Тема 7. Механізм та функції держави

1. Механізм держави та державний апарат.

2. Поняття функцій держави та їх класифікація.

3. Принципи організації та діяльності державного апарату.

Перелік знань та вмінь, яких набуде студент після опанування матеріалів теми

У результаті вивчення даної теми студенти мають опанувати: взаємозв'язок між метою дер­жави, принципами її організації і функціонування та завданнями, які постають у процесі її діяль­ності; ознаки механізму держави та апарату держави; критерії класифікації органів держави; причини, які призводять до зміни соціального призначення держави та до зміни функціонально­го призначення її органів; взаємозв'язок соціальних потреб з відповідними завданнями і функці­ями держави; співвідношення між категоріями «завдання держави» та «функції держави»; соціа­льне призначення держави з точки зору розвитку її функціональних пріоритетів; критерії класи­фікації функцій держави; взаємозв'язок основних функцій органів держави з їх соціальним при­значенням та компетенціями; співвідношення між формами реалізації функцій держави та мето­дами здійснення її функцій; взаємозв'язок методів і форм здійснення функцій держави з її метою та призначенням; особливості основоположних засад функціонування та організаційної побудо­ви апарату демократичних держав.

1. Механізм держави та державний апарат

Держава як особлива складова соціального організму є «системою в системі» та має своє­рідну структурну будову. Ця будова обумовлена дією одного із найважливіших об'єктивно існуючих законів соціальних систем — законом самозбереження. Прояв закону самозбере­ження на рівні держави виявляється в існуванні так званого «механізму держави» як відпові­дної системи державних інститутів, покликаних здійснювати її завдання та функції тощо.

Відповідно особливістю зовнішнього прояву державної влади є реалізація її у тих чи ін­ших організаційних формах. Єдність цих форм і складає механізм держави.

Механізм держави — це ієрархічно та динамічно структурована система державних ор­ганів, державних підприємств, установ, об'єднана єдиною метою, єдиними принципами ор­ганізації, формами та методами діяльності, яка забезпечує реалізацію завдань та функцій держави як особливої складової соціального організму в умовах об'єктивно-суб'єктивних ре­алій певного історичного етапу розвитку.

Формування певного механізму держави зумовлено об'єктивними потребами і відбувається в умовах суспільних та державних реалій, які характеризуються сукупністю об'єктивних і суб'єктивних факторів суспільного розвитку. Усі ці фактори, впливаючи на тенденції розвитку державотворчих процесів, формують відповідний комплекс важелів управління державними спра­вами. Механізм держави має динамічний характер, оскільки залежить від усіх факторів і тенден­цій, які впливають на зміну завдань управління на певних етапах історичного розвитку конкретних соціальної та державної систем. Тому у державах різних ідеологічних спрямувань, різних типів та форм, за різних конкретно-історичних, соціальних умов існували і відповідні особливості механі­зму держави, оскільки кожна держава для повноцінного здійснення своєї мети та завдань, повинна мати певні державні інститути, які у своїй сукупності утворюють певний державний механізм.

Механізм держави характеризується наявністю відповідної внутрішньої побудови, чіткою, окре­сленою чинним законодавством функціональною визначеністю кожного із елементів цієї структури та реалізацією завдань і функцій у відповідних формах та за допомогою певних методів.

Структура механізму державу — це його внутрішня організаційна побудова — ієрархічно та динамічно упорядкована система державних інститутів, яка включає державний апарат, державні підприємства, установи та організації.

Державний апарат — це система органів держави, що включає органи державної влади (ор­ган законодавчої влади, Президент, уряд, органи судової влади), органи державного управлін­ня (центральні органи державної виконавчої влади) та органи державного примусу (органи служби безпеки, оборони, внутрішніх справ, виконання кримінальних покарань тощо).

Державні підприємства — це самостійні суб'єкти господарювання, що мають права юри­дичної особи, діють на основі державної власності, створені компетентним органом держави для задоволення суспільних потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково- дослідної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому Господарським кодек­сом України від 16.01.2003 р. та іншими законами.

Державні установи та організації — це юридичні особи, що забезпечують невиробничу діяль­ність у сфері освіти, культури, виховання, науки, охорони здоров'я. їх мета — створення соціаль­них цінностей, головним чином невиробничого характеру. Зокрема, відповідно до ст. 1 Закону України «Про вишу освіту» від 17.01.2002 р. вищий навчальний заклад державної форми власнос­ті — вищий навчальний заклад, заснований державою, що фінансується з державного бюджету і підпорядковується відповідному центральному органу виконавчої влади.

Особливе місце в структурі механізму держави займає її апарат, оскільки держава — це цілісна система її органів, її державний апарат, за допомогою якого здійснюється державна влада, вико­нуються функції, досягаються відповідні цілі та завдання. Виникнення перших паростків дер­жавності пов'язують саме з появою її відповідних публічних інститутів влади в особі державного апарату. Перехід від однієї державноупорядженої системи до іншої призводить до певних тран­сформацій у структурі державного апарату. Приміром, у результаті буржуазних революцій з'являються нові органи держави (парламент), але залишаються і феодальні органи державної вла­ди (інститут монарха).

Найважливішою складовою державного апарату є державні органи. На сьогодні існує багато підходів до визначення органів держави і практично всі ці визначення спираються на виділення їх певних ознак.

Зокрема, до таких ознак відносять виокремленість органу як відносно самостійної частини державного механізму (її апарату) і наділення його державно-владними повноваженнями (у широкому розумінні цієї категорії) з метою безпосередньої участі в реалізації функцій дер­жави. Державно-владні повноваження є визначальною ознакою для проведення розмежу­вання між органами держави. Слід наголосити — влада держави не розподіляється між її органами і є цілісним явищем: державні органи наділені не частиною влади, а законодавчо закріпленими державно-владними повноваженнями¹, що складають коло їх компетенції.

Орган держави — це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) державного механізму, яка наділена юридично закріпленими повноваженнями представницького, управ­лінського, судового, правоохоронного, контрольно-наглядового характеру тощо для здійс­нення визначених завдань, які безпосередньо пов'язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави. Орган держави — це відносно самостійна і автономна частина державного механі­зму, яка створена відповідно до Конституції та чинного законодавства, офіційно виступає та діє від імені держави у межах визначених державно-владних повноважень і встановленого законом порядку, має свій державно-правовий статус, є державною юридичною особою, ви­конує відповідні завдання, функції та політику держави у різних сферах державного та сус­пільного життя, діє на певній території і підпорядкована вищестоящим органам або принци­пам демократії (народовладдя). Це своєрідна складова держави, яку держава наділила відпо­відними повноваженнями щодо інших учасників суспільного життя та необхідними матеріа­льними засобами для здійснення цих повноважень.

Кожен орган держави як представник державної влади і держави є трудовим колекти­вом державних службовців, громадян України, котрі об'єднані між собою єдиними завдан­нями і цілями, офіційними державно-правовими відносинами і субординацією; (відповідно до Закону України «Про державну службу» від 05.06.1997 р. державні службовці як посадові особи мають певні права, обов'язки та обмеження у відповідних сферах діяльності).

До ознак, які споріднюють усі органи держави, відносять:

1. Представника державної влади і держави у цілому, первинний елемент державного механізму, через який держава здійснює свою політику, свої завдання і функції, управляє всіма політичними, економічними та соціальними процесами суспільства. Як первинний елемент (компонент) державного механізму, бере участь або у формуванні або у забезпе­ченні державної політики.

2. Відповідно до своїх цілей і завдань орган держави наділений законодавчо закріпленою компетенцією, що зумовлює коло його державно-владних повноважень. Державно-владні пов­новаження — можливість від імені держави приймати юридично значимі рішення та забезпе­чувати їх реалізацію. Державно-владні повноваження характеризуються тим, що: компетенція органу держави закріплюється нормами права; орган держави наділений правом прийняття юридичних актів загальнообов'язкового або правозастосовчого характеру. Саме наявність державно-владних повноважень відрізняють органи держави від інших інститутів державного механізму (державних підприємств, установи, організацій). За цим критерієм можна роз­межувати механізм держави від апарату держави.

3. 

   Органи держави створюються, як правило, на підставі Конституції та конституційних за­конів, які закріплюють систему державних органів, або передбачають створення таких органів.

4. Орган держави є юридичною особою і має усі його ознаки (кошторис і рахунок у бан­ку, відокремлене майно на праві оперативного управління, яке належить до державної влас­ності, офіційну назву, державну печатку тощо; фінансується з держбюджету).

5. Наділений правом видавати відповідні нормативно-правові акти, індивідуально-правові ак­ти, акти роз'яснювального характеру, виносити управлінські рішення, здійснювати правомірні дії.

6. Наявність особливих правових зв'язків, які об'єднують особовий склад органу держави у єдине ціле і виражають найважливіші принципи організації і функціонування органів держави, як-то, принцип службової субординації між працівниками. Усі посадові особи органу держави є державними службовцями, які за своїм правовим статусом перебувають на державній службі і між ними існують відносини субординації. Державна служба — це згідно Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. професійна діяльність осіб, які займають посади в держав­них органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

7. Усі державні органи в межах своєї компетенції здійснюють відповідні функції. Механізм держави здійснює свої завдання шляхом його відповідних структурних складових і шляхом відпо­відних напрямів впливу органів держави. Функції держави здійснюються через функції її окремих органів. У функціях держави виявляється соціальне призначення держави, їх здійсненню підпо­рядкована діяльність державного апарату і кожного органу держави, зокрема. Своєю чергою, ор­ган держави, здійснюючи свої функції бере участь у процесі реалізації функцій держави. Напри­клад, здійснення державою функції оподаткування реалізується шляхом контрольної функції від­повідних спеціальних органів державного фінансового контролю тощо.

Крім загальних ознак, які споріднюють органи держави, будь-який з них є не лише складовою частиною єдиної системи державних органів, але водночас і окремою своєрідною підсистемою. Виокремити особливості органів держави дозволяє класифікація за наступними критеріями:

1. За способом утворення — виділяють органи первинного представництва — ті, які оби­раються народом (Президент, парламент), та похідного представництва — ті, які признача­ються первинними органами — уряд, органи правосуддя, прокуратури тощо.

2. За сферою здійснення повноважень виділяють — зовнішньополітичні та внутрішньопо­літичні.

3. За місцем в ієрархічній системі органів держави, рівнем компетенції, (обсягом повнова­жень), юридичною силою їх нормативно-правових актів виділяють центральні, регіональні, міс­цеві; федеративні органи, органи суб'єктів федерації, місцеві.

4. За політичним значенням виділяють представницькі (формують засади державної полі­тики), управлінські (забезпечують їх здійснення) тощо.

5. За терміном функціонування виділяють постійно діючі, тимчасово діючі (приміром, у над­звичайний або воєнний стан).

6. За функціональною належністю виділяють законодавчі, виконавчі, судові; органи дер­жавної влади, органи державного управління, органи державного примусу тощо.

Органи держави утворюють єдину внутрішньоузгоджену, цілісну систему, яку зважаючи на її специфіку у механізмі держави називають «апарат держави». Тому апарат держави — це не механічне поєднання його органів, а чітко організована, цілісна система всіх органів держави, які виконують її завдання та функції¹. Цілісність державного апарату зумовлена єд­ністю державної влади, єдністю її джерел та мети, неподільністю державного суверенітету, в основі якого знаходиться народний суверенітет.