3. Рост бюрократического аппарата. Деятельность правоохранительных органов

Основные изменения в государственном аппарате. Конституционная государственная структура, созданная более двухсот лет тому назад в аграрной стране, демонстрирует уникальную историческую преемственность, способность удерживать определенную политическую устойчивость и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве.

Показателем относительной политической стабилизации является неизменное нахождение у власти одной из в двух партий: демократической или республиканской.

Соперничество этих партий – не непримиримая война за захват власти, а соревнование за лучший правительственный курс и его исполнение с опорой на поддержку большинства избирателей.

Эволюционному приспособлению политической системы страны и ее государственного аппарата к меняющимся политическим условиям способствовала также изначально присущая Конституции США открытость, ее несвязанность жесткими формами, что допускает (при сохранении общеполагающего принципа “разделения властей” и механизма “сдержек и противовесов”) саморегуляцию уровней власти и отдельных ее ветвей, возможность “переливания” властных полномочий между отдельными частями государственного аппарата.

XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов исполнительной власти. По данным 1993 г., общее число занятых в американских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) составило 3155046 человек, из них наибольшее число – в органах исполнительной власти – 3048143 человека. Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся в федеральных ведомствах, но они работают на них, получая заработную плату по грантам и контрактам.

Президент непосредственно назначает около 1,5 тыс. федеральных должностных лиц, в том числе “по совету и с согласия сената” глав федеральных департаментов и министерств, входящих в президентский кабинет. Это – государственный департамент или ведомство иностранных дел во главе с государственным секретарем, министерства финансов, торговли, труда, сельского хозяйства, обороны, юстиции, здравоохранения и социальных служб и др. Назначение члена кабинета – прерогатива президента, который определяет его численность, может вводить в кабинет иных должностных лиц. Сенат, как правило, соглашается с назначениями президента на должности министров и руководителей исполнительных ведомств.

Наряду с кабинетом с 1939 г. стал складываться особый административный аппарат при президенте, именуемый Исполнительным управлением президента (ИУП), который должен был обеспечить большую оперативность и эффективность действий президента в сфере государственного регулирования экономики.

Трехступенчатая структура Исполнительного управления президента, во главе которого стоит сам президент, включает аппарат президента (аппарат Белого дома), аппарат вице-президента и аппарат Совета национальной безопасности. Низовые звенья Исполнительного управления президента состоят из множества советов и управлений: административно-бюджетного управления, экономического совета при президенте, управления специального представителя президента на торговых переговорах, управления научно-технической политики, совета по качеству окружающей среды и т. д. Более того, каждое звено Исполнительного управления президента представлено многочисленными сотрудниками различных подразделений.

Аппарат Белого дома включает руководителя штата сотрудников Белого дома, его заместителя, помощников и советника президента по вопросам внутренней политики. Их деятельность опирается на многочисленные отделы и подотделы, среди которых отдел связи с конгрессом, отдел связи с общественностью, отдел по кадровым вопросам, аппарат помощника президента по политическим вопросам, отдел печати и специальная группа сотрудников, занятая составлением речей президента, специальная телевизионная группа, призванная популяризировать президента, создавая и рекламируя видеокассеты с его выступлениями и пр.

Белый дом совместно с Пентагоном и ЦРУ осуществляют общее руководство гигантской машиной внешнеполитической пропаганды, основным звеном которой является информационное агентство США (ЮСИН).

Еще более сложной является структура Службы национальной безопасности, которая была создана в 1947 г. на основе Закона о национальной безопасности с целью координации действий всех ведомств, занятых разработкой внешнеполитических проблем. Высшее руководство деятельностью СНБ осуществляют президент и помощник президента по национальной безопасности, которому принадлежит особое место в Исполнительном управлении президента.

В состав СНБ включены высшие межведомственные группы (комитеты) по проблемам военной и внешней политики, по вопросам разведки, а также так называемые межведомственные вспомогательные группы. Рекомендации и советы президенту по конкретным вопросам внутренней, внешней и военной политики вырабатываются в региональных и других отделах.

Полицейские и разведывательные органы США. Чрезвычайно пестрая система полицейских органов США обусловлена главным образом федеральным устройством страны. Структура и компетенция этих органов различны в отдельных штатах и городах США. По данным американской прессы, в США действует около 40 тыс. полицейских органов со своими собственными правами и институтами.

Наиболее важным звеном системы правоохранительных органов наряду с судебной системой является отторнейская служба, состоящая из федеральных, штатных и местных учреждений исполнительной власти, наделенных правомочиями от имени государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов, поддерживать обвинение в суде, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности. Их отличие от европейских прокурорских органов состоит в том, что они не имеют надзорных за законностью функций, играют особую политическую роль в американском обществе, не знают строгой иерархической соподчиненности. Местные отторнейские органы не подчинены органам штатов, штатные – федеральным.

Назначает главу федеральной отторнейской службы – генерального отторнея – непосредственно президент с согласия сената, который при отборе кандидата на эту высокую должность руководствуется прежде всего соображениями партийной политики. Генеральный отторней выступает не только в качестве главы целой системы федеральных органов, осуществляющих следственные, разведывательные, сыскные и другие функции, но и в качестве правительственного юрисконсульта, политического советника президента. В его ведении находятся тюрьмы, дела иммигрантов, борьба с наркотиками и пр.

Структуры министерства юстиции связаны со следствием и оперативно-розыскной работой. Его основными подразделениями являются: Федеральное бюро расследований (ФБР), созданное в 1935 г. вместо Бюро расследования; Служба иммиграции и натурализации (СИН), перешедшая к министру юстиции в 1940 г.; Администрация по применению Закона о наркотиках (АПНЗ), созданная в 1973 г. в связи с превращением наркомании в национальное бедствие США, и др.

Основным звеном специальных разведывательных органов США является Центральное разведывательное управление (ЦРУ), созданное в 1947 г. Основное его назначение – обеспечение внутренней безопасности.

Формально над ЦРУ стоят такие органы правительственного контроля, как Консультативный совет президента по внешней разведке (КСПВР) и комитеты по разведке в палате представителей и в сенате, которые зачастую даже не ставятся в известность о тайных операциях ЦРУ.

Законы Тафта – Хартли и Маккарэна – Вуда. После второй мировой войны в США были приняты законы, дополняющие, корректирующие законодательство “нового курса”, но главные направления экономической и социальной политики американского государства оставались неизменными. Одним из таких корректирующих законов в сфере социальных отношений стал Закон Тафта – Хартли, принятый в 1947 г. и внесший существенные поправки в Закон Вагнера.

Закон Вагнера (принят в 1935 г. в кризисной ситуации) создал определенный баланс политических сил, ограничил свободу действий, “нечестную трудовую практику” только предпринимателей, что не могло не вызвать бурного протеста с их стороны. Борьба вокруг Закона 1935 г. началась сразу же после его принятия. До 1937 г. борьба велась за признание его неконституционным, затем за пересмотр закона конгрессом. В 1947 г. такой пересмотр состоялся и был принят Закон Тафта – Хартли, который действует до сих пор.

Этот закон призван был создать средства пресечения забастовок, а также предотвращения политизации профсоюзов. Он пресекал ряд направлений “нечестной трудовой практики” профсоюзов, запрещал некоторые виды забастовок, в том числе юрисдикционные, нарушающие условия контракта, забастовки государственных служащих, стачки, создающие “национальные чрезвычайные положения”, стачки солидарности и др. Допустимые формы забастовок оговаривались рядом условий: введением двухмесячного “охладительного периода”, обязательным извещением предпринимателя о намерении провести забастовку, голосованием рабочих перед объявлением забастовки и т. д.

Закон подробно регулировал порядок заключения коллективных договоров, рассматривал, каким условиям должен отвечать профсоюз, добивающийся права участия в коллективно-договорных отношениях, требовал от руководителей профсоюзов подписки о непричастности к деятельности Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетов министерству труда о своих финансовых делах и пр. Профсоюзам было запрещено делать взносы в избирательные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральные должности. Закон создавал препоны для роста профсоюзных рядов.

Вновь созданный орган, Федеральная служба посредничества и примирения, должен был разрешать споры между предпринимателями и рабочими путем встреч их представителей и коллективных переговоров.

Главная роль в деле проведения в жизнь положений закона отводилась Национальному управлению по трудовым отношениям (НУТО) и судам, которым принадлежало право вынесения запретительных приказов в отношении незаконных забастовок, рассмотрения гражданских исков и уголовных дел, касающихся ложных показаний о принадлежности к Коммунистической партии, политической деятельности профсоюзов и пр.

Закон создал также постоянно действующий чрезвычайный президентский механизм для пресечения недозволенной профсоюзной активности. Президент мог запретить стачку на 80 дней, если, с его точки зрения, она “угрожала национальным интересам”, мог обратиться в суд для вынесения судебного приказа о запрещении стачки и т. д.

Антипрофсоюзная направленность Закона Тафта – Хартли была усилена Законом Лэндрама – Гриффина 1959 г., поставившего профсоюзы под еще больший контроль государственных органов, которые получили право регулировать проведение выборов в профсоюзные организации, определять размеры членских взносов, требовать представления в министерство труда отчетов, копий уставов, постановлений профсоюзов и пр.

Центральное место среди антидемократических правовых актов этого времени принадлежало Закону о внутренней безопасности 1950 г., получившему название по имени его авторов, – Закона Маккарэна – Вуда. Он исходил из посылки, что коммунистические организации США создают “явную и реальную угрозу” общественному строю и “существованию свободных американских учреждений”. Закон предусматривал наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет или штраф в 10 тыс. долларов, или то и другое вместе за любые действия, которые были расценены следственными органами как содействующие установлению в США “тоталитарной диктатуры”.

Вторая часть Закона Маккарэна – Вуда предоставляла президенту право провозглашать “чрезвычайное положение внутренней безопасности” в случае вторжения на территорию или во владения США неприятеля, а также “восстания внутри США”, что давало возможность главному отторнею содержать под стражей любое лицо на основании простых подозрений, что это лицо может принять “участие или сговориться с другими лицами принять участие в актах шпионажа и саботажа”. Таким образом, узаконивалось антиконституционное право превентивного ареста и помещения в концлагеря неугодных режиму лиц без суда и следствия.

Принятый вслед за Законом Маккарэна – Вуда в 1954 г. Закон Хэмфри – Батлера о контроле над коммунистической деятельностью прямо объявлял Коммунистическую партию “орудием заговора, замышляющего свержение правительства США”, и объявил ее вне закона.

С принятием Закона Маккарэна – Вуда был завершен процесс создания юридической базы для широкого наступления сил реакции на демократические права американских граждан, получившего название “маккартизма” по имени Д. Маккарти.

В 1976 – 1977 гг. в обеих палатах конгресса США были созданы постоянные комитеты по делам разведывательных учреждений, где указывалось на необходимость усиления надзора законодателей за разведкой и связанной с разведкой деятельностью, которая должна осуществляться в соответствии с “конституцией и законами”. Но уже с 1977 г. начался процесс пересмотра “несправедливой” деятельности политической полиции и разведки в американском конгрессе. В специальном разъяснении министерства юстиции говорилось уже о допустимых пределах тайной слежки за деятельностью общественных организаций и отдельных граждан. К этому времени относится и создание компьютеризированной системы слежки и сбора разведывательной информации, дающей ФБР возможность в централизованном порядке получить все необходимые сведения.

Повседневный контроль над деятельностью ЦРУ был вверен инспектору, назначаемому из собственных сотрудников этого ведомства, хотя все другие ведомства находились под контролем независимых инспекторов. Принятая в 1989 г. поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды разведки предусмотрела должность еще одного независимого генерального инспектора, которому вменялось в обязанность дважды в год докладывать о своей контрольной деятельности. Формально широкие контрольные права генерального директора ЦРУ, получившего доступ ко всем его архивам, ограничивались, однако, правом общего надзора за его деятельностью со стороны директора ЦРУ, который может запретить проведение в своем ведомстве каких-либо расследований под предлогом “защиты жизненно важных национальных интересов США”.