2.4. Государственная власть и бюрократия

Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его механизм (аппарат). Слово «бюрократия» образовано от фр. bureau – стол, канцелярия и греч. kratos – власть и буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы. Французский государствовед Ж. Мейно выделяет четыре основных признака бюрократии:

а) специализация задач;

б) иерархия власти;

в) строгая и жесткая система правил деятельности;

г) игнорирование личного фактора в осуществлении власти.

Иерархически организованная, неукоснительно соблюдающая процедуры делопроизводства профессиональная бюрократия объективно необходима для качественного управления в современном, все усложняющемся мире.

Отечественные ученые-правоведы характеризуют бюрократию следующим образом:

- бюрократия – это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу);

- бюрократия, как и демократия, неразрывно связана с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия – это два различных, а точнее, противоположных способа организации власти в социальном коллективе;

• бюрократия, как и демократия, может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в партии). Однако бюрократия в отличие от демократии может существовать только в том случае, когда субъект и объект власти разделены, отчуждены друг от друга (что характерно для государственной власти). В этом и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки¹.

Отношение к бюрократии неоднозначно. К. Маркс подвергал ее жесткой критике, усматривая в ней безусловное зло: здесь и подмена общественного интереса частным, т.е. интересом власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм… В целом же бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов².

В начале ХХ века Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной, средневековой администрации. При феодализме обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное – во всем господствовали произвол лиц, решающих вопрос, и непременные спутники этого – взятки, вымогательство, протекция. В качестве альтернативы стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

Таким образом, М. Вебер воспринимал бюрократию как способ рациональной организации государственного регулирования. Последнее в его понимании выражалось в функционировании аппарата государства на основе общих процедур, лишенных по большому счету субъективизма. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков государственных чиновников и возможностей злоупотреблений. Бюрократия – единый унифицированный порядок государственного регулирования, который и обеспечивает сглаживание неизбежных личностных недостатков конкретных государственных служащих.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1. бюрократическая юрисдикция четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативным образом;

2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, приказы и директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом¹.

Причина столь неоднозначного отношения к бюрократии заключается в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, организации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или общества в целом в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов. Это потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы и входящих в нее членов (в том случае, если властная система имеет коллективный характер). Главный ресурс бюрократов – именно власть и возможность ею злоупотреблять, извлекать выгоду из должности, из службы. В руках бюрократов этот ресурс конвертируется в другие виды капитала, материальных благ. Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. А такие распространенные в общественном мнении признаки бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т.п., являются лишь внешним проявлением его антиобщественной сути.

Итак, бюрократия как социальный слой, в конечном счете, отрывается от тех общественных интересов, обслуживанию которых она должна была бы служить, и начинает работать «на себя». Самовозрастание, а также увеличение и укрепление собственной власти – вот мотив и цель бюрократии. Как соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?

Бюрократия – это определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм – это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм – это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.

Бюрократизм формируется не случайно. Это следствие недемократического формирования аппарата (например, ввиду недостаточного использования конкурсности), предоставления чиновникам необоснованных привилегий и т.д. Бюрократ силен доступом к принятию решений, от которых зависит движение финансовых потоков, получение материальных и прочих благ и т.д. В силу этого бюрократ становится «нужным человеком», которого ищут. Отсюда и коррупция, которая есть не что иное, как продажа бюрократом «своей» власти¹. При этом, разумеется, сама процедура принятия решений, любая информация о реальных механизмах действия государственного аппарата – это тайна. И владение информацией об этом – важный товар бюрократии.

Самый важный закон бюрократического аппарата – сохранение и увеличение власти, ее самовозрастание. Отсюда разбухание государственного аппарата – верный признак его бюрократического загнивания. Бюрократизмом как застарелой и общемировой болезнью может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, т.е. во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократизмом возможна и необходима. И здесь нужно обратить внимание на следующее обстоятельство. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, т.е. переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В таких случаях должна быть разработана и применена система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы — создание устойчивой обратной связи субъекта власти и объекта. Постоянный демократический контроль за всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика – надежное лекарство против этой болезни.

В механизме государства разные системы органов в разной степени подвержены бюрократизации. Представления о бюрократии и бюрократизме связываются, прежде всего, с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и подвержен бюрократическому перерождению. А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои личные интересы или бюрократические интересы парламента как особой системы государственных органов, «проталкивание» законопроектов, угодных узкой группе лиц («заказных» законов) и т.п.

Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (их называют еще правоохранительными): ведь они в своей деятельности используют наиболее острые приемы государственного властвования и в случае ориентации на интересы своей системы и формальные показатели ее деятельности могут существенно ущемить жизненно важные интересы людей. Известны факты, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные осуществлять правосудие, вынесли в свое время смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в расчет, прежде всего, бюрократические интересы своей системы (а - в конечном счете — интересы лиц, функционирующих в этой системе).

Эффективным средством борьбы с бюрократизмом является оптимизация принципов организации и деятельности государственного аппарата, лишение чиновников необоснованных привилегий, обеспечение открытости их работы, подконтрольность общественному мнению, неотвратимость наказания в случае отступления от правовых норм. Самым же радикальным средством борьбы с бюрократизмом является демократия.