Билет №19.1. Политико-территориальная организация государства. Унитарное и федеративное государство.2. Система права и система законодательства.

Унитарное государство.

В юридической литературе иногда высказывается предложение считать форму государственного устрой­ства в качестве не отдельного и самостоятельного, а лишь конкретизирующего, дополнительного признака формы правления (В.П. Рожнова). При этом предлага­ется понимать под формой государства только форму правления.

Иногда наоборот, понятие «государственное уст­ройство» употребляется в широком смысле, им пыта­ются охарактеризовать (охватить) государственный строй той или иной страны в целом, связать с полити­ческим устройством государственной власти, для чего используется термин «политико-территориальное уст­ройство государства».

Но большинство авторов под формой государствен­ного устройства понимают территориальную организа­цию государственной власти, взаимосвязь (соотноше­ние) государства как целого с его составными частями.

Говоря о государственном устройстве, мы выясня­ем вопрос о том, как организована территория госу­дарства, какова внутренняя структура государства, т. е. из каких частей состоит государство, каким образом осуществлено внутреннее территориальное деление государства, какова система отношений между цент­ральной и региональной властью в государстве. Государственное устройство — это организация территории государства, его территориальное деление, система отношений между центральной и региональной властями в государстве.

По форме устройства все государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.

Унитарное государство — наиболее распространенная форма устройства государств. Термин «унитарное» имеет латинское происхождение от слова «unus» — единый, один. Поэтому уни­тарное государство — это единое, цельное государство, не имеющее внутри себя (в своем составе) каких-либо государст­венных образований, обладающих элементами суверенности,

самостоятельности. Унитарные государства организованы по административно-территориальному принципу.

В унитарных государствах действует единая система цен­тральных и местных органов власти, поэтому в них существует единый центр власти.

На территории унитарного государства действует единая конституция и, соответственно, существует единая система за­конодательства. У таких государств единая судебная система, одно гражданство, единая денежная и налоговая система.

Унитарное государство дает возможность более полной кон­центрации властных, экономических, финансовых и других ре­сурсов в руках центральных органов власти. Оно проще для управления, поскольку административно-территориальные еди­ницы не обладают самостоятельностью и подчинены непосред­ственно центру. Решения центральных органов власти действу­ют напрямую, минуя федеративный барьер в виде субъекта фе­дерации.

В настоящее время в мире существуют разнообразные уни­тарные государства: централизованные и децентрализованные, простые и сложные.

В централизованных государствах местное самоуправление существенно ограничено в правах или вообще отсутствует.

В децентрализованных государствах органы местного само­управления не входят в систему органов государственной вла­сти, они функционируют самостоятельно (избираются непо­средственно населением, имеют свой бюджет, принимают са­мостоятельные решения по вопросам своей компетенции и т. д.).

Простые унитарные государства состоят только из админи­стративно-территориальных единиц (районов, городов), а сложные имеют в своем составе так называемые администра­тивные автономии. Например, Дания имеет в своем составе Фарерские острова, Гренландию, которые пользуются правами, близкими к правам субъектов федерации, но, тем не менее, Да­ния — это унитарное государство.

Административные автономии создаются по разным причи­нам, но цель в основном одна: учесть национальные, историче­ские, культурные и т. п. традиции региона, отличающегося за­метной национальной, религиозной, культурной и т. д. само­бытностью.

Унитарное государство представляет собой единое, слитное го­сударство, не имеющее в своем составе государственных образова­ний. Ему присущи следующие черты:

1) единый центр государственной власти, т.е. единая, общая для всей страны система высших и центральных органов власти (парламент, правительство, Верховный суд);

2) одна система законодательства;

3) единое гражданство;

4) единая судебная система;

5) одноканальная система налогов, т.е. все налоги собираются по стране и аккумулируются в центре;

6) административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью, но наделяются достаточно ши­рокой компетенцией в экономической, социальной, культурной сферах. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый правовой статус (одноименные), занимают рав- 85 ное положение по отношению к государству в целом (так называе­мые симметричные унитарные государства). Если же на террито­рии унитарного государства имеются регионы, обладающие национальными, культурными, историческими особенностями, то создается политическая или административная автономия (асим­метричные унитарные государства). Права у таких автономий не­сколько шире, чем у обычных административно-территориальных единиц, но границы этой самостоятельности устанавливаются выс­шими органами власти страны.

В последнее время в унитарных государствах появилась новая форма — регионализм, когда автономные образования обладают правом принимать свое законодательство. Например, в Испании и Италии существует областная автономия, т.е. области, которым бы­ла предоставлена автономия, наделены правом издавать законода­тельные акты по вопросам градостроительства, сельского и жилищ­ного хозяйства, всего по 18 позициям (по Конституции Италии). Считается, что регионалистское государство — своеобразная проме­жуточная форма между унитарным и федеративным государствами.

Унитарные государства могут быть централизованными и де­централизованными. В первых, как правило, отсутствует местное самоуправление, а во главе местных органов стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются населением и пользуются зна­чительной самостоятельностью.

Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра и может способствовать бо­лее быстрому росту страны, ее развитию. В то же время она удобна для бюрократических структур и ее предпочитают авторитарные режимы.

Федеративное государство.

В юридической литературе иногда высказывается предложение считать форму государственного устрой­ства в качестве не отдельного и самостоятельного, а лишь конкретизирующего, дополнительного признака формы правления (В.П. Рожнова). При этом предлага­ется понимать под формой государства только форму правления.

Иногда наоборот, понятие «государственное уст­ройство» употребляется в широком смысле, им пыта­ются охарактеризовать (охватить) государственный строй той или иной страны в целом, связать с полити­ческим устройством государственной власти, для чего используется термин «политико-территориальное уст­ройство государства».

Но большинство авторов под формой государствен­ного устройства понимают территориальную организа­цию государственной власти, взаимосвязь (соотноше­ние) государства как целого с его составными частями.

Говоря о государственном устройстве, мы выясня­ем вопрос о том, как организована территория госу­дарства, какова внутренняя структура государства, т. е. из каких частей состоит государство, каким образом осуществлено внутреннее территориальное деление государства, какова система отношений между цент­ральной и региональной властью в государстве. Государственное устройство — это организация территории государства, его территориальное деление, система отношений между центральной и региональной властями в государстве.

По форме устройства все государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.

Федерация — сложное государственное устройство, для которо­го характерно наличие в составе государства других государствен­ных образований. В строго научном смысле федерацией является союз государств, основанный на договоре или конституции. Госу­дарственные образования, входящие в федерацию, носят название субъектов. По числу субъектов федеративные государства отлича­ются друг от друга, например, в США — 50 субъектов (штатов), в Швейцарии — 23 кантона, в России — 89 субъектов, в Индии — 25 штатов и т. д. Всего в мире более 20 федеративных государств, есть многонациональные — Россия и малонациональные — Герма­ния, Австрия и др. К федеративным относятся также Малайзия, Ни­герия, Танзания, Канада, Мексика, Аргентина, Австралия и др. Федерации характеризуются следующими чертами:

1) определенная политическая и юридическая самостоятель­ность субъектов, например, субъекты могут иметь свои конститу­ции (США, Мексика, Германия), свое гражданство (США);

2) двухуровневая система органов государственной власти: на­ряду с федеральными органами имеются органы власти субъектов федерации;

3) две системы законодательства — общефедеральная и субъ­ектов;

4) в двухпалатном парламенте одна из палат представляет инте­ресы субъектов;

5) наличие двойного гражданства (не во всех федерациях);

6) двухканальная система налогов;

7) разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов. Данный вопрос особенно важен для федеративного государства. Существует четыре способа размежевания компетенции:

1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а остальные вопросы относятся к ведению субъектов;

2) определяется исключительная компетенция субъектов, а ос­тальные вопросы отнесены к ведению федерации (в настоящее вре­мя этот способ не применяется);

3) устанавливаются две компетенции — федеративная и субъек­тов, а неперечисленные вопросы относятся к ведению либо федера­ции, либо субъектов;

4) указываются три сферы компетенции: кроме исключитель­ной федеративной и исключительной субъектов федерации есть еще сфера конкурирующих интересов (совместного ведения).

Оценка способов размежевания компетенции связана с конкрет­ными условиями той или иной страны. При повышении самостоя­тельности субъектов предпочтительнее способ первый. Второй способ направлен на повышение централизации федерации. При третьем способе, если преследуется цель усилить федерацию, оста­точные полномочия передаются федеральным органам, если субъ­ектам удается отстоять свою самостоятельность, то остаточные пол­номочия передаются субъектам. Четвертый способ используется по-разному, но его недостаток состоит в множестве юридических слож­ностей по определению, а главное — реализации предметов веде­ния совместной сферы.

В связи с этим в новейшем конституционном законодательстве федераций дается перечень двух сфер — федеральной и конкури-

рующей, а остальные вопросы отнесены к исключительной компе- тенции субъектов. Этот способ использован в Конституции Россий­ской Федерации 1993 г.

В целом же взаимодействие между федерацией и ее субъектами происходит противоречиво: идет как усиление центральной власти, так и ее ослабление. Развитие современного федерализма свиде­тельствует о том, что преобладает тенденция к интеграции феде­рального центра и субъектов при определенных гарантиях прав субъектов. В то же время наблюдаются серьезные всплески сепара­тизма, которые имеют место в государствах разного уровня разви­тия — Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Нигерии, России.

Важно отметить, что входящие в федерацию субъекты не облада­ют суверенитетом, т.е. полным верховенством на своей территории, независимостью в международных отношениях, лишены права выхо­дить из федерации (права сецессии). В настоящее время ни одно госу­дарство мира не закрепляет права сецессии за субъектами федерации. Попытки сецессии заканчивались по-разному. Так, в войне 1861 — 1865 гг. в США силой оружия были возвращены 11 южных штатов, заявивших о создании своей конфедерации. А Верховный суд США установил, что союз США нерасторжим. В Мексике два штата в 1938 г. пытались осуществить право сецессии, но безрезультатно. Вооруженным путем было пресечено стремление нескольких штатов выйти из состава Нигерии в 60-х гг. XX в. Но были и успешные сецес­сии. Например, в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур и образовал город-государство, которое успешно развивается.

Вооруженным путем было реализовано право сецессии штатом Бангладеш, который вышел из состава Пакистана и образовал са­мостоятельное государство в 1973 г. Считается, что право сецессии осуществили в 1991 г. Прибалтийские республики.

Теоретически закрепление в конституциях права сецессии явля­ется демократическим, особенно если речь идет о праве наций на самоопределение в федерациях, построенных по национальному или национально-территориальному признакам. Но это право не может быть абсолютным и безграничным, поскольку надо уважать права других субъектов, интересы государства как целостного об­разования, в том числе экономические, культурные и иные связи, сложившиеся в обществе.

Отсутствие у субъектов федерации полного верховенства на сво­ей территории основано на том, что федеральное законодательство распространяет свою силу на всю территорию государства. Более то в конституциях США, России, Канады, Мексики и др. закреплен приоритет федеральных законов в случаях противоречия между фе­деральными актами и законодательством субъектов федерации.

Субъекты лишены права самостоятельно выступать на мировой политической арене. Этого права не признает за ними и междуна­родное право. В США, Канаде, Австралии факт несуверенности штатов подтвержден решениями верховных судов этих государств. В конституциях названных государств ничего не говорится о суве­ренитете субъектов федерации.

На развитие федеративных отношений большое влияние оказы­вает ряд чрезвычайных средств политического и правового харак­тера, которыми обладает федеральный центр. Так, он вправе вво­дить войска на территорию субъекта для защиты от внутренних беспорядков, устанавливать чрезвычайное положение, когда воз­можна приостановка полномочий власти на местах.

Как известно, федерация многолика. Существуют две концепции теоретического обоснования федерализма как формы организации управления страной: дуалистический и кооперативный федерализм. Концепция дуалистического федерализма базируется на принципе жесткого разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Каждый из них имеет строго фиксированную компетен­цию и не вмешивается в дела другого, т.е. самостоятельно реализует свой статус. Кооперативный федерализм основан на принципе взаим­ного дополнения и взаимовыгодного сотрудничества федерации и субъектов, солидарной ответственности в сфере совместного ведения Кооперативный федерализм более предпочтителен в современных ус­ловиях, так как позволяет снимать политические конфликты.

Кроме того, различают национальную и территориальную фе­дерации.

Федерации, основанные на национальном признаке, считаются непрочными. Об этом свидетельствует опыт СССР, Чехословакии, Югославии. Преувеличение роли национального фактора в по­строении федерации способно не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Не случайно в африканской Нигерии при создании федерации штаты были обра­зованы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам и чтобы ни в одном из них не доминировало ни одно племя.

Территориальный подход способствует укреплению государствен­ности, стимулирует процессы интеграции. Это доказано, в частности, на опыте США, где были отвергнуты идеи создания негритянской ав­тономии на юге США (так называемый Черный пояс). Территориаль­ный фактор позволяет учесть многие условия, в том числе экономические, исторические, географические и др. В некоторых случаях территориальный подход должен быть дополнен национально-куль­турной автономией, т.е. правом национальных меньшинств на поль­зование родным языком, обучение на этом языке, развитие своих на­циональных обычаев, традиций, культурных учреждений и т. д.

Различают также симметричные и асимметричные федерации. Симметричной является федерация, где все субъекты имеют одина­ковое правовое положение, пользуются одинаковыми полномочия­ми. В асимметричной федерации субъекты имеют разный правовой статус.

В юридической литературе различают три разновидности асимметрии (проф. В.Е. Чиркин).

К первому виду асимметрии относятся федерации, где наряду с субъектами в ее состав входят и другие территориальные образо­вания, например федеральные территории (до 1949 г. — Аляска в США), которые могут иметь или не иметь законодательный ор­ган, но управление этой территорией осуществляется специально назначенным из центра чиновником. Помимо того, в состав федера­ции входят федеральные владения (прибрежные острова у Арген­тины, Австралии, Венесуэлы, которые также управляются из цен­тра); федеральный столичный округ (столица с прилегающими окрестностями), ассоциированные, т.е. свободно присоединившие­ся, государства (например, в США Пуэрто-Рико, Республика Па­лау, Федеральные штаты Микронезии).

Второй вид асимметричной федерации представляет собой го­сударство, где субъекты юридически равноправны, но различаются по своему фактическому положению. Примером может служить Россия, где имеется шесть видов субъектов, которые по Конститу­ции Российской Федерации равны, но фактическое их положение различается, например республик и автономных округов.

Третья разновидность — так называемая скрытая асимметрия, где однопорядковые субъекты (штаты, земли) не во всем равны, например, имеют разное число представителей в верхней палате парламента, так как обладают разным числом жителей, размерами территории и др. (Германия, Австрия, Швейцария).

Считается, что абсолютно симметричных федераций не сущест­вует, все они имеют элементы асимметрии.

Иногда к формам государственного устройства относят конфе­дерацию. Но строго говоря, это межгосударственное объединение суверенных государств и нового государства они не образуют. По­этому конфедерация будет рассмотрена среди форм межгосударст­венных объединений.

2. Система права и система законодательства. Под системой законодательства понимается совокупность нор­мативных правовых актов, в которых объективируются содержа­тельные и структурные характеристики права. Иначе говоря, зако­нодательство служит внешней формой выражения права.

Обычно называются следующие различия между системой пра­ва и системой законодательства.

1. Система права складывается объективно, в соответствии со сложившимися в каждой стране общественными отношениями, в то время как система законодательства носит во многом субъективный характер, поскольку складывается по воле законодателя, в резуль­тате целенаправленной деятельности.

2. Система права, представляя собой внутреннюю его структу­ру, является структурой содержания права, в то время как система законодательства выражает структуру формы права.

3. Исходным элементом системы права служит норма права, а первичным элементом системы законодательства — нормативный правовой акт.

4. Система права является определяющим фактором в построе­нии системы законодательства. Опираясь на. объективно сущест­вующие закономерности общественного развития, система права выступает как первичное, исходное начало по отношению к системе законодательства. Последняя должна в максимальной степени соот­ветствовать системе права: процессы, происходящие в системе пра­ва, в том числе интеграция, дифференциация, расширение или су­жение сферы правового регулирования, неизменно отражаются и на законодательстве. Иначе говоря, система права служит важ­нейшим ориентиром для законодателя при принятии, изменении или отмене тех или иных законодательных актов.

5. Система законодательства по объему шире, чем система пра­ва. Она включает не только материал, дифференцированный по предмету и методу правового регулирования, но и предписания и другой материал, который комплексно регулирует различные ви-

ды общественных отношений, используя одновременно различные методы регулирования или комбинацию этих методов. Одним сло­вом, система права строится строже, чем система законодательства.

6. В отличие от системы права, построенной главным образом на горизонтальных связях между входящими в нее элементами, т.е. на отраслевых различиях, система законодательства имеет не толь­ко отраслевые различия, но и иерархические — по юридической си­ле нормативных правовых актов, а также федеративную систему законодательства, которая включает акты федерального законода­тельства и акты субъектов Федерации.

В литературе в систему законодательства включают комплекс­ные образования, построенные по признаку функционального на­значения или по признаку сферы государственного управления. К таким образованиям относятся законодательство хозяйственное, таможенное, аграрное и др. Следовательно, возможно существова­ние отрасли законодательства без соответствующей отрасли права, когда законодательный акт состоит из сочетания норм различной отраслевой принадлежности — административного, гражданского, трудового права, например Федеральные законы от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (в ред. 1996 г.), от 17 декабря 1991 г. «О средст­вах массовой информации» (в ред. 1995 г.), транспортное законо­дательство.