2. Юридична нормотворча діяльність: поняття та види

Юридична нормотворча діяльність — це особлива форма діяльності органів держави та інших компетентних суб'єктів нормотворчості з підготовки, розробки, прийняття загаль­нообов'язкових юридичних актів та введення їх у дію, яка заснована на пізнанні соціальних потреб та інтересів суспільства.

За тоталітаризму загальноприйнятим визнається розуміння юридичної нормотворчості виключно як форми державної діяльності, що спрямована на створення правових норм, а та­кож на їх подальше вдосконалення, зміну або відміну.

В умовах демократичної, соціально-правової держави юридичне нормотворення розглядається як діяльність компетентних державних органів та уповноважених держа­вою громадських об'єднань, трудових колективів або (у передбачених законом випадках) усього народу чи його територіальних спільнот щодо встановлення, зміни чи скасування юридичних норм².

З метою опанування багатогранної природи юридичної нормотворчої діяльності виокрем­люють наступні критерії її класифікації:

1) Залежно від суб'єктів — виділяють народну нормотворчість, нормотворчість держав­них органів, нормотворчість органів місцевого самоврядування (муніципальну нормотвор­чість), делеговану нормотворчість та локальну (санкціоновану) нормотворчість.

Особливим видом юридичного нормотворення є нормотворчість народу як прояв безпосеред­ньої участі громадян в управлінні державними та місцевими справами шляхом проведення рефе­рендуму. Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосе­редньої демократії (ст. 69 Конституції України). Референдум — це один із найважливіших інсги- тутів безпосередньої демократії. У демократичних, соціальних, правових державах умови та поря­док його проведення, як правило, регламентується конституціями та законодавчими актами.

Як форма безпосередньої нормотворчості народу, референдум — це спосіб прийняття грома­дянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загально­державного і місцевого значення. Відповідно виділяють всеукраїнський та місцеві референдуми (Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.91 p.).

Особливим є і порядок призначення, підготовки, порядку голосування, визначення підсум­ків референдуму (Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.91 p.). Зокрема, всеукраїнський референдум може призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених Конституцією Украї­ни. Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

На референдуми, як правило, виносяться питання, які мають вирішальне значення для держави (в цілому), істотне значення для вдосконалення системи управління на внутріш­ньому рівні тощо. Так, на всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, відне­сені Конституцією України до відання України. Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про про зміну території України, реалізацію права народу Укураїни на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них.

При цьому референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії та помилування. Це зумовлено, передусім, специфікою вказаних питань, розгляд яких законодавством покладено на інших уповноважених суб'єктів. На всеукраїнський рефе­рендум також не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і не­відкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки грома­дян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільнення посадових осіб, що належать до компетенції вищих органів державної влади.

Інститут референдуму має свою історію. Він був відомий у державно-політичному житті Стародавнього Риму, де відповідні заходи мали назву плебісцитів. За нових часів референ­дум був уперше проведений 1780 р. у північноамериканському штаті Массачусетс, а почи­наючи з середини XIX ст. цей інститут був сприйнятий у більшості штатів СІЛА і Швейцарії. Поширення референдум набув у XX ст. Його проведення було передбачено рядом конституцій європейських держав, прийнятих у період між світовими війнами.

Референдарна форма прямої демократії за її предметом (тобто за змістом питань, які ви­носяться на голосування) поділяється на конституційну, законодавчу та консультативну.

Конституційний референдум — це всенародне голосування щодо проекту конституції або внесення змін і доповнень до конституції.

Законодавчий референдум — це всенародне голосування щодо проекту закону або чинного за­кону і тому він може мати попередній або наступний характер. У процесі проведення попередньо­го референдуму на голосування виноситься законопроект. Такий референдум практично завжди є затверджуючим, ратифікуючим. Предметом наступного, так званого «після парламентського ре­ферендуму» є перегляд закону, який набув чинності. Основною процедурою проведення наступ­ного референдуму є процедура так званого народного вето. Вперше народне вето на практиці було реалізоване у 1831 р. в одному із кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у визначе­ний конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останній обов'язково виноситься на референдум. Залежно від наслідків рефе­рендуму такий закон або скасовується, або зберігає силу.

Так, законодавчі референдуми визнані конституціями Данії, Естонії, Ірландії, Ісландії, Італії, Латвії, Португалії, Швейцарії, окремих штатів США та інших.

Консультативний референдум проводиться з метою виявлення громадської думки щодо питань поточної політики.

Поглиблення процесів демократизації в умовах становлення та розвитку громадянського суспільства, соціально-правової держави, вимагає задіяння таких видів юридичної нормотвор­чості, як муніципальна, локальна та договірна.

Муніципальна нормотворчість представлена діяльністю щодо створення і прийняття норма­тивно-правових актів органами місцевого самоврядування. Зокрема, у ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. у редакції від 16.03.2010 р. закріплено право представницьких органів місцевого самоврядування в межах своїх повноважень приймати на їх пленарних засіданнях нормативні та інші акти у формі рішень. У ч. 6 ст. 59 зазначеного За­кону України встановлено право виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради приймати рішення в межах своїх повноважень.

Локальна (санкціонована) нормотворчість — це дозволена державою нормотворча діяль­ність підприємств, установ та організацій усіх форм власності щодо створення правових при­писів локального характеру в межах їх повноважень. Зокрема, відповідно до ст. З Закону Ук­раїни «Про товарну біржу» від від 10.12.91 р. товарна біржа наділяється правом встановлювати власні правила біржової торгівлі та біржового арбітражу, які є обов'язковими для всіх учасни­ків торгів, як локальний нормативно-правовий акт тощо.

Договірна нормотворчість — діяльність щодо укладання нормативно-правових договорів на засадах взаємного волевиявлення кількох сторін. Цей вид нормотворчої діяльності вико­ристовується як на міжнародному, так і на внутрішньодержавному рівні. Зокрема, відповідно до вимог Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 р. у редакції від 30.03.2010 р. на підприємствах, установах, організаціях незалежно від форм власності і господарювання, які використовують найману працю і мають права юридичної особи, укладається колективний договір. Цей різновид договірної нормотворчої діяльності сприяє узгодженню інтересів пра­цівників, власників та уповноважених ними органів.

Нормотворчість державних органів — це діяльність щодо створення нормативно-пра­вових актів органами державної влади та управління. Її різновидами є законотворчість Вер­ховної Ради України, нормотворчість Президента України, Кабінету Міністрів України, цент­ральних та місцевих органів державного управління.

Своєрідним видом юридичної нормотворчості є делегована нормотворчість — діяльність уповноважених органів держави, які здійснюються за дорученням парламенту як єдиного ор­гану законодавчої влади. У зв'язку з цим акти делегованого законодавства визначаються «квазізаконами». Зустрічається також назва «субститутні законодавчі акти» (від англ. «substi­tute» — замінник, сурогат)¹.

Зокрема, в Україні делегування законодавчих повноважень застосовувалося виключно в 1992—1999 рр. Так, відповідно до вимог Закону України від 18.11.1992 р. №2796-ХІІ «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері зако­нодавчого регулювання» Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів України тимча­сово, строком до 21 травня 1993 p., повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регу­лювання з питань власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення.

Крім того, інститут «делегованої нормотворчості» був безпосередньо закріплений і в Кон­ституції України 1996 p., де закріплювалося тимчасове делегування законодавчих повноважень Президенту України. Відповідно до п. 4 розділу «Перехідних положень» Основного Закону Президент України наділявся правом протягом трьох років після набуття чинності Конституці­єю України видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами.

2) Залежно від юридичної сили актів виділяють законотворчість та підзаконну нормотворчість.

Законотворчість — це діяльність законодавчого органу — парламенту (як єдиного пред­ставницького, загальнонародного, колегіального органу) щодо підготовки, розробки, при­йняття та введення в дію законів як актів вищої юридичної сили. Водночас, приміром, у фе­деративних державах законодавча діяльність може здійснюватися не лише відповідними федеративними органами державної влади, але й уповноваженими на це органами суб'єктів федерації. Зокрема, у ФРН закони приймаються виключно на рівні Федерації, проте землі можуть приймати законодавчі акти у разі невикористання Федерацією своїх законодавчих повноважень у галузі цивільних, кримінальних, господарських, трудових, земельних, жит­лових та інших правовідносин тощо.

І тому законотворчість визначається як діяльність уповноважених суб'єктів щодо підго­товки, розробки, прийняття та введення в дію законів як актів вищої юридичної сили.

Підзаконна нормотворчість — правова форма діяльності уповноважених суб'єктів щодо видання юридичних актів на підставі та на виконання законів як актів вищої юридичної сили. Підзаконна нормотворчість займає надзвичайно важливе місце в системі державної нормотвор­чості, оскільки за своїм призначенням, покликана забезпечити застосування законодавчих ак­тів. Підзаконну нормотворчість поділяють за її суб'єктами на відповідні різновиди: діяльність у сфері юридичного нормотворення Президента України, Кабінету Міністрів України, централь­них та місцевих органів державного управління, підприємств, установ та організацій .

Серед головних причин існування підзаконної нормотворчості, насамперед, виділяють специфічність питань, що потребує їх вирішення не на парламентському рівні. Це зумовлено (виходячи з принципу поділу влади) тим колом повноважень, які мають здійснювати ті чи інші органи держави. Підзаконна нормотворчість — це не вид, а форма діяльності уповнова­жених органів держави. Зокрема, Законом України «Про державну податкову службу в Укра­їні» від 04.12.90 р. завданням податкової служби визначається здійснення контролю за доде­ржанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків і зборів тощо. У зв'язку з чим Державна податкова адміністра­ція України видає у випадках, передбачених законом, нормативно-правові акти з питань опо­даткування.

Закони регулюють найважливіші питання суспільного та державного життя. Так, у ст. 92 Конституції України окреслено коло питань, які визначаються виключно законами України. Наприклад, у Законі України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 16.01.93 p., де визначені її статус, функції, головні форми державного фінансового контролю (державний фінансовий аудит, перевірка державний закупівель, інспектування) тощо. Тобто визначені лише загальні засади організації та діяльності контрольно-ревізійної служби в Україні. І тому у ч. 6 ст. 2 вказаного Закону України закріпено, що порядок проведення дер­жавного фінансового аудиту та інспектування, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Тобто регламентація порядку проведення відповідних форм державного фінансового конт­ролю, що здійснюється державною контрольно-ревізійною службою, не може визначатися законом, а здійснюється виключно шляхом підзаконної нормотворчості. У зв'язку з цим на виконання вимог Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2006 р. затверджено Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльнос­ті суб'єктів господарювання.

Таким чином, головне призначення підзаконної нормотворчості — це виконання законів. Формування норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів державного управління втілюється у так званій адміністративній нормотворчості, завдяки якій компе­тентні суб'єкти мають можливість: впливати на підвідомчу їм сферу суспільного життя, визначати конкретні завдання, права, обов'язки та відповідальність учасників управлінських суспільних відносин, формувати головні лінії взаємодії між різними елементами системи державного управління, встановлювати обумовлені специфікою управлінських відносин об­меження та заборони, здійснювати правоохоронні функції управлінського характеру та перед­бачати юридичні гарантії охорони встановленого у сфері державного управління порядку відносин тощо.

Негативні риси підзаконної нормотворчої діяльності: підзаконна нормотворчість сприяє «заплутаності» у процесі застосування норм права, (оскільки в результаті цієї діяльності утворюється велика кількість нормативно-правових актів); фактична відсутність прозорості та відкритості.