5.3. Государственное регулирование рынка ценных бумаг.

Правовое регулирование института государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляется посредством принятия законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления нормативных правовых актов.

Определенную сложность для изучения государственных и муниципальных ценных бумаг, а также для правоприменения составляет специфика их правового регулирования, заключающаяся в рассредоточенности норм права по различным нормативным правовым актам, которые ко всему прочему относятся юридической наукой к различным отраслям права: часть нормативно-правовых актов относится к финансовому праву, а часть - к гражданскому..

Совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие институт государственных и муниципальных ценных бумаг, целесообразно рассматривать как систему.

Как известно, основу основ здесь представляет собой Конституция Российской Федерации, обладающая высшей юридической силой и имеющая прямое действие на всей территории Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе и в сфере финансов, установлены ст. 71 - 73 Конституции РФ. В целях защиты экономической целостности Российской Федерации к ведению Российской Федерации Конституцией отнесены помимо прочих вопросы установления правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; федеральный бюджет; а также гражданское законодательство (п. "ж", "з", "о" ст. 71 Конституции РФ).

Затем следуют федеральные законы, в том числе и кодифицированные, которые согласно ст. 4 Конституции РФ имеют верховенство на всей территории России.

Правовые нормы, посредством которых государство осуществляет регулирование общественных отношений, складывающихся на рынке государственных и муниципальных ценных бумаг, содержатся в следующих основополагающих Федеральных законах: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Порядок выпуска государственных займов урегулирован Бюджетным кодексом РФ, которым установлено, что под государственным займом понимается передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа (ст. 6). Одним из способов осуществления государственных займов является выпуск государственных ценных бумаг.

Бюджетный кодекс РФ дает определение таким центральным для понимания содержания и значения института государственных и муниципальных ценных бумаг понятиям как государственный и муниципальный заем, государственный и муниципальный долг, внутренний и внешний долг. Определены субъекты, которые вправе осуществлять государственные внутренние и внешние заимствования, порядок принятия и содержание программ внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, Программ внешних заимствований Российской Федерации, порядок отражения в бюджетах различных уровней поступлений средств от заимствований и расходов на обслуживание и погашение государственного и муниципального долга. Эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг посвящена ст. 114 Бюджетного кодекса РФ, в которой установлены требования, предъявляемые к Решениям об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, и порядок их принятия.

Государственные заимствования Российской Федерации подразделяются на внутренние и внешние заимствования в зависимости от того, в какой валюте возникают обязательства Российской Федерации как заемщика. По государственным внутренним заимствованиям Российской Федерации возникают долговые обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации - в рублях, а по внешним заимствованиям - в иностранной валюте.

Государственные заимствования приводят к появлению долговых обязательств Российской Федерации (государственному долгу) как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Соответственно, по принципу валюты обязательства Бюджетный кодекс РФ выделяет внутренний и внешний долг Российской Федерации. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год должны быть утверждены предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации. Предельные объемы государственных внешних заимствований Российской Федерации не должны превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Правительство РФ вправе превысить предельные объемы осуществления государственных внутренних и внешних заимствований только в целях уменьшения расходов по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ также устанавливает требование об установлении предельных объемов государственного долга субъектов РФ. Он устанавливается законом субъекта РФ на очередной финансовый год и не может превышать объема доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

К бюджетным полномочиям органов местного самоуправления относится управление муниципальным долгом, осуществление муниципальных заимствований (ст. 9 Бюджетного кодекса РФ). Кроме того, право муниципальных образований привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, установлено ст. 64 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

На федеральном уровне правовое регулирование вопросов муниципальных заимствований и муниципального долга осуществляется сходными нормами права, что и государственные заимствования субъектов РФ. К источникам финансирования дефицита местного бюджета отнесены муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования. Выпуск муниципальных займов приводит к возникновению муниципального долга. Также Бюджетным кодексом РФ установлены предельные сроки погашения муниципальных замов, которые не могут превышать 10 лет.

Следующим нормативно-правовым актом, посредством которого осуществляется регулирование рынка государственных и муниципальных ценных бумаг, является Гражданский кодекс РФ.

Ценной бумагой, как установлено статьей 142 Гражданского кодекса РФ, является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. С передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности.

Ценная бумага - это обособленный документ установленной формы с обязательными реквизитами. Документ представляет собой материальное выражение письменной формы сделки. Реквизиты ценной бумаги - элементы ее формы. Требования по их заполнению очень формализованы и устанавливаются специальным законодательством. Отсутствие обязательных реквизитов ценной бумаги или несоответствие ценной бумаги установленной для нее форме влечет ее ничтожность.

Для осуществления или передачи прав, удостоверенных ценной бумагой, необходимо предъявление (презентация) самого документа. Данный признак характеризует особую связь между документом и правом, удостоверенным ценной бумагой. Бумага является носителем права, право овеществляется в бумаге. Поэтому утрата документа по общему правилу приводит к потере права требования по ценной бумаге, если оно не может быть восстановлено в особом порядке.

Ценная бумага представляет собой определенный способ фиксации субъективного гражданского права, подчиняющийся специальному правовому режиму. С некоторых пор различают два возможных способа фиксации таких прав: классические ценные бумаги, способом фиксации которых является бумага, и бездокументарные ценные бумаги. К бездокументарным ценным бумагам применяются правила, установленные для ценных бумаг, если иное не вытекает из особенностей фиксации.

Не допускается частичная уступка прав по ценным бумагам. Права могут перейти к новому собственнику бумаги только во всей своей совокупности (нельзя передать право собственности, например, на депозитный сертификат вместе с правом на получение суммы вклада, а право на получение процентов оставить себе).

Гражданский кодекс РФ перечисляет некоторые виды ценных бумаг, однако данный перечень не является исчерпывающим. Федеральными законами или в установленном ими порядке к ценным бумагам могут быть отнесены и другие документы.

Особое внимание следует обратить на понятие облигации, данное во второй части Гражданского кодекса (ст. 816 Гражданского кодекса РФ), в положениях, регулирующих договор займа. Облигацией признается ценная бумага, удостоверяющая право ее держателя на получение от лица, выпустившего облигацию, в предусмотренный ею срок номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента. Облигация предоставляет ее держателю также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Выпуск и продажа облигаций рассматривается в указанных положениях, прежде всего, как способ заключения договора займа.

Облигации бывают именными, на предъявителя, процентными, беспроцентными, с фиксированной и плавающей процентной ставкой, свободно обращающимися и с ограниченным кругом обращения, конвертируемыми (т.е. обмениваемыми на другие ценные бумаги, например на акции) и неконвертируемыми. Бездокументарные облигации могут быть только именными.

Облигации могут быть выпущены только на определенный срок. Это объясняется их выдачей на основании возникновения отношений займа, основными принципами которого являются срочность, возвратность и платность.

Далее в порядке "убывания" юридической силы нормативных правовых актов следуют подзаконные акты исполнительных органов государственной власти РФ. В качестве примера приведем некоторые из них:

- Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам";

- Положение ЦБР от 25 марта 2003 г. N 219-П "Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг";

- Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 754 "О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии" (с изменениями от 2 июня 2001 г.).

Рассматриваемая система нормативных правовых актов отражает также федеративное устройство России, поэтому вторым уровнем законодательного регулирования рынка государственных и муниципальных ценных бумаг является уровень субъектов РФ. И здесь ведущую роль занимают конституции республик в составе России и уставы других видов субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты субъектов РФ - нормативные правовые акты, издаваемые исполнительными органами субъектов РФ.

Кроме того, в России признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения: утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Следовательно, в систему нормативных правовых актов, регулирующих рынок государственных и муниципальных ценных бумаг должны быть включены и нормативные правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления.

Издание указанных актов в форме нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований предусмотрено Федеральным законом РФ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".