Розділ 1 бюджетна політика та бюджет європейського союзу
Бюджет Європейського Союзу як головна фінансова база інтеграційних заходів
Бюджетна система Європейського Союзу формувалась і розвивалася як невід’ємна складова частина цього міжнародного інтеграційного об’єднання і тому підпорядкована загальним принципам його функціонування. Ці принципи викладені у першій частині Договору про заснування Європейської спільноти. Серед них можна виділити принципи економіки відкритого ринку з вільною конкуренцією, стабільних цін, міцних національних фінансів та валютних умов, стабільного балансу платежів, субсидіарності. Серед інших загальних принципів Спільноти можна виділити принципи недискримінації, комплементарності, верховенства права.
Однак слід відзначити, що реалізація спільних політик Спільноти у різних секторах і сферах також здійснюється на основі ряду специфічних принципів, що враховують особливості того чи іншого сектору чи сфери. Ці принципи можуть бути відображені в установчих договорах та/чи у базових для відповідних політик актах вторинного законодавства ЄС. Основні принципи функціонування бюджетної системи та механізми реалізації бюджетно-фінансової політики ЄС прописані у Регламенті Ради № 1605/2002 від 25 червня 2002 р. щодо Фінансового регламенту, що застосовується до загального бюджету Європейських спільнот (далі – Фінансовий регламент) [5]. Серед основних бюджетних принципів ЄС виділяються: принципи єдності і бюджетної точності, принцип щорічності, принцип рівноваги, принцип розрахункової одиниці, принцип універсальності, принцип специфікації, принцип розумного фінансового менеджменту та принцип прозорості. Детальніше зупинимося на усіх цих принципах почергово.
Принципи єдності та бюджетної точності (з англ.: principlesofunityandof
budgetaccuracy). Принцип єдності означає, що Європейський Союз, Європейська спільнота та Європейська спільнота з атомної енергії (Євратом) мають єдиний бюджет, а також те, що дохідна і витратна частини бюджету відображаються в одному документі. Принцип бюджетної точності передбачає, що усі доходи і витрати єдиного бюджету, встановлені відповідно до чинного в ЄС інституційно-правового механізму, повинні обов’язково відображатися у цьому бюджеті. Термін «точність» стосується як типів (напрямів) доходів і витрат, так і абсолютних величин цих категорій. Доходи чи витрати, що перевищують офіційно затверджені обсяги або не включені до бюджетного документу, не допускаються. [6 ст. 5]
Дохідна частина бюджету ЄС формується відповідно до чинного у ЄС специфічного механізму, який отримав назву «система власних ресурсів». Витратна частина бюджету спрямована на виконання положень засновницьких договорів європейських спільнот та Договору про Європейський Союз. Сюди входять витрати на реалізацію усіх секторальних політик ЄС, витрати на спільну зовнішню та безпекову політику, поліційну та судову співпрацю у кримінальних справах, а також на забезпечення позичкової спроможності ЄС перед третіми країнами та фінансування Фонду гарантій у зовнішній діяльності (з англ.: GuaranteeFundforExternalActions).
У випадках тривалої затримки перерахованих бюджетних асигнувань у бенефіціанта передбачається повернення до бюджету ЄС накопичених відсотків. Ці кошти доповнюють дохідну частину бюджету за категорією «Інші доходи». Однак правові акти ЄС встановлюють ряд винятків з цього правила. Зокрема, не підлягають поверненню відсотки, накопичені за попередніми асигнуваннями, у таких випадках [6, ст. 5а (2)], [ 6, ст. 3 (2)]:
– надані кошти не є суттєвими (не перевищують € 50 тис., а у фінансуванні зовнішніх операцій та наданні гуманітарної допомоги чи допомоги у надзвичайних ситуаціях – до, відповідно, € 250 тис. та € 750 тис.);
– фінансування надане урядам держав-членів;
– фінансування надане як передвступна допомога країнам-кандидатам;
– кошти є авансованими виплатами працівникам структур ЄС;
– кошти використовуються за методом спільного менеджменту з міжнародними організаціями;
– кошти спрямовуються на державні закупівлі.
Нарахування і відкликання накопичених відсотків здійснюється Фінансовим директором (з англ.: authorisingofficerresponsible) відповідної інституції (найчастіше це виконавчий орган ЄС – Європейська Комісія) зазвичай наприкінці фінансового року. Однак Комісією можуть встановлюватися й інші правила здійснення цих операцій. При наданні попереднього фінансування фінансові директори зобов’язані переконатись у тому, що рахунок у банку, куди перераховуються кошти, дозволяє відслідковувати кошти і відповідні відсотки або ж дають змогу це зробити методи ведення бухгалтерського обліку бенефіціантом [3, ст. 4а (1)].
Принцип щорічності (з англ.: principleofannuality) означає, що бюджетні витрати слід зауважити, що це правило значно пом’якшується тим фактом, що у фіскальній практиці Євросоюзу бюджетні асигнування поділяються на диференційовані і недиференційовані.
Диференційовані асигнування – це бюджетні виплати, що за терміном здійснення виходять за рамки фінансового року. Відповідно недиференційовані асигнування здійснюються винятково в одному фінансовому році. Диференційовані асигнування поділяються на дві категорії: зобов’язальні асигнування і платіжні асигнування (з англ. відповідно: commitmentappropriations та paymentappropriations). Зобов’язальні асигнування поточного фінансового року відображають бюджетні витрати, які здійснюватимуться в поточному році і у наступних роках відповідно до взятих Європейським Союзом на себе дворічних і триваліших зобов’язань. Платіжні асигнування відображають платежі, що реально здійснюватимуться у поточному році відповідно до цьогорічних зобов’язань та зобов’язань минулих років.
Відрахування до бюджету ЄС державами-членами здійснюються зазвичай
у фінансовому році, тобто після його початку. Однак чинна система власних ресурсів Спільноти дає можливість відкликати їх січневу частину на потреби Спільноти до настання фінансового року [5, ст. 8 (1)].
Зазвичай, бюджетні кошти, санкціоновані для використання у певному фінансовому році, але використані до кінця цього року, скасовуються. Однак і з цього правила існують винятки. Зокрема, невикористані кошти можуть переноситись у наступний фінансовий рік автоматично або за рішенням відповідної інституції ЄС [5, ст. 9 (1)].
Автоматичне перенесення стосується лише недиференційованих асигнувань, стосовно яких до кінця фінансового року уже були укладені контракти. Перенесення за рішенням інституції Спільноти може стосуватись як диференційованих (зобов’язальних чи платіжних), так і недиференційованих асигнувань, але лише тих, щодо яких була проведена основна підготовча робота (відібрані контрактні сторони, укладені угоди тощо) або стосовно яких протягом останньої чверті фінансового року був схвалений базовий акт (з англ.: basicact)[8], однак Комісія з певних причин не змогла забезпечити надходження цих коштів. Останній строк для ухвалення такого рішення відповідною інституцією – 15 лютого року n+1. Інституція, що ухвалює таке рішення, зобов’язана поінформувати про нього Європейський Парламент та Раду ЄС не пізніше, як до 15 березня наступного фінансового року.
У жодному разі не підлягають перенесенню у наступний фінансовий рік резервні асигнування та витрати на штатних працівників структур ЄС (заробітна плата тощо).
Принципу щорічності стосується також запроваджене у Спільноті правило тимчасових дванадцятих частин (з англ.: provisionaltwelfths). Воно використовується тоді, коли бюджет не приймається до початку фінансового року, тобто до 1 січня. У такому випадку витрати з бюджету можуть зздійснюватися постатейно щомісяця, але у розмірах, що не перевищують 1/12 асигнувань за відповідною статтею бюджету попереднього фінансового року.
Обсяги цих витрат також не можуть перевищувати 1/12 асигнувань за відповідною статтею проекту бюджету на поточний фінансовий рік [1, с. 186]. Якщо існує потреба виділення бюджетних асигнувань у більших обсягах, Рада ЄС на вимогу Комісії та після консультацій з Парламентом кваліфікованою більшістю голосів повинна ухвалити відповідне рішення [5, ст. 13 (3а)].
Принцип рівноваги (з англ.: principleofequilibrium) передбачає збалансованість бюджетних доходів і платіжних асигнувань, оскільки відповідно до чинних нормативних положень європейські спільноти не можуть брати позики для погашення своїх витрат [5, ст. 14]. Сформований наприкінці будь-якого фінансового року баланс переноситься до бюджету року n+1. Зазвичай це позитивний баланс, який формує одне з джерел доходів бюджету. У випадку, коли баланс негативний, він переноситься у бюджет наступного року як платіжне асигнування, спрямоване на його погашення.
Інформація про характер бюджетного балансу включається Комісією до проекту нового бюджету і подається Раді та Парламенту в рамках чинної бюджетної процедури (до 1 липня фінансового року, що передує тому, для якого формується проект бюджету[1]). Якщо у процесі розгляду проекту бюджету останніми у Комісії з’являється нова інформація, вона подає їм лист з поправкою (з англ.: letterofamendment) відповідно до ст. 34 Фінансового регламенту.
Суть принципу розрахункової одиниці (з англ.: principleofunitofaccount) зводиться до використання єдиної валюти ЄС євро для виконання усіх бюджетних розрахунків і ведення бухгалтерської звітності. Однак деякі операції можуть здійснюватись у національних валютах держав-членів. Це здійснюється у разі практичної доцільності, а відповідне рішення ухвалюється відповідальним фінансовим розпорядником інституції ЄС чи його іншої структури (фінансовим директором, головним бухгалтером чи авансовим адміністратором).
Як загальне правило при конвертації валюти євро в іншу грошову одиницю використовується щоденний курс обміну євро, що публікується у серії
С Офіційного бюлетеня Європейського Союзу (з англ.: OfficialJournaloftheEuropeanUnion). Правом здійснювати обмінні операції з євро часто наділяються контрактні сторони чи бенефіціанти. У таких випадках особливості здійснення таких операцій повинні бути відображені у відповідних контрактах чи інших фінансових угодах.
Слід також відзначити, що Правила виконання Фінансового регламенту передбачають в окремих випадках застосування й інших методик конвертації євро у інші валюти. Наприклад, у випадку, коли поточний курс обміну євро суттєво впливає на обсяги співфінансування з боку Спільноти або завдає шкоди бюджету ЄС, використовуються середні обмінні курси за певний період часу [3, ст. 7].
Принцип універсальності (з англ.: principleofuniversality) передбачає погашення у цілому усіх бюджетних витрат за рахунок загалом бюджетних доходів [5, ст. 17]. З цього принципу випливає два важливих правила: 1) неприпустимість поточного коригування доходів відповідно до витрат і навпаки; 2) неприпустимість прив’язки конкретних статей доходів до конкретних статей витрат. З першого правила випливає, що обсяги доходів і витрат вносяться до бюджету у повному обсязі шляхом дотримання встановленої у ЄС бюджетної процедури.
Заплановані доходи і витрати повинні бути забезпечені відповідальною за виконання бюджету інституцією – Європейською Комісією, а поточне коригування видатків через неочікуване недоотримання бюджетних доходів чи навпаки не допускається.
Що ж стосується другого правила – неприпустимість прив’язки конкретних статей доходів до конкретних статей витрат – то і тут правові акти. Спільноти передбачають ряд винятків. Так, наступні види надходжень до бюджету ЄС асигновані (з англ.: assignedrevenue), тобто спрямовуються на конкретні цільові асигнування :
- фінансові внески держав-членів на певні науково-дослідні програми, що започатковані відповідно до регламентів Ради ЄС на виконання Рішення Радищодо системи власних ресурсів спільнот [4];
- фінансові внески держав-членів та інших донорських країн, їх агентств чи міжнародних організацій на певні проекти зовнішньої допомоги, які фінансуються Спільнотою і адмініструються Комісією;
- відсотки за депозитами та штрафи відповідно до Регламенту щодо прискорення і пояснення правил виконання процедури надмірного дефіциту;
- доходи, які заповідаються на спеціальні цілі, наприклад, доходи фундацій, дотації, подарунки і пожертви, включаючи відповідні доходи інституцій Спільноти;
- внески від третіх країн чи їх структур на заходи, що здійснюються Спільнотою;
- доходи від третіх сторін, що стосуються товарів, послуг чи праці, наданих за їхнім запитом;
- надходження від продажу технічних засобів, обладнання, матеріалів, наукової техніки, які підлягають списанню чи заміні через своє моральне старіння;
- повернення неправильно здійснених платежів;
- отримані страхові виплати;
- доходи, пов’язані з оплатою за здану в оренду нерухомість;
- доходи від продажу публікацій та фільмів, у тому числі на електронних носіях.
Окремі статті доходів можуть також спрямовуватися на окремі
статті витрат шляхом прийняття відповідного базового акту.
У самому бюджеті повинна здійснюватися специфікація категорій доходів, щодо яких передбачається цільове використання. Зокрема, у положенні про доходи кожної секції інституцій Спільноти одразу після відповідного пункту доходів через тире робиться припис «асигнований дохід», а у колонці, де має бути зазначена сума, вводиться позначення «p.m.[4]», що зазвичай символізує обсяг коштів, який не може бути остаточно встановлений на момент затвердження проекту бюджету. Попередньо оцінена сумаасигнованих доходів і заходи, на які вони мають бути витрачені, зазначаються у примітках до бюджету [3 , стр. 100].