2. Метод правового регулирования отношений по социальному обеспечению

Метод любой отрасли права представляет собой совокуп­ность приемов и способов «нормативно-организационного воз­действия на общественные отношения с целью их упорядоче­ния, охраны, развития в соответствии с общественными потреб­ностями».

Особенности метода определяются природой регулируемых отношений, поэтому в отраслях публичного права (администра­тивном, конституционном, уголовном) преобладает императив­ное регулирование, а в частных отраслях (например, гражданс­ком, семейном) - диспозитивное. В соответствии с аналогичным разделением, но выраженным в других терминах с учетом пра­вового положения субъектов правоотношений, в первом случае применяется метод субординации, а во втором - метод коорди­нации. Существует и третий вариант терминологических обоз­начений метода. В литературе по теории права его называют автономно-авторитарным.

Императивный метод относится к сфере государственно-нормативного регулирования, а диспозитивный - к области до­говорного регулирования.

Среди ученых не существует единства мнений по вопросу о соотношении императивного и диспозитивного регулирования в сфере социального обеспечения. Так, М.Л.Захаров, Э.Г.Тучкова, Д.И.Рогачев, признавая использование дозволений, утвержда­ют, что преобладает императивный метод, а подавляющее боль­шинство норм носят обязывающий, предписывающий харак­тер. Эта позиция основана на том, что средства социального обеспечения ограничены и распределяются государством. Поэ­тому все условия приобретения права на денежные выплаты и услуги строго регламентированы и не могут быть изменены по соглашению сторон.

Не отрицая ведущей роли предписаний, многие ученые вы­сказывали и высказывают не столь категорические суждения. В частности, К.С. Батыгин считал, что в праве социального обеспе­чения существенную роль играет дозволение. Эту точку зрения разделяли Р.И. Иванова, В.А. Тарасова, а сегодня придерживает­ся М.Ю. Федорова и другие. Р.И.Иванова писала, что «метод социально-алиментарных притязаний (требований) и предоставлений...является разновидностью диспозитивного метода регулирования социалистических общественных отношений».

В качестве аргументов в их работах указывается, что пове­дение физического лица в правоотношениях по социальному обеспечению регулируется диапозитивными нормами (они име­ют право на выбор вида социального обеспечения, момента об­ращения и т.п.).

С помощью дозволений устанавливаются основные права человека в сфере социального обеспечения. Но следует под­черкнуть, что имеет место дозволение особого рода, при кото­ром субъективное право лица сводится только к одному праву требования. Однако при осуществлении своих прав физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер обязан извещать орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Аналогичные нормы содер­жатся и в других законах, определяющих права на различные виды социального обеспечения. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) до­стигается не только при помощи дозволения, но и предписания (обязывания).

В связи с развитием государственной социальной помощи как самостоятельной организационной формы социального обеспечения особенности метода приобретают новые черты. Адресное оказание социальной помощи подразумевает, что ма­лоимущее лицо может лишь направить государственному орга­ну свою просьбу, но не требовать получения конкретного вида социальной помощи. Орган социальной защиты производит проверку уровня доходов и имущественного положения обра­тившегося и принимает решение о видах и размерах помощи по своему усмотрению с учетом финансовых возможностей субъ­екта РФ. Отношения по предоставлению адресной социальной помощи регулируются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Но следует помнить, что право на отдельные виды соци­альной помощи не зависит от имущественного положения об­ратившегося лица. В качестве примера можно привести набор социальных услуг, право на который имеют только лица прямо указанные в законе.

В большинстве случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение второго субъекта (государственного органа, учреждения или иного субъекта) регулируется при помощи позитивного обязывания (предписания). Государственному органу, учреждению или иному субъекту предписывается активное поведение по рас­смотрению обращений физических лиц, проверке юридических фактов, своевременному оказанию медицинских и социальных услуг и т.п. Обязанности государственных органов или учреж­дений закрепляются как в материальных, так и в процедурных нормах.

Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические рамки о равенстве или подчи­ненности сторон, хотя одной из них выступает государственный орган (учреждение или иной субъект). Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга. Имуществен­ные права и свобода выбора поведения принадлежит только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (учреждения или иных субъектов). Такая специфика отношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, предписаний).

Право социального обеспечения не предусматривает авто­матического назначения денежных выплат или оказания услуг. Физическому лицу предоставляется возможность оценить свое положение и потребность в социальной защите со стороны госу­дарства, выбрать наиболее выгодный для себя вид социального обеспечения (например, при наличии права на трудовую пенсию по старости и по инвалидности). Без волеизъявления физичес­кого лица субъективное право не будет реализовано и останет­ся в потенциальном состоянии.

Свобода выбора физического лица отражена и в нормах о сроках обращения за конкретным видом социального обеспече­ния. Так, воспользоваться правом на пожизненные и долгосроч­ные выплаты (пенсии по старости, по случаю потери кормильца) физическое лицо может в любое время, когда сочтет нужным, а правом на единовременные и периодические выплаты (пособие по беременности и родам, пособие на погребение и др.)- в уста­новленные законом сроки. Для обращения за услугами никаких временных рамок не существует, физические лица пользуются ими при возникновении необходимости.

Такой отличительный признак метода правового регулирова­ния, как недоговорный характер установления прав и обязаннос­тей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения. В настоящее время медицинская помощь и социальные услуги оказываются на договорной основе. В подтверждение заключения договора обязательного медицинского страхования каждому застрахо­ванному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора утверждена Правительством РФ.

При заключении договора о предоставлении стандартных социальных услуг в пределах государственного перечня свобо­да волеизъявления сторон ограничена типовой формой, утверж­денной компетентным государственным органом. Отступление от типовой формы договора практически невозможно еще и по­тому, что средства, предназначенные для социального обеспе­чения, ограничены и имеют строго целевой характер. В данном случае договор не определяет по существу содержания прав и обязанностей сторон, которые установлены типовой формой, а является лишь юридическим фактом, необходимым для возник­новения правоотношений по оказанию бесплатной для получа­теля медицинской помощи или социальных услуг.

Но большинство отношений по социальному обеспечению по-прежнему существуют на не договорной основе.

Поскольку предмет права социального обеспечения состав­ляют имущественные отношения публично-правового харак­тера, ответственность также имеет имущественный характер. При этом существенным недостатком и пробелом правового регулирования является отсутствие норм об ответственности государственных органов (или учреждений) за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязан­ностей. Так, до настоящего времени не в полном объеме пога­шена задолженность по выплате трудовых пенсий, возникшая на рубеже веков; периодически имеет место несвоевременная выплата пенсий; необоснованно задерживается назначение пенсий. Однако ни ПФР, ни органы государственной власти ни­какой материальной ответственности за совершение указанных правонарушений не несут. Исключение составляют отношения по выплате страхового обеспечения в связи с несчастными слу­чаями на производстве и профессиональными заболеваниями. При задержке страховых выплат страховщик обязан выплатить застрахованному лицу или иждивенцам умершего кормильца пеню в размере 0,5% от невыплаченной суммы страховых вы­плат за каждый день просрочки.

До пенсионной реформы 2001 г. к правонарушителям - фи­зическим лицам применялись санкции двух видов. Санкции первого вида принято называть восстановительными, т.к. они имеют целью возмещение материальных потерь, причиненных нарушением. К ним относятся: удержание излишне выплачен­ной по вине получателя пенсии или пособия, возмещение стои­мости оказанной социальной услуги и др.

Санкции второго вида являются правоограничительными, т.к. они направлены на уменьшение объема правомочий физи­ческого лица, не соблюдающего требования закона. В частности, не выплачивается пособие по временной нетрудоспособности лицу, продолжавшему работать в период болезни и получавше­му заработную плату, может быть снижен размер пособия лицу, нарушившему режим, предписанный врачом, или не явившему­ся в назначенный срок на медицинское освидетельствование без уважительных причин и т.п. Лишаются пособия также лица, умышленно причинившие вред своему здоровью.

Выплата пособия до безработице может быть прекращена в случае его получения обманным путем; приостановлена на срок до 3-х месяцев в случае отказа от двух вариантов подходя­щей работы, нарушения условий и сроков перерегистрации без уведомления органов занятости; сокращена на 25% на срок до одного месяца при неявке без уважительных причин на перего­воры о трудоустройстве с работодателем в течение трех дней со дня получения направления органов занятости.

Лица, систематически нарушающие правила внутреннего распорядка стационарного учреждения (например, интерната) могут быть выписаны из него. При нарушении правил пользова­ния протезно-ортопедическими изделиями не производится их досрочная замена.

Привлечение к ответственности виновного лица может осу­ществляться государственным органом, предоставляющим со­циальное обеспечение, или судом. Так, суммы, излишне выпла­ченные пенсионеру вследствие несвоевременного извещения о наступлении обстоятельств, влекущих за собой изменение размера трудовой пенсии или прекращение ее выплаты, удерживаются из пенсии по решению территориального органа ПФР. Формулировка статьи не предполагает согласия пенсионера на взыскание излишне выплаченной пенсии.

В результате пенсионной реформы 2001 г. в праве социаль­ного обеспечения появились штрафные санкции. Неправомер­ное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведе­ний, которое это лицо должно было сообщить в орган Пенсион­ного фонда РФ влечет взыскание штрафа в размере 1000 руб. Те же деяния, совершенные повторно в течение календарного года, наказываются штрафом в размере 5000 руб.

В случае прекращения выплаты трудовой пенсии до полно­го погашения задолженности по излишне выплаченным суммам пенсии оставшаяся задолженность взыскивается в судебном порядке.

Санкции, содержащиеся в федеральном законодательстве о социальном обеспечении, не следует путать с привлечением правонарушителей к уголовной ответственности за незаконное получение государственной пенсии путем мошенничества. Кро­ме того, незаконно выплаченная вследствие злоупотреблений со стороны получателя пенсия подлежит взысканию с него в до­ход государства.

Действия должностных лиц, виновных в выдаче документов, содержащих заведомо ложные сведения, которые привели к из­лишним выплатам по социальному обеспечению, могут квали­фицироваться по-разному в зависимости от обстоятельств дела и образовывать составы различных уголовных преступлений (пособничество в хищении, служебный подлог). В этих случаях применяются уголовные санкции, которые также не относятся к праву социального обеспечения.

Штрафные санкции в отношении страхователей (работодате­лей и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) в случае неуплаты стра­ховых взносов в государственные внебюджетные фонды также выходят за рамки права социального обеспечения, поскольку связаны с формированием, а не с распределением указанных фондов.

Обжаловать решение государственного органа или должнос­тного лица можно как в вышестоящий орган (или учреждение), так и в суд.

Еще одна особенность метода права социального обеспече­ния заключается в сочетании централизованного и региональ­ного правового регулирования с муниципальным, поскольку эта сфера деятельности государства находится в совместном веде­нии РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. В литературе высказана точка зрения о возникновении в 90-х годах прошлого века локального регулирования (Буянова М.О., Захаров М.Л., Рогачев Д.И., Тучкова Э.Г.)- В качестве примеров локального регулирования обычно приводятся положения кол­лективных договоров, содержащие для работников дополни­тельные гарантии при наступлении социальных рисков. Как уже отмечалось выше, возникающие на основе коллективных договоров отношений имеют частную природу, негосударствен­ные источники финансирования, ограниченный круг субъектов и выходят за рамки государственной системы социального обес­печения.

На основании изложенного, метод права социального обес­печения можно назвать методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам, учреждениям или иным субъектам (публичным агентам) в це­лях предоставления социального обеспечения лицам, постра­давшим от социальных рисков. Следует подчеркнуть, что это обязывание имеет встречный характер и корреспондирует при­тязанию (требованию) управомоченного физического лица. Конкретные комбинации дозволения и позитивного обязывания определяются организационно-правовой формой социального обеспечения.