1. Развитие бюджетной системы России

Реформа муниципального финансирования в России будучи составной частью реформы российской экономики в целом, имеет уже более чем 15-летнюю историю. Для муниципалитетов эта реформа означает колоссальные изменения в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, развитие новых бюджетных процедур, формирование в муниципалитетах способности «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики. По прошествии 15 лет можно провести условную периодизацию реформ.[4]

Первым этапом следует считать период 1990–1993 гг. – это период образования современного российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).

В это время бюджетное устройство России сочетало в себе черты унитарного и конфедеративного государства. С одной стороны, субъекты РФ практически полностью зависели от отчислений из федеральных налогов и финансовой помощи из федерального бюджета. Налоги собирались только федеральным ведомством – Государственной налоговой службой РФ, а бюджеты управления региональных и местных администраций финансировались из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты РФ, распоряжаясь половиной консолидированного бюджета страны, пытались контролировать на своей территории федеральные расходы. Поэтому складывающуюся в тех условиях систему межбюджетных отношений можно скорее назвать «бюджетным феодализмом», чем «бюджетным федерализмом».[5]

Принятие Конституции РФ ознаменовало окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе реформы муниципального финансирования. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.

Принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», вступившем в действие до принятия Конституции РФ.

Разграничение уровней бюджетной системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно основываться на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.

Вторым этапом реформы муниципального финансирования можно считать 1993–1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год»). Эти решения существенно изменили систему формирования доходов субъектов РФ, сделали ее более предсказуемой. Соответственно, более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Налоговые реформы в России и Казахстане стартовали одновременно – в середине 1990-х гг. Причем реформы в этих странах начинала одна команда – в г. Алма-Ате тогда работала большая группа налоговых специалистов со всего мира, консультировавших авторов и казахского, и российского Налогового кодекса. В 1994 г. казахская и российская группы создали модельные Налоговые кодексы на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой образец налогового законодательства, каким его видели лучшие налоговики мира. Несмотря на это, ни тот ни другой не прошли обсуждений в парламентах. В 1995 г. парламент Казахстана пошел на самороспуск и, уходя, принял решение наделить президента правом издавать указы, имеющие силу закона. Пока не был избран новый состав парламента, в Казахстане указами президента были введены в действие 147 основных законов, включая Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы.[6] Налоговый кодекс Казахстана был во многом несовершенным, предоставлял множество льгот индивидуального характера. В результате в Кодекс каждый год вносились изменения, стабильности налогового законодательства в стране не было. Однако затем картина кардинально изменилась: накопив опыт, казахские налоговики поняли, каким должен быть нормальный, эффективный, реально работающий в условиях экономики Казахстана Налоговый кодекс. И, что важно, научились использовать налоги не только для наполнения бюджета. В 2000 г. в Казахстане началась работа над новым Налоговым кодексом, который в отличие от предыдущего варианта не только решал фискальные задачи, но и позволял широко использовать регулирующие и стимулирующие функции налогов.

Часть первая Налогового кодекса РФ (НК РФ) была принята в 1998 г., часть вторая – в 2002 г.; до принятия этих документов основным нормативным актом, регулирующим налоговые отношения в стране, был Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-I «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В это время были подписаны соглашения с Татарстаном, Башкорстаном, Якутией, легализовавшие особый бюджетный статус этих республик, в соответствии с которым с их территорий по-особому начали перечисляться налоги в федеральный бюджет.

Третий этап реформ – с 1995 по 1998 г. За этот период были приняты Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Последний закреплял за местным уровнем доли от сбора важнейших федеральных налогов и тем самым вносил большую определенность и предсказуемость в процесс формирования муниципальных доходов. В 1996 г. более 53 % всех поступлений шли в бюджет субъектов РФ (табл. 2.1).

Единственный федеральный налог, поступления от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, – платежи за пользование недрами и природными ресурсами. Остальные федеральные налоги распределялись между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ ежегодным законом о федеральном бюджете.