалы, размещаемые на сайтах, будут снабжены цифровыми подписями их авторов, официальные документы – цифровыми подписями ответственных лиц (президента, председателя парламента, главы кабинета министров и т.д.), то это позволит решить проблему целостности (неискаженности) электронного документа и подтвердить его авторство.  Следующая проблема - секретный ключ каждого пользователя - это электронный документ, который подлежит защите. В данном случае принятие всех мер предосторожности по охране секретного ключа лежит на самом пользователе и зависит от его фантазии, возможностей и степени его аккуратности и собранности. Компрометация ключа пользователя – вещь неприятная, но ее последствия можно преодолеть путем включения сертификата открытого ключа данного пользователя в «черный список». Иное дело – компрометация (потеря, искажение) секретного ключа центра сертификации. Данное обстоятельство автоматически приводит к разрушению всего доверительного пространства.

Обеспечение административной реформы. Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации – с другой.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Реализация мероприятий административной реформы в России осуществлялась через предоставление на конкурсной основе финансирования федеральным органам исполнительной власти и органам власти субъектов Федерации.

Так, например, в 2006 г. для конкурсного отбора было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти и 46 заявок субъектов Российской Федерации. Таким образом, в конкурсе приняли участие более 50% субъектов Российской Федерации и более 25% федеральных органов исполнительной власти. Общее количество заявленных проектов по реализации административной реформы в 2006 г. – 253, в том числе: в федеральных органах исполнительной власти – 81 проект, в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации – 172 проекта.

Распределение проектов по основным темам таково:

• разработка и внедрение административных регламентов – 50%;

• внедрение механизмов управления по результатам – 20%;

• внедрение механизмов досудебного обжалования – 7%;

• внедрение механизмов аутсорсинга административных процессов – 7%;

• разработка антикоррупционных программ – 5% и др.

Победителями признаны: федеральных органов исполнительной власти – 19, субъектов Российской Федерации – 29.

Программа административной реформы также предусматривает комбинацию механизмов по развитию потенциала и административных механизмов, принятие рамочных законов по основным компонентам реформы, разработку методических рекомендаций и программ обучения кадров. Создание совместных экспертных групп с участием представителей федеральных и региональных органов власти, а также акцент на достижении быстрых результатов имеют целью формирование дополнительной базы поддержки программы реформ. Одновременно создаются механизмы для ведения постоянного мониторинга хода реформы.

Литература

1.      Федеральный закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» (20 февраля 1995 года N 24-ФЗ)

2.      Федеральный закон РФ «Об электронной цифровой подписи» (10 января 2002 года N 1-ФЗ)

3.      Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена 9 сентября 2000 г. № Пр-1895.

4.      European Committee on Crime Problems. Committee of Experts on Crime in Cyber-Space. “Final Activity Report”, 2001.

Концепция «электронного государства» и ее реализация в США и др. странах

Сложность процесса демонстрирует практика США. Согласно Закону США о ликвидации бумажного документооборота в государственных органах 1998г. федеральные органы исполнительной власти к 2003г. должны по возможности перейти на электронный документооборот и обеспечить доступ граждан к электронным документам. На основе закона были разработаны правила, которые помогают государственным органам перестроить работу. В этом им также содействует Министерство юстиции. Государственные органы должны проанализировать документацию с позиций требований, предъявляемых к ней законодательством, решить вопрос о возможности замены бумажных документов электронными. В ряде случаев допускается, что отдельные виды документов могут быть только на бумажных носителях. Государственные органы должны решить вопрос о регистрации, хранении электронных документов. В связи с этим должна быть и перестроена работа государственных архивов. Существуют особенности создания система обмена информацией в странах с федеративным устройством, поскольку необходимо создание соответствующих инфраструктур на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и на уровне местного самоуправления. Информационные технологии предполагают определенный уровень стандартизации. Однако создание единых правовых стандартов внутри государства зависит от характера федерации. В США субъекты федераций имеют самостоятельные правовые системы, законодательные, исполнительные и судебные органы.  В этой стране субъекты федерации предпринимают активные шаги по разработке собственных моделей электронного правления. В то же время федеральная власть разрабатывает законопроекты для федеральных органов. «Электронное государство» отражает качественные изменения, происходящие во взаимоотношении власти и общества, что веет к перераспределению ролей участников управленческих процессов, прежде всего государства. Развитию «электронного государства» предшествовало создание открытого общества, открытой экономики. Эти понятия отражают изменения в информационном обмене. Общество получало все больший доступ к информации. Эти процессы нашли отражение в законодательство, начиная со второй половине 20 в. (закон Соединенных Штатов о свободе доступа к информации 1966г., закон Норвегии 1971г. об общественном доступе к государственным документам).

С развитием компьютерных технологий эти законы изменяются (к примеру, в закон Соединенных Штатов о свободе доступа к информации 1966г. внесены  поправки в обязывающие государственные органы давать информацию в электронной форме), либо принимаются новые законы второго поколения.  Последние существенно  расширяют содержание права на информацию, давая гражданам право на получение любой информации из государственных органов без указания причин, по которым это информация необходима (закон о свободе доступа к информации Исландии 1996г.). Примером закона второго поколения может служить английский закон о Свободе информации 2000г. Он устанавливает открытый перечень органов государственной и общественной власти, которые обязаны предоставлять информацию. К таким органам относятся правительственные органы, органы местной власти, учреждения (больницы, школы, университеты), полиция, законодательные органы, другие структуры – почта, национальная галерея. Закон определяет обязанность этих органов обеспечивать  эффективный поиск общественно доступной информации, а также отвечать на индивидуальные запросы о наличии информации и о получении информации. Закон также устанавливает 23 исключения, касающихся информации об уголовном расследовании, коммерческой тайны, интересов и безопасности Соединенного Королевства, и т.д. В остальных случаях, если государственных структуры не  дают  информацию в течение установленного срока, они могут быть подвергнуты штрафу. Контроль над этой сферой возлагается на Уполномоченного по делам информации. Поскольку подобные законы требует существенных изменений в деятельности государственных структур, то на подготовку к их вступлению   в  силу  дается несколько лет, когда закон полностью вступит в силу (к примеру, английский закон о свободном доступе к информации 2000г. полностью вступил в силу в 2005г.; федеральный закон Канады 2001г о защите личной информации и электронных документах вступит полностью в силу в 2004г.).

Особое развитие в современное время получило законодательство о защите личных прав. Европейские документы устанавливают, что сбор личной информации должен проводиться только в установленных, законных целях; лица, информация о которых собирается, должны быть поставлены в известность и иметь право доступа к информации, которая их касается, возможность изменить или исключить неправильную информацию, право на возмещение ущерба в судебном порядке, если имеют место нарушения. Особое внимание уделяется сбору данных об этнической и национальной принадлежности, политических взглядах, религиозных верованиях, членстве в профсоюзах. Национальные законы защищают личную информацию в различных областях, прежде всего в области здравоохранения (Закон Канады о личной информации пациентов 2001г., закон провинции Онтарио о личной информации о состоянии здоровья), информация о потребителе (Защита информации о покупателе). Готовящийся в Бразилии закон о частной информации регулирует сбор и распространение информации о лице в Интернете, устанавливая штраф за нарушение. В Израиле лицо, имеющее банк данных более чем на 10.000 человек, должно зарегистрироваться в Министерстве юстиции.  Европейского законодательство предполагает создание органов, контролирующих автоматизированную обработку личных данных, применение соответствующего законодательства и рассмотрение жалоб на нарушение прав. Такие органы действуют независимо и имеют право прекращать сбор данных, если выявлены нарушения прав и свобод. Законодательство европейских стран устанавливает процедуру подачи и рассмотрения жалоб.      В большинстве стран, принявших подобные законы, установлена должность Уполномоченного в сфере информации. С другой стороны, одновременно разрабатываются законы, определяющие право государственных органов, главным образом следственных, контролировать личную информацию, содержащуюся в электронной форме. В Венгрии  доступ полиции к такой информации возможен  на основе судебного решения и только при расследовании преступлений, за которые предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок свыше 5 лет. Только на основе судебного решения допускается  электронный контроль в США.  Закон Исландии о защите личности в сфере передачи информации определяется видео контроль.

Электронное правительство во Франции

Во Франции создание электронного правительства было провозглашено одним из приоритетных направлений в программе правительственных действий по организации общества информации (PAGSI), принятой 18 января 1998 года. В данном документе говорится, что новые информационные и коммуникационные технологии могут быть использованы для того, чтобы сделать контакт населения и бизнеса с государственным аппаратом более прочным, обеспечив широкий доступ к новым технологиям, что должно ускорить темпы вхождения Франции в общество информации.

Все сведения по наиболее важным государственным вопросам должны быть размещены в Интернете. В программе построения информационного общества во Франции большое внимание также уделялось установлению контакта между населением и правительством с помощью электронной почты.

Все министерства и другие государственные службы к 2000 г. получили электронный адрес. Правительство Франции полагает, что поскольку в настоящее время вся деятельность министерств находится на виду у пользователей Интернета, то, несомненно, это повышает ответственность и эффективность работы чиновников. Большое внимание во Франции уделяется повышению компьютерной грамотности как населения, так и государственных служащих. Так, правительство организовало специальные программы по обучению чиновников работе с персональными компьютерами и с Интернетом. Кроме того, владение новыми информационными технологиями должно было войти в учебную программу при подготовке чиновников в высших учебных заведениях. Во Франции также была реализована программа Использование информационных и телекоммуникационных технологий правительством — основа для государственных реформ. Для финансирования этой программы был создан фонд, располагающий 130 миллиардами франков. Именно проект создания «информационной администрации» является приоритетным (в том числе и по его финансированию). Кроме того, был создан межведомственный комитет по технической поддержке развития информационных и коммуникационных технологий в правительственных службах. Задача этого комитета заключается в компьютерном и программном обеспечении правительственных служб, создание сетей, открытых для населения и обеспечение применение стандартов Интернета в практической деятельности.

Государственные службы в своей деятельности должны, прежде всего, руководствоваться интересами населения. Новые информационные технологии также сделали контакт между населением и государственным аппаратом более простым. В настоящее время каждый человек по интересующей его проблеме может обратиться к чиновнику-профессионалу за квалифицированной консультацией.

Анализ программы создания электронного правительства во Франции позволяет выявить ключевую цель — создание частично электронного правительства. Во Франции приоритетным направлением является — предоставление услуг населению благодаря использованию Интернета, при этом очень мало внимания уделяется вопросам электронного управления и расширения гражданского участия в политических процессах. Вид электронного правительства Франции — электронные услуги, что означает организацию защиты информации и предоставление правительственных услуг электронными средствами.

Все необходимые услуги население бизнес могут получить, пользуясь правительственными сайтами. Так, были созданы веб-страницы Парламента и Сената Франции, где транслируются дебаты и выступления по многим интересующим население вопросам. Кроме того, в настоящее время любой француз имеет доступ к архивным материалам. На правительственных сайтах можно найти интересующие документы, речи, выступления и объявления. Каждый человек должен знать свои права и обязанности. Именно для помощи населению в правовой области была создана система Legifrance. Она предлагает бесплатный доступ к основным составляющим французского права, таким как: Конституция, Оффишиел Джорнал, кодексы гражданского, коммерческого и конституционного права, и с недавнего времени — к решениям апелляционного суда.

Сайт предлагает огромное количество услуг, включая способы внесения поправок в законы, права население в их взаимоотношениях с государственными органами, адреса сайтов всех министерств и правительственные сайты. Также имеется секция Ваши права, в которой содержатся права населения в таких важных сферах, как имущество, семья и т.д. На веб-странице министра финансов Франции имеется метод вычисления персонального подоходного налога, изложенный максимально понятно. На сайте министерства финансов население может найти очень нужную информацию, например способ вычисления подоходного налога.

Проанализировав программу создания электронного правительства во Франции и содержание основных правительственных сайтов, можно сказать, что стратегия формирования е-правительства ориентирована на внутреннюю деятельность и имеет цель достигнуть уровня бюрократической структуры, что означает интеграцию между различными департаментами и предоставление услуг потребителям со стороны правительства. В настоящий момент Франция, в отличие Великобритании, не ставит перед собой цель достигнуть уровня полностью электронного правительства. Что касается новых возможностей, то электронное правительство предоставляет их и населению и бизнесу. Однако во Франции создание электронного правительства является наиболее важным для населения, поскольку оно делает правительство доступным. Каждый человек имеет право на информацию — вот девиз французского правительства, который активно реализуется на практике. Оценивая качество предоставляемых французским правительством услуг, стоит сказать, что по этому показателю Франция уступает США, Великобритании и нескольким европейским странам. Однако показатели Франции достаточно высоки и со временем страна может их еще повысить.