1.3. Задачи и функции Земельного права

В земельном и природоохранном законодательстве земля (земельный участок) рассматривается как один из видов природных объектов и природных ресурсов. Так, в ст. 1 Земельного кодекса РФ закреплен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды (т.е. земли как природного объекта) и как средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве (т.е. земли как природного ресурса). Так государство решает задачи экологически безопасного использования всех земель на своей территории, обеспечения плодородия сельскохозяйственных и лесных земель, охраны окружающей среды в целом и земельных участков в частности. Нормы природоохранного законодательства также оказывают непосредственное влияние на гражданско-правовой режим земельного участка. Однако, как и в случае конституционного права, следует различать правовую природу отношений, определяемых земельным и гражданским правом. Ведь земельное законодательство направлено на регулирование отношений по поводу природных ресурсов и природных объектов, одним из которых является земельный участок, но не на регулирование имущественных отношений по поводу различных объектов гражданских прав, одним из которых опять же является земельный участок.

В публичной сфере правового регулирования земельный участок выступает также как объект налогообложения. В статье 389 Налогового кодекса РФ закреплено, что земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог, являются объектами налогообложения. Налоговой базой земельного налога служит кадастровая стоимость земельного участка, признаваемого объектом налогообложения.

Для охраны публичных и государственных интересов очень важна учетная функция, которая обеспечивается в современном российском праве землеустроительным законодательством и правовыми нормами, регламентирующими государственный кадастровый учет земель. Данная функция независима и реализуется самостоятельно, но ее можно рассматривать и как служебную (вспомогательную) по отношению к другим функциям, в частности, к фискальной, так как данные, полученные в процессе кадастрового учета земель, используются для определения налогооблагаемой базы, а органы кадастрового учета и органы, регистрирующие права на земельные участки, обязаны передавать информацию о земельных участках и их правообладателях в налоговые органы. Кроме того, учетная функция служит и целям частного права, поскольку предполагает описание объекта права - земельного участка.

Таким образом, отрасли публичного права выполняют следующие основные функции: охранительную, экологическую, природоохранную, фискальную, учетную.

Применительно к каждой из отраслей права можно выделить задачи, решаемые в области регулирования земельных отношений.

Задача конституционного права - закрепить принципиальные основы, формально-правовые положения, на которых основывается законодательное регулирование земельных отношений как в публичных отраслях права, так и в частном праве. Например, в ст. 8 Конституции РФ закреплен принцип признания и равенства защиты всех форм собственности, в том числе, надо полагать, и права собственности на землю.

Административное и уголовное право, рассматривая земельный участок как природный объект и (или) ресурс, предусматривают санкции со стороны государственной власти за нарушения установленного порядка использования земельных участков, так как земельные правонарушения подрывают основу жизнедеятельности всего гражданского общества и относятся к числу наиболее общественно опасных.

С помощью налогового права государство выполняет фискальную задачу посредством взимания налога с правообладателей земельных участков, а также осуществляет ряд мер экономического стимулирования (например, жилищное строительство). Следует отметить тот факт, что в современном российском налоговом праве земельный участок выделяется законодателем из всего объема имущественных благ, а земельный налог обособлен, являясь при этом единственным видом местных налогов. Таким образом, законодатель особо выделяет землю как объект налогообложения, не приравнивая ее с точки зрения налогообложения к недвижимому имуществу, как следовало бы сделать в соответствии с гражданско-правовой классификацией земельного участка.

Остановимся теперь на часто обсуждаемой в научной литературе и до сих пор не разрешенной проблеме соотношения гражданского и земельного права. За последнее время в связи с конституционным признанием права частной собственности на землю (ст. 9, 36 Конституции РФ) сфера регулирования как земельного, так и гражданского права в отношении земельных отношений существенно изменилась. Предметом земельного права являются исключительно земельные отношения, предметом гражданского права - широкий круг общественных отношений, в том числе по поводу земли.

В отличие от рассмотренных публично-правовых подходов к земле, частное право рассматривает землю как объект гражданских прав.

Наиболее обоснованным представляется четкое разграничение сфер действия отраслей законодательства, диктующее отказ от "двойного" регулирования земельных отношений. Данная позиция лежит в основе ст. 3 Земельного кодекса РФ, однако на практике она проводится весьма непоследовательно.

Еще раз следует подчеркнуть, что гражданское право регулирует общественные отношения по поводу земли, основываясь на представлении о земельном участке как об объекте гражданских прав, а земельное право должно регулировать складывающиеся по поводу земли общественные отношения, основываясь на рассмотрении земли не как объекта права, а как природного ресурса и природного объекта.

Земельный участок, в отличие от иных объектов гражданских прав, обладает существенной спецификой и требует применения особых средств и методов правового регулирования. Однако соответствующие нормы должны оставаться в рамках гражданско-правовой отрасли, а не создавать "параллельную" отрасль права, так как это неизбежно породит противоречивое регулирование одних и тех же общественных отношений.

Поскольку предметы правового регулирования различаются, значит, не совпадают и задачи гражданского и земельного законодательств.

Задачи гражданского права таковы:

- закрепление легального определения земельного участка как объекта гражданских прав;

- регулирование оборота земельных участков;

- описание круга прав и обязанностей в отношении земельных участков;

- установление механизмов защиты от нарушения гражданских прав на земельные участки.

Непосредственными задачами земельного права являются сохранение природного потенциала земли и обеспечение экологической безопасности землепользования.