3.3. Классификация функций государства

Не менее важен вопрос, касающийся обобщения имеющихся в юридической науке видов функций государства, т.е. их классификация. Классификационные методы давно и успешно используются юридической наукой, поскольку имеют для нее большое значение, позволяя обобщить и систематизировать теоретический опыт, глубже проникнуть в сущность исследуемых явлений. В современных условиях, когда государство и право приобретают наиболее сложные формы и содержание, классификационные приемы приобретают особую актуальность. Функции государства не составляют исключения и также нуждаются в исследовании при помощи названных методов, образуя сложный и противоречивый классификационный «материал».

Необходимость и важность классификации функций государства вызывается следующими причинами. Во-первых, сугубо научными, познавательными и «образовательными» причинами, ибо глубокое и разностороннее познание деятельности государства требует не только ее общего рассмотрения, но и изучения его функционирования по отдельным частям, вбирающим в себя сходные типовые моменты. Только глубокое и всестороннее изучение последних, а затем – в их взаимосвязи и взаимодействии друг с другом, позволяют дать четкую характеристику, адекватно отражающую реальную действительность жизни государства. А во-вторых, это обусловливается сугубо практическими целями – унификации деятельности государства и совершенствования эффективного управления.

Классификация, а точнее ее результаты – объединенные между собой на основе общих признаков и черт функции государства, избавляет исследователей, в том числе и законодателей, занимающихся проблемами унификации, от необходимости предварительного анализа и выявления тех функциональных основ деятельности, более или менее «склонных» к взаимному сближению друг с другом, к глубокой унификации или лишь к внешней гармонизации своих отдельных сторон или аспектов.

Итак, по сравнению с вопросом о функциях государства и их понятии, вопрос об их классификации - более сложный и дискуссионный. В научной литературе можно насчитать более десятка классификационных моделей функций государства, что порождает некоторую неопределённость и запутанность при их изучении.

В отечественной юриспруденции больше «классифицируют» по известным основаниям, а иногда, и без них, причем некоего единства во взглядах на их определенный перечень и приоритетность до сих пор не выработано. Это обусловлено многими причинами как объективного, так и субъективного свойства (научно-доктринального, правоприменительного и др.).

Недостаток традиционного подхода к функциям государства (описание их стандартного набора), в числе которых – политическая, экономическая, социальная, культурная и т.д., видится в известном упрощении вопроса. Все сводится в основном к перечислению их без обоснования строгой системы, без опоры на определенную мировоззренческую, т.е. концептуальную философскую основу их выделения, поэтому представляется возможным и необходимым внести в исследование этого вопроса новый момент, основанный на признании концепции единства и взаимопроникновения функций государства.

В юридической литературе можно насчитать более десятка вариантов классификаций функций государства. Одной из причин такой множественности является отождествление системы функций государства с их классификацией, а также различие классификационных критериев. Функции государства представляют собой объективную реальность, однако их классификация производится субъективно, в соответствии с различными основаниями деления, избранными исследователями¹.

В отечественной юридической науке существуют следующие основные классификационные модели функций государства.

1. В зависимости от того, внутри страны или за ее пределами государство осуществляет свою деятельность, выделяются внешние и внутренние функции. Современному государству присущи следующие внешние функции:

- функция обороны страны;

- функция интеграции в мировое сообщество;

- функция сотрудничества в решении глобальных проблем;

- функция обеспечения мирового порядка.

Во внутренней сфере государство выполняет следующие (внутренние) функции:

- политическая функция;

- экономическая функция;

- идеологическая;

- экологическая;

- охранительная;

- контрольная и др.

Следует отметить, что в условиях развития интеграционных и цивилизационных процессов, классификация функций на внешние и внутренние приобретает определенную условность. Вполне очевидно, что внутренние и внешние функции любого государства нередко взаимообусловлены, поскольку деятельность государства внутри страны - в сферах экономики, политики, культуры, экологии и др., в немалой степени зависит от внешнеполитической конъюнктуры. Стремление государства как можно успешнее решать свои внутренние задачи вынуждает его вступать в партнерские отношения с другими странами и пытаться с их помощью решать задачи, которые оно по тем или иным причинам не способно решить в одиночку. В некотором роде внешние функции государства можно рассматривать как продолжение его внутренних функций. Так, например, экономическая функция современного российского государства в известной степени обусловлена мировыми ценами на нефть, газ, металлы и т.п.

В зависимости от степени важности (ценности) решаемых посредством функций задач рассматриваются основные (главные) и неосновные (неглавные) функции².

До настоящего времени критерии разграничения функций государства на основные и неосновные четко не обозначены. Деление функций на основные и неосновные применительно к «государству вообще», либо в рамках определенного исторического типа, представляет собой малосодержательную абстракцию, которая недостаточно отражает сущность и социальную природу государства. Однако при исследовании конкретного государства или нескольких государств, находящихся в примерно одинаковых исторических условиях, выделение основных и неосновных функций несет заметную полезную нагрузку.

Особенностью основных функций является наличие у каждой из них системного характера. Неосновные функции являются относительно более узкими направлениями деятельности и входят в состав основных функций на правах элемента. Будучи системным образованием, основная функция характеризуется наличием связей и отношений между образующими ее элементами, в качестве которых и выступают неосновные функции. Иными словами, основная функция – это качественно новая совокупность однородных неосновных функций – подфункций в ее составе¹.

Значение подфункций как элементов основных функций – величина не постоянная. С изменением исторических условий, целей государства отдельные подфункции приобретают статус приоритетных направлений государственной политики, становясь самостоятельными основными функциями (например, экологическая и контрольная функция). И наоборот, отдельные основные функции могут приобретать характер вспомогательной деятельности либо вовсе исчезать за ненадобностью (например, подавление сопротивления угнетаемого класса для рабовладельческого или феодального государства).

Продолжительность осуществления деятельности государства во времени является основанием деления функций государства на постоянные и временные. Подобная классификация также наиболее продуктивна при изучении функций конкретного государства. При изучении же функций государства как абстрактной модели, довольно сложно обнаружить его временные функции. Кроме того, оперировать категориями «постоянное» и «временное» применительно к государственно-правовым явлениям необходимо очень аккуратно и взвешенно, поскольку государство и право сами по себе обладают определенной подвижностью. Необходимо также учитывать, что функции государства обусловлены его целями и задачами – категориями, поддающимися измерению во времени.

В зависимости от того, в чьих интересах государство осуществляет свою деятельность, возможно рассмотрение отдельно классовых и общесоциальных функций государства. Однако, в условиях заметного снижения классовых антагонизмов, общесоциальные и классовые задачи довольно тесно взаимосвязаны и не всегда противопоставлены друг другу, в связи с чем четкое выделение классовых и общесоциальных функций затруднено.

В зависимости от уровня (вертикального построения) выделяются базовые (опорные), линейные (объектные) и операционные (процессуальные) функции, либо функции первого, второго, третьего и т.д. уровней. В методологическом отношении, вышеуказанная позиция является вполне конструктивной, поскольку позволяет рассматривать в качестве самостоятельных функций такие направления и виды государственной деятельности, как контроль и надзор, информационная деятельность, охранительная деятельность и т.п.

Необходимо также отметить, что в конкретных исторических и политических условиях операционные функции, т.е. «функции-средства» могут приобретать характер важнейших и устойчивых направлений деятельности государства и становиться базовыми, опорными функциями государства.

По принципу разделения власти, выделяются правотворческие управленческие и судебные функции. Принимая во внимание научную и практическую значимость данной позиции, необходимо принять во внимание дискуссионность вопроса о количестве «ветвей власти» и критериях их обособления. По этой причине количество функций в различных государствах различно. Так, в некоторых странах (Никарагуа, Бразилия, Колумбия, Алжир и др.) на конституционном уровне закреплена не привычная триада ветвей власти, а четыре, пять и т.д. Кроме того, данная классификационная версия не совсем применима к государствам, не воспринявшим идею о разделении власти.

Наиболее признанной в отечественной юридической науке является так называемая «единая классификация функций государства», критерием которой является наличие относительно обособленных сфер общественных отношений, в которые устремлена деятельность государства. В соответствии с указанным критерием обычно выделяются экономическая, политическая, экологическая, идеологическая и социальная функции, хотя количество рассматриваемых на основании данного критерия функций - величина не постоянная. Кроме того, при монополизации такого подхода возникает возможность растворения или подмены функций государства основными сферами жизнедеятельности общества.

Ещё выделяют так называемые функции государства, критерием которых является наличие относительно обособленных национально-государственных сфер общественных отношений, на которые устремлена вся деятельность государства, а также межгосударственных отношений, т.е. вне пределов территории государства. В соответствии с указанным критерием обычно выделяются «внутренние» и «внешние», хотя территориальный охват рассматриваемых на основании данного критерия функций - величина относительная и условная. Кроме того, при монополизации такого подхода возникает возможность растворения функций государства в рамках совокупной деятельности государства по сферам жизнедеятельности общества. К внешним относятся функции: обороны страны, поддержания миропорядка, международного сотрудничества в решении глобальных проблем человечества; обмена культурным опытом и традициями.

Кроме рассмотренных выше классификационных моделей, существуют и другие – не менее интересные, а порой и весьма оригинальные модели. Например, выделяют так называемые общесистемные функции государства, выполняющие работу по организации целостности государства как социальной системы. В частности, общую функцию государства – функцию контроля и организации жизни в обществе, от которой производны все остальные функции. Осуществляя эту функцию, государство предписывает субъектам, что делать, чего не делать, и заставляет выполнять свои указания при помощи силы, в частности, посредством уголовно-правовой юстиции (юридической системы). Вторая функция государства – регулирование спорных вопросов, а точнее разрешение конфликтов в обществе. Однако если быть точным, то данная функция осуществляется как юридической (государственно-правовой) системой, так и правовой системой. Третья функция – перераспределительная или функционального инжиниринга. Она проявляется тогда, когда государство посредством права использует свои ресурсы для различных социальных преобразований, проведения социальной политики. Четвертая функция – социального сохранения, заключающаяся в том, что государство всем своим механизмом обеспечивает «правила честной игры», создаёт необходимые условия для совершения различных сделок, поддерживает денежную систему, режим порядка и уважения к собственности, защищает социальную и экономическую структуру общества. Пятая функция – воспитательная или идеологическая предназначена для направляющего воздействия на субъектов общественной жизни в целях воспитания и указания глобальных социальных целей, ценностей и задач её движения, функционирования. Шестая функция – аккумулирующая функция, предназначенная для накопления интеллектуального и иных видов ресурсов, необходимых в процессе функционирования государства. Седьмая функция – трансляционная или информационная служит для передачи различной информации о настоящем, прошлом и будущем государства и всех остальных подсистем для координации жизнедеятельности общества. Такая информированность членов общества есть необходимое условие нормального функционирования не только общества, но и всех его подсистем.

Также выделяют функции государства в политической системе общества: сохранение или поддержание существующей модели государства осуществляется с помощью функции политической (государственно-правовой) социализации. Политическая социализация личности представляет собой процесс приобретения политических знаний, установок, чувств, ценностей, присущих тому обществу, в котором живёт индивид.

Жизнеспособность системы обеспечивается её способностью к адаптации к окружающей среде, её возможностям. Функция адаптации может осуществляться с помощью политико-государственного рекрутирования – подготовки и отбора субъектов, способных реализовывать свои права и обязанности в управлении государством.

Не менее важна функция реагирования, благодаря которой государство отвечает на импульсы, сигналы, идущие извне или изнутри. Высокоразвитая реагирующая способность позволяет ему быстро адаптироваться к меняющимся условиям функционирования в обществе.

Кроме этого, государство способно эффективно реагировать на возникающие требования при наличии у него ресурсов. Эти ресурсы оно черпает из внутренней и из внешней среды (экономической, политической, идеологической, природной, культурной). Данная функция называется экстракционной.

Реализованные политические права и обязанности позволяют распределять ресурсы так, чтобы обеспечить интеграцию и согласие интересов различных групп внутри общества. Следовательно, распределение государством благ составляет содержание её дистрибутивной (распределительной) функции.

В конечном счете, государство осуществляет влияние на общество посредством управления, координации поведения индивидов (физических лиц) и групп (юридических лиц). Управленческие действия государства выражают сущность регулирующей функции. Она реализуется путём введения норм и правил, на основе которых взаимодействуют индивиды, группы, а также за счёт применения административных и иных мер в отношении нарушителей правил.

Формы осуществления функций государства.

В юридической литературе¹ под формами осуществления функций государства понимаются:

во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций;

во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции.

Согласно первому критерию основными формами осуществления функций государства являются:

- законодательная;

- управленческая (исполнительная);

- судебная;

- контрольно-надзорная.

Законодательная деятельность заключается в издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.

Согласно Конституции РФ правом издавать федеральные законы наделено Федеральное собрание – парламент России.

Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т. д.

Судебная деятельность охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны.

Контрольно-надзорная деятельность – это выполнение функций государства посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, осуществляемый Генеральным прокурором РФ и подчиненным ему прокурорами.

Каждая из названных форм с учетом свойственных ей способов и средств служит целям реализации функций государства.

Научное и практическое значение данной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями механизма государства по выполнению его функций, тесно соотносится с принципом разделения властей.

Наряду с изложенной в науке получила распространение имеющая не меньшую теоретико-практическую значимость классификация, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит выяснению того, как механизм государства осуществляет его функции, каким образом государство использует для выполнения своих задач и функций право. Сообразно этой классификации в работе всех звеньев механизма государства различаются деятельность правовая и чисто фактическая или, как представляется более целесообразным ее называть – организационная.

Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные не означает умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли права в общественной жизни. Правовые формы всегда являются организационными. Однако далеко не все организационные формы – правовые.

Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов. Соответственно этому к правовым формам реализации функций относятся правотворческая деятельность и правоприменительная деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Правотворческая деятельность – это форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм.

Правоприменительная деятельность – это деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права. В правоприменительной деятельности, как отмечалось, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная.

Оперативно-исполнительная деятельность представляет собой связанную с повседневным разрешением разносторонних вопросов управления делами общества властную, творческую исполнительно-распорядительную работу государственных органов по осуществлению функций государства путем издания актов применения норм права, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений.

Правоохранительная деятельность – это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей.

В результате правоохранительной деятельности издаются акты применения норм права (постановления следователей, протесты и представления прокуроров, приговоры и решения судов и т. п.). Специфика этих актов в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановления нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, а, следовательно, во всех случаях, – охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом.

От правовых форм функционирования государства отличаются чисто фактические или организационные формы реализации его функций, которые заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий. В то же время формы организационной, фактической деятельности так или иначе реализуются в пределах определенного правового урегулирования, на основе выполнения требований законности.

Выделяются следующие организационные формы деятельности государственных органов по осуществлению функций государства:

а) организационно-регламентирующая;

б) организационно-хозяйственная;

в) организационно-идеологическая.

Организационно-регламентирующая деятельность – это оперативная текущая организационная работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционированию различных звеньев государственного механизма.

Организационно-хозяйственная деятельность – это оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т. п.) по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций.

Организационно-идеологическая деятельность – это повседневная оперативно-разъяснительная, воспитательная работа (например, разъяснение издаваемых законов и иных нормативных актов; формирование общественного мнения; работа средств массовой информации и т. д.).

Вопросы и задания для самостоятельной работы:

1. Охарактеризуйте основные подходы к пониманию функций государства.

2. Что такое функции государства, перечислите основные классификации функций государства.

3. Какие формы реализации функций вы знаете, и в чём их различия?

4. Определите последовательно функции государства по степени значимости и социальной роли в современном государстве.

Дополнительная литература по теме:

1. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979.

2. Каск Л.И. Функции и структура государства. М. 1969.

3. Клепцова Т.Н. Функции и аппарат Российского государства в рыночной экономике: Учеб. Пособие. - М, 1992.

4. Пахоленко Н.Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период //Политические проблемы теории государства. - М., 1993.