14.3. Пригородные зоны

В соответствии с нормами ст. 86 ЗК (в редакции ФЗ от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ) в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.

В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Анализируя статью 83 ЗК, к сожалению, нельзя найти ответ на многие имеющие практическое значение вопросы: о правовом статусе пригородных зон (определены лишь отдельные элементы правового режима одной из четырех видов зон в их составе); об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.

Идея существования пригородных зон связана с необходимостью поддержания жизнеобеспечения и развития соответствующего города. Пространство вблизи него может использоваться в целях дополнительного снабжения городского населения продовольствием благодаря ведению сельского хозяйства с использованием этого пространства; рост городского населения рано или поздно приводит к расширению городских границ, и в этом смысле пригородные зоны представляют собой резерв для увеличения территории города. Пригородные зоны являются местом отдыха городского населения, могут выполнять иные функции в интересах города.

Определение понятия пригородных зон осуществляется в данной статье через указание на то, какие земли могут включаться в их состав. Как следует из него, эти земли должны соответствовать трем критериям.

Во-первых, они должны находиться за пределами черты городских поселений. Под городскими поселениями, согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, понимаются город или поселок.

Во-вторых, в силу другого критерия, говорящего о том, что пригородные зоны должны составлять с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, рассматриваемое понятие не применимо к поселкам (а лишь к городам), в связи с чем использование в первом критерии понятия "городское поселение" не вполне корректно.

Основываясь на указанных критериях, можно утверждать, что пригородные зоны городов не могут относиться к категории земель населенных пунктов (за исключением сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек) и входят в состав любых иных категории земель - сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, транспорта и т.д., земель лесного фонда и др.

В-третьих, пригородные зоны не должны входить в состав иных поселений. Однако здесь возникает некоторая неопределенность. Под поселениями ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городские и сельские поселения, определяя последние как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. Поселения либо поселения и межселенные территории объединяются в муниципальные районы. И учитывая требование закона о том, что территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, в состав которых могут не включаться лишь территории с низкой плотностью сельского населения (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона) и сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек (п. 9 ч. 1 ст. 11), получается, что пригородные зоны могут располагаться лишь на межселенных территориях (под которыми указанный Закон как раз и понимает территории, не входящие в состав поселения).

Земли, входящие в состав пригородных зон, подобно землям населенных пунктов и некоторых иных категорий, не однородны по своему составу. Во-первых, как было отмечено, в них могут входить земли различного целевого назначения (кроме земель населенных пунктов, если речь не идет о сельских населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек, не входящих в состав поселений), а следовательно, имеющие различный правовой режим. Во-вторых, территории пригородных зон подлежат зонированию - действующее законодательство предусматривает возможность выделения в их составе четырех видов территорий (зон):

территории сельскохозяйственного производства;

зоны отдыха населения;

резервные земли для развития города;

зеленые зоны.

Учитывая, что по буквальному смыслу п. 1 статьи 83 ЗК пригородные зоны могут устанавливаться лишь на межселенных территориях, а в отношении последних градостроительное зонирование (с установлением градостроительных регламентов), как правило, не проводится, зонирование территорий пригородных зон городов осуществляется на уровне документации территориального планирования, а именно в схемах территориального планирования муниципальных районов, в состав которых входят, в частности, карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.

Называя возможные виды территорий (зон) в составе пригородных зон, федеральное законодательство практически не регулирует вопросы, связанные с их правовым режимом. Соответствующие правила установлены лишь в отношении зеленых зон. Так, п. 5 указанной статьи определяет функции зеленых зон и устанавливает запрет на осуществление в их пределах хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду. Данными положениями ограничивается регулирование правового режима указанных видов земель (зон). Вопросы управления и пользования входящими в состав пригородных зон территориями сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения и резервных земель для развития города федеральным законодательством не регулируются.

В субъектах РФ в настоящее время в основном отсутствует законодательство, регулирующее вопросы установления и изменения границ и правового режима пригородных зон, хотя субъектам РФ на сегодняшний день предоставлена практически полная свобода в правовом регулировании правового режима пригородных зон благодаря многочисленным "пробелам" федерального законодательства. В целом анализ законодательства многих субъектов РФ показывает, что им еще только предстоит создавать законодательство о пригородных зонах или совершенствовать действующее законодательство в данной области, приводя его в соответствие с немногочисленными положениями законодательства федерального.