24. Российский федерализм: основания классификации, тенденции развития. Конституционные признаки России как федеративного государства.

Понятия «федерализм» и «федерация» не тождественны друг другу. Взаимоотношения между ними необходимо рассматривать, по меньшей мере, в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм одновременно предстает идеологией и нормативным политическим принципом, то федерация - это дескриптивное, то есть описательное, понятие. Федерация говорит о наличии реальности, воплощающейся в том или ином институциональном дизайне. Она, таким образом, есть конкретное воплощение федеративного принципа. Несколько иной подход к выявлению характера взаимоотношений федерализма и федерации предлагает упоминавшийся выше американский исследователь Элазар. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные понятия; основное различие между ними лишь в масштабе. По его мнению, федерализм - родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет собой основной (т. е. наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве иных его подвидов выступают конфедерация, ассоциация, союз, лига, кондоминиум и так далее (Элейзер 1995).

В настоящее время в мире насчитывается около трех десятков федеративных государств. Список включает в себя как крупные (Бразилия, Россия, Канада), так и маленькие (Федеративная Исламская Республика Коморских островов, Объединенные Арабские Эмираты) государства, расположенные во всех частях света. Для того чтобы считаться федерацией, государство должно отвечать ряду критериев (Anderson 2008: 3-4). Во-первых, при федеративном устройстве одна и та же территория и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из упомянутых уровней не имеет права упразднить другой. В-четвертых, на федеральном уровне обеспечивается представительство региональных интересов - обычно оно осуществляется через верхнюю палату парламента. Наконец, в-пятых, требуется наличие посредника в форме суда или референдума, позволяющего разрешать конфликты и споры между властными уровнями. В концентрированном виде перечисленные признаки зафиксированы в определении, предложенном классиком федералистских исследований Уильямом Райкером (1920-1993). По его мнению, федерации есть государства, имеющие два уровня государственной власти на одной и той же территории и в отношении одного и того же населения, причем каждому уровню власти гарантирована автономия хотя бы в одной сфере деятельности (Шкег 1964: 11).

Классифицировать федерации можно по разным основаниям (Киселева, Нестеренко 2002; Чиркин 1997). Исходя из способа их создания, различают договорные и конституционные федерации. Первые возникают на основе соглашения, заключаемого между самостоятельными государствами, вторые путем внутригосударственных преобразований и принятия соответствующей конституции. К договорным федерациям относятся, среди прочих, США, Швейцария, Танзания. Как правило, в договорных федерациях субъекты отличаются более высоким уровнем политической автономии. К группе конституционных федераций следует отнести Германию, Индию, Мексику. При этом различия между двумя группами в значительной мере условны. Так, в Бельгии федерация была окончательно утверждена внесением соответствующей поправки в Конституцию 1993 года, однако такому итогу предшествовали более двух десятилетий напряженных переговоров между основными политическими силами страны, то есть договорные и конституционные инструменты использовались одновременно.

Различают также симметричные и асимметричные федерации. Симметрия в данном случае означает равноправие составляющих федерацию субъектов; обычно такие федерации возникают на основе союза государств. Асимметрия в федеративных государствах может приобретать различные формы: например, субъекты федерации иногда обладают разным статусом или же наряду с субъектами в федерации присутствуют другие территориальные образования, имеющие иное правовое положение. И симметричная, и асимметричная модели имеют свои недостатки и достоинства. В целом специалисты говорят о том, что симметричная федерация более стабильна, поскольку в ней отсутствует борьба за выравнивание статусов субъектов. Однако асимметрия может выступать и адекватным отраже - 268 нием объективно существующих экономических, культурных, этнических различий между субъектами; в подобных случаях искусственное выравнивание может принести только вред, способствуя территориальному распаду государства.

Наконец, следует выделить федерации, созданные на основе национально-территориальных начал, предусматривающих закрепление за этносами конкретных участков территории, и территориальные федерации, не предполагающие административного самоопределения этнических групп. Ни один из этих подходов нельзя абсолютизировать, так как каждый может продуктивно использоваться с учетом конкретной ситуации. Конечно, территориальный подход может обернуться излишней централизацией, но, с другой стороны, преувеличенное внимание к этническому фактору и попытки разрешить национальный вопрос с помощью федералистского инструментария способны подорвать единство страны, приводя к чрезмерной политизации этничности.

Границы, задаваемые всеми перечисленными критериями, не абсолютны, поскольку существуют многочисленные переходные и промежуточные формы, размывающие описанные выше деления.

Основные признаки федеративного государства

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии иАвстрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

· Территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик.

· В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией.

· В некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

· В большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц.

· Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ,Бразилия, Индия и др.).

· Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. Одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

Государственное (федеративное) устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, в том числе входящих в основы конституционного строя. Так, в ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на: государственной целостности; единстве системы государственной власти; разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; равноправии; самоопределении народов. В этом ряду следует выделять еще один принцип – национально-территориального устройства. А ст. 69 Конституции РФ содержит принцип свободного развития коренных малочисленных народов.

1. Принцип государственной целостности означает, что Россия является единым государством, а не простым соединением ее отдельных частей. Территория каждого из субъектов Федерации находится в составе Федерации, являясь ее неразрывной частью. Это исключает возможность расчленения территории Федерации. Последняя обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Целостность территории – важный фактор нормального функционирования государства, единства экономического пространства, системы государственной власти. Она является условием равного правового статуса всех граждан страны независимо от места их проживания. На этот счет имеется четко выраженная правовая позиция Конституционного Суда РФ в его постановлении от 31 июля 1995 г. Принцип территориальной целостности соответствует общепризнанным нормам международного права. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение территориальной целостности других государств.

2. Принцип единства системы государственной власти – логическое следствие того, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Данный принцип гарантирует целостность государства, слаженность в деятельности всех государственных органов. В стране не может быть отдельно государственной власти Федерации и государственной власти ее субъектов. Государственная власть едина – различны органы, ее осуществляющие. В соответствии с принципом разделения властей на федеральном уровне государственную власть осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы. Каждый из них реализует свои полномочия, но вместе они образуют единую систему федеральной власти.

Такой же подход установлен и в субъектах Федерации, где, как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г., при организации системы органов государственной власти необходимо исходить в основном из имеющейся на федеральном уровне схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей.

Единство системы государственной власти обеспечивается:

федеральными законами об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации;

конституционным разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72, 73, 76 Конституции РФ);

единством системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов вытекает из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти разного уровня осуществляется согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ посредством Конституции РФ, Федеративным и иными договорами. Разграничению подлежат предметы совместного ведения. При разграничении в конечном итоге за федеральными органами власти сохраняется достаточный объем полномочий для защиты интересов многонационального народа страны. Федерация при любых условиях должна обеспечивать единство правового пространства страны.