3. Принципи організації та діяльності державного апарату

Принципи діяльності апарату держави — це основні ідеї та положення, які закріплю­ються нормативно, на підставі яких здійснюється його функціонування¹.

В основі цих принципів покладаються основоположні засади організації та функціону­вання держави, які зумовлюються відповідною метою держави. Так, в умовах тоталітаризму держава ставить за мету забезпечення класових цінностей та інтересів. Тому основоположні засади побудови та функціонування тоталітарної держави не можуть покладатися в основу формування держави демократичної, соціально-правової. Зокрема, радянська доктрина про­голошувала основоположним принципом — верховенство системи рад. Верховна Рада УРСР разом з усіма місцевими Радами — обласними, районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими — становила єдину, ієрархічно підпорядковану вертикальну систе­му представницьких органів державної влади Української РСР та очолювала цю систему.

Проголосивши Акт незалежності, наша держава обрала іншу мету — забезпечення прав людини і громадянина, загальнолюдські цінності, що, врешті-решт, призвело до зміни сис­теми основоположних засад організації та функціонування держави та її органів. Ці осно­воположні засади організації та функціонування демократичної держави зумовлюють особ­ливості організаційної побудови державного апарату і функціональне призначення органів держави. Серед таких загальних вихідних засад організації та функціонування апарату демократичної, соціальної, правової держави виділяють: принцип народного суверенітету, принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову та принцип верховенства права.

Принцип народного суверенітету, передбачає верховенство народу, визнання народу єди­ним джерелом влади, право народу брати участь у державотворенні, правотворенні через ві­дповідні форми народовладдя (безпосередню, представницьку). Принцип народного сувере­нітету знайшов своє безпосереднє закріплення у статті 5 Конституції України.

Ще однією вихідною засадою організації та діяльності державного апарату демократич­ної держави є принцип поділу влади. Принцип поділу влади знайшов своє безпосереднє за­кріплення у статті 6 Конституції України. Для забезпечення нормального функціонування держави необхідним є існування відносно незалежних одна від одної гілок влади — зако­нодавчої, виконавчої та судової. Законодавча влада має належати парлементу, виконавча — уряду, судова — органам правосуддя. Призначення даного принципу полягає у тому, аби не допустити зосередження державної влади в руках однієї особи, групи осіб тощо та попе­редити можливість використання державної влади особами, групами осіб, класами на шко­ду іншим.

Державна влада єдина, що зумовлено єдністю її джерел і мети, неподільністю державного суверенітету в основі якого знаходиться принцип народного суверенітету. Принцип поділу влади, створюючи відповідний баланс між гілками влади спрямований на забезпечення легі- тимності державної влади, на створення умов для стабілізації політичного клімату та активі­зацію зворотного зв'язку між державою і народом. Тому поділ влади є основою її єдності. Своєю чергою, єдність влади як єдність її мети та джерел є основою поділу влади.

Проголошення принципу поділу влади здійснюється з метою недопущення узурпації держав­ної влади і передбачає функціональний розподіл владних повноважень між органами законодавчої влади, виконавчої влади, судової влади та ін. Проте неприпустимо зводити поділ влади до звичай­ного розподілу функцій між гілками влади, оскільки цей принцип виявляється також і у вироблен­ні відповідних механізмів взаємодії між органами державної влади. Так, одним із елементів взає­модії між гілками державної влади є їх співпраця, що здійснюється шляхом «узаконеного проник­нення» у відповідну сферу діяльності. Зокрема, законодавча діяльність і є саме такою сферою дія­льності держави, в процесі здійснення якої здійснюється співпраця органів державної влади. Пов­новаження приймати закони України — це виключне право Верховної Ради Україти. Водночас Конституція України, безпосередньо закріплюючи досить велике коло суб'єктів законодавчого процесу, передбачає співпрацю органів державної влади у законодавчій сфері. Зокрема у ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президен­тові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Як засвідчує зарубіж­ний державно-правовий досвід, співпраця гілок влади у законодавчій сфері є цілком нормальним явищем. Так, до кола конституційних суб'єктів законодавчої ініціативи в парламентарних формах державного правління можуть належати парламентарі, комітети, палати парламентів, органи су­б'єктів федерації, глава держави, уряд, прем'єр-міністр, вищі судові інстанції, відповідна кількість виборців. Приміром, право законодавчої ініціативи в англійському парламенті належить виключно його членам та королю. Щодо президентських форм державного правління, то враховуючи жорст­кий характер поділу влади, право законодавчої ініціативи визнається лише за членами органів за­конодавчої влади. Проте це це не означає, що виконавча влада позбавлений цього права. Напри­клад, послання Президента СІЛА як глави держави та глави виконавчої влади до конгресу, до го­лів палат конгресу містять, як правило, законодавчі пропозиції або законопроекти.

Неприпустимо зводити поділ влади до звичайного розподілу функцій між гілками влади, оскі­льки цей принцип виявляється також і у відповідному механізмі взаємоконтролю між органами державної влади. Зокрема, за Конституцією України система взаємного контролю передбачає:

1. Повноваження Президента України, з одного боку, достроково припиняти повноваження Верховної Ради України: якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання у Верховній Раді України не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України). З іншого боку, закріплено відповідні стримування, зокрема, те, що повноваження Верховної Ради не можуть бути достроково припинені Президентом України в останні шість місяців строку пов­новажень Президента України (ч. 4 ст. 90 Конституції України).

2. Повноваження Верховної Ради України, з одного боку, ініціювати усунення Президен­та України з поста в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину (ч. 1 ст. 111 Конституції України). З іншого боку, закріплено відповідні стримуван­ня, зокрема, те, що питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічмента ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, за наявності під­став Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України (ч. 2, ч. 5 ст. 111 Конституції Украї­ни).

3. Повноваження Конституційного Суду України щодо:

• вирішення питань про конституційність законів та інших актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України (ст. 150 Конституції України);

• процедури імпічмента Президента України. Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четве­ртими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгля­ду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачуєьться Президент України містять ознаки державної зради або іншого злочину (ч. 6 ст. 111 Конституції України).

Таким чином, принцип поділу влади, що впроваджується в умовах демократії з метою не­допущення узурпації та свавілля влади, покликаний сприяти політичній стабілізації соціальної системи, створюючи тим самим так званий зворотній зв'язок між державою і суспільством.

Принцип верховенства права є визначальною засадою організації та функціонування апа­рату демократичної, соціальної, правової держави. Принцип верховенства права знайшов своє відображення у статті 8 Конституції України. Зміст цього принципу передбачає: верхо­венство права в усіх сферах життєдіяльності; непорушність прав і свобод людини і громадя­нина; (виражається у тому, що правова держава визнає за собою певну сферу свободи, куди держава не втручається; для держави діє принцип — «усе, що не дозволено законом, є забо­роненим», для громадян — «усе, що не заборонене законом, є дозволеним»); повну гаранто- ваність і реальність прав і свобод (виражається у тому, що взаємодія особи та держави у пра­вовій державі будується на засадах принципу народного суверенітету); забезпеченість прав і свобод (виражається у тому, що забороняється узурпація влади та діє принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову); взаємну відповідальність держави і особи, яка має правовий характер.

Основоположні засади функціонування та організаційної побудови демократичних дер­жав знаходять свій прояв та подальший розвиток у основних спеціальних принципах дер­жавного апарату: гуманізму, законності, оптимальності та ефективності організації і функ­ціонування державного апарату.

Одним із найважливіших принципів діяльності державного апарату є принцип гуманізму. Його зміст полягає: у проголошенні людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторкан­ності і безпеки найвищою соціальною цінністю; у визнанні прав і свободи людини та їх гара­нтій — змістом і метою діяльності держави; в утвердженні і забезпеченні прав і свобод лю­дини головним обов'язком держави. Ці положення мають принциповий зміст для взаємовід­носин громадянина та держави. Проте позитивні зміни не можуть відбутися відразу. Тому принцип гуманізму передбачає закріплення відповідальності посадових осіб за порушення конституційно передбачених прав і свобод особи. Згідно зі ст. З Конституції України держа­ва відповідає перед людиною за свою діяльність.

Принцип законності як засіб охорони прав і свобод людини і громадянина полягає: у прийнятті правових законів; у суворому дотриманні та виконанні їх вимог; у функціонуванні органів держави в межах, визначених законами тощо. Законність починається з правових зако­нів, проте наявність правових законів — це лише нормативна основа законності. Тому принцип законності передбачає суворе дотримання приписів законів і сумлінне виконання юридичних обов'язків, насамперед, усіма органами держави та їх посадовими особами. Так, діючи відповідно до принципів законності, держава, її органи та посадові особи сприяють формуванню у людей демократичного за своїм змістом світогляду, ядром якого є віра людей у свої права та свободи, в їх захист з боку держави. Саме таким чином виробляється позитивне ставлення до влади, а реалізація законів набуває правомірного характеру. Законність у діяльності державного апарату виявляється у тому, що:

• Рішення органів держави можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до кола компетенції, визначеної в межах та на підставі законів. Зокрема, у ч. 2 ст. 6 Конституції Ук­раїни закріплено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої пов­новаження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

• Усі рішення державних органів приймаються у формах і порядку, які відповідають ви­могам законів. Наприклад, у ч. 1 ст. 117 Конституції встановлено, що Кабінет Міністрів Ук­раїни в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади під­лягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

• Взаємовідносини державних органів з недержавними структурами, громадянами та їх об'єднаннями, здійснюються у межах взаємних прав та обов'язків, які визначені на підставі зако­нів. (Зокрема, у Законі України «Про банки і банківську діяльність» у редакції від 24.11.2009 р. ви­значено, що держава не відповідає за зобов'язаннями банків, а банки не відповідають за зо­бов'язання держави, якщо інше не передбачено законом або договором. Органам державної влади забороняється будь-яким чином впливати на керівництво чи градівників банків у ході виконання ними службових обов'язків або втручатись у діяльність банку, за винятком випадків, передбаче­них законом. Шкода, заподіяна банку внаслідок такого втручання, підлягає відшкодуванню у по­рядку, визначеному законом).

Одним із найважливіших принципів державного апарату є принцип оптимальності та ефективності його організації і функціонування. Його зміст полягає: у необхідності іс­нування лише тих органів держави у структурі державного апарату, які об'єктивно обу­мовлені рівнем розвитку суспільства та його потребами тощо; у необхідності існування відповідної чисельності чиновників, яка забезпечує ефективність функціонування держа­вного апарату тощо. Тому необхідність появи відповідних органів держави зумовлюється не лише появою нових держав на терені колишніх, але і вимогами соціально-еко­номічного, культурного, екологічного та ін. характеру. В умовах демократичної, соціаль­но-правової держави порядок виникнення державного органу наступний: конкретно-істо­ричні потреби ставлять перед державою певні завдання, на вирішення яких спрямовують­ся відповідні напрями державної діяльності, що своєю чергою, обумовлюють необхід­ність появи певних органів держави.

Резюме за змістом теми

Механізм держави будується з урахуванням мети, завдань та призначення держави в пев­ний історичний період її існування.

Розкриваючи внутрішню природу державного механізму, особлива увага звертається на такий його структурний елемент, як державний апарат, зауважуючи, насамперед, на особли­вих рисах його складових (органів держави), а також — на тій системі принципів, на підставі яких здійснюється їх організація та функціонування.

Терміни та поняття до теми

Завдання держави — обумовлюють відповідні напрями діяльності держави (функції) виходячи з мети держави.

Функція держави як напрям діяльності держави — це процес вирішення завдань за до­помогою певних форм і методів.

Механізм держави — це ієрархічно та динамічно структурована система державних ін­ститутів, об'єднана єдиними принципами організації, формами та методами діяльності, яка покликана реалізувати завдання та функції держави як особливої складової соціального ор­ганізму в умовах об'єктивно-суб'єктивних реалій певного історичного етапу розвитку.

Апарат держави — це чітко організована, цілісна система всіх органів держави, які ви­конують її завдання та функції.

Орган держави — це структурована група осіб, які виступають від імені держави, наді­лені державно-владними повноваженнями, в тому числі правом застосовувати засоби держа­вного примусу і здійснювати законодавчі, управлінські, організаційно-розпорядчі, судові, контрольно-наглядові та інші функції відповідно до свого призначення.

Державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів; ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження; право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і май­нового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаче­ною Кабінетом Міністрів України.

Верховна Рада України — парламент України — це єдиний загальнонаціональний, пред­ставницький орган законодавчої влади.

Президент України — це глава держави; одноособовий орган державної влади.

Кабінет Міністрів України — уряд України; вищий орган у системі органів виконавчої влади.

Судову систему України складають суди загальної юрисдикції та Конституційний суд Ук­раїни.

Питання для самоконтролю

1. У чому виявляється взаємозв'язок соціальних потреб, завдань і функцій держави?

2. У чому виявляється взаємозв'язок пріоритетних напрямів діяльності держави та її соці­ального призначення?

3. Назвіть критерії класифікації функцій держави.

4. Розкрийте форми реалізації функцій держави.

5. У чому виявляється взаємозв'язок методів і форм здійснення функцій держави з її ме­тою та призначенням?

6. Назвіть ознаки механізму держави та надайте їм загальну характеристику.

7. Назвіть ознаки, які відрізняють та споріднюють органи держави.

8. Порівняйте особливості функціонального призначення органу законодавчої влади та ви­щого органу в системі виконавчої влади.

9. Проаналізуйте особливості взаємозв'язку функціонального призначення відповідних органів держави та їх структурної організації і побудови.

10. Співвіднесіть загальні вихідні засади та основні спеціальні принципи організації та функ­ціонування державного апарату.