2. Действие нпа во времени, в пространстве и по кругу лиц. Порядок опубликования и вступление в юр. Силу нпа. Действие во времени

Конституция РФ и федеральные ко­дексы закрепляют три варианта действия новых норм во времени.

1. Норма, смягчающая или отягчающая ответствен­ность, имеет обратную силу.

2. Норма, устанавливающая или отягчающая ответствен­ность, обратной силы не имеет, действует перспективно (распространяется только на деяния, которые будут совер­шены после ее вступления в силу, и, соответственно, на пра­воотношения, порождаемые таким юридическим фактом).

3. Уголовно-процессуальные нормы, процессуальные нормы КоАП РФ, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, норма, закрепленная в ст. 6 УИК РФ, и многие другие, являются нормами немедленного действия. С момента их вступле­ния в силу они должны применяться и по тем делам, ко­торые были начаты ранее, но еще не окончены, изменять существующие конкретные отношения с даты их вступле­ния в силу. Нормы с обратной силой обладают ретроактивностью, максимальным объемом действия во времени. Нормы немедленного действия обладают умеренным объемом дей­ствия, перспективные нормы — минимальным объемом действия во времени. ри варианта действия нормативных правовых актов во времени призваны обеспечить стабильность и необхо­димую гибкость действия правовых норм в трех существу­ющих временах: прошедшем, настоящем и будущем.

Можно сформулировать это следующим образом:

норма перспективного действия регулирует то, что будет;

норма немедленного действия регулирует то, что есть и что будет;

норма обратного действия регулирует то, что было, есть и будет.

Законодатель прямо не называет такой вид действия норм во времени; не дает общего четкого определения не только немедленного действия, но и обратной силы пра­вового акта, ограничиваясь формулой «имеет обратную силу», «не имеет обратной силы». А лица, применяющие нормы гражданского, трудового, пенсионного и других отраслей права, преимущественно содержащих регулятив­ные нормы, должны сами решать, что значит «не имеет обратной силы».

Эта проблема основательно разработана в науке уго­ловного права¹, другие отраслевые юридические науки ей уделили мало внимания. Особенно важна проблема действия норм во времени для административного права и соответствующей науки. Дело в том, что нормы административного права могут содержаться почти во всех существующих в Российской Федерации источниках права; их очень много, и они, мягко говоря, не очень стабильны.

В общей теории права ряд ученых обосновывают поло­жение, что существуют три типа действия норм во времени:

1) обратное действие (обратная сила, ретроактивность нового закона);

2) немедленное действие нового закона;

3) переживание (ультраактивность) старого закона¹. Анализ этой триады позволяет сделать ряд уточнений.

Главная неточность такого подхода в том, что авторы го­ворят об обратном и немедленном действии нового закона и в этом же ряду — об ультраактивности старого. Логичес­кая последовательность классификации тем самым нару­шается'.

Соотношение действия во времени новой и старой норм можно представить таким образом:

Старая норма Новая норма

Переживание (ультраактив- Перспективное действие

пость) действия

Немедленное прекращение Немедленное действие

Досрочное прекращение Обратное (ретроактивное)

действие

Тип действия новой нормы во времени можно лучше понять, если одновременно учитывать тип прекращения действия старой нормы.

Переживание старого акта (нормы) означает, что нор­мативный акт, отмененный новым, в какой-то мере про­должает действовать и после утраты им юридической силы². С ультраактивностью нормы можно встретиться довольно часто. Например, старой нормой с более мягкой санкцией руководствуются при назначении уголовного, административного наказания за правонарушения, совер­шенные до вступления в силу нормы, увеличившей санк­цию.

К сожалению, дискуссия о понятии, пределах дей­ствия, видах обратной силы закона (правовой нормы, нор­мативного акта), о немедленном действии норм не при­влекла внимания ученых, фактически ограничилась теми работами, которые были названы выше, а в 80—90-х гг. эти вопросы практически не рассматривались².

Обратная сила — это ревизионная сила нормы. Такая норма «предполагает пересмотр (ревизию) уже урегулиро­ванных в соответствии с ранее действовавшим законода­тельством прав и обязанностей»³. Норма обратного дей­ствия изменяет возникшие ранее правоотношения, обя­зывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, привлечении к уголовной, администра­тивной ответственности, признании права собственнос-тии и т. п. с более ранней даты, чем дата вступления нор­мы в силу.

Опираясь на уже имеющиеся исследования, мы предла­гаем следующую трактовку способов действия новой нормы

во времени:

а) перспективное — распространяющееся на факты, права и обязанности, возникшие после вступления нормы в силу, и порожденные ими новые правоотношения;

б) немедленное — распространяющееся на факты про­шлого и ранее возникшие правоотношения, изменяющие права и обязанности их участников с даты вступления нормы в силу, а также на факты, отношения, возникшие после ее вступления в силу (здесь даты вступления в силу и начала действия идеально совпадают);

в) обратное — распространяющееся на факты и право­отношения, которые возникли до вступления нормы в силу: с какой-то более ранней даты или даже с любого момента их возникновения независимо от того, сколько

Проходит время, и новые нормы (в том числе нормы обратного, немедленного действия) регулируют только или в основном те отношения, которые они породили, так как старые правоотношения с годами прекращаются. А когда вступают в силу еще более новые нормы, действо­вавшие нормы становятся старыми, досрочно или немед­ленно прекращая свое действие, а нередко и приобретая ультраактивность.

Возможно три варианта прекращения действия старой нормы:

1) норма переживает себя, если продолжает регулиро­вать возникшие на ее основе отношения и после даты вступления в силу новой нормы, т. е. после формальной отмены. Ретроактивность старой нормы может быть уста­новлена на определенный срок (например, до 1 августа 200... г., в течение года), на неопределенный срок, течение которого прекращается в связи с определенными фактами (увольнение с работы, принятие специального правового акта и т. д.).

1) норма немедленно прекращает действие на все отно- г "шения, которые ранее регулировала, с даты утраты ею

силы;

2) досрочная утрата силы. Это означает, что окончание срока действия прекращает действие нормы на отноше-имя, которые раньше регулировались ею, а впоследствии были пересмотрены и стали регулироваться новой нормой с обратной силой. Новая ретроактивная норма произво­дит ревизию ранее возникших правоотношений не с даты ее вступления в силу, а с даты их возникновения или с^ даты, названной новым законом (актом). Можно напом­нить, что ст. 12 Федерального закона «О введении в дей­ствие части второй Гражданского кодекса Росийской Фе­дерации» ст. 1069, 1070 ГК РФ была придана обратная сила на три прошедших года.

Действие нормативных правовых актов в пространстве означа­ет распространение их силы на ту или иную территорию. Про­странственные пределы действия актов определяются компе­тенцией издающих их органов. Конституция РФ, а также акты федеральных органов обязательны на всей территории России. Могут также приниматься федеральные акты, действие которых рассчитано лишь на определенную республику, край, область и т. п. Нормативные правовые акты субъектов РФ действуют в их пределах. Действие актов органов местного самоуправления ограничено территорией населенных пунктов или администра­тивных единиц.

Действие по кругу лиц. Согласно общему принципу все нахо­дящиеся на территории государства лица (граждане, иностран­цы, лица без гражданства) подпадают под действие норм его за­конодательства. Некоторые права и обязанности относятся лишь к гражданам (право избирать и быть избранным в органы государственной власти, участвовать в референдумах, обязан­ность нести воинскую повинность и др.). Действует также меж­дународный принцип экстерриториальности — неприменения правовых норм, предусматривающих юридическую ответствен­ность, к лицам с дипломатическим иммунитетом.

Действие по кругу лиц зависит от того, рассчитаны ли пра­вовые предписания на всех лиц, проживающих на отдельной территории, всех граждан или на отдельные категории лиц (во­еннослужащих, пенсионеров, студентов, инвалидов и т. п.).

Порядок опубликования и вступление в юридическую силу _; нормативных актов.

Опубликование — это действие, заключающееся в доведении нормативных актов до сведения всех граждан, кому они адресованы.

При публикации нормативных актов указываются все их рекви­зиты:

♦ вид нормативного акта;

♦ его наименование;

♦ дата принятия;

♦ должностное лицо, его подписавшее;

♦ место;

♦ дата его подписания;

♦ регистрационный номер.

Для законов и подзаконных актов обязательным способом преда­ния гласности является публикация, т.е. распространение актов при помощи средств массовой информации. В настоящее время этот спо­соб чаще всего принимает форму размещения в официальных сбор-пиках документов.

Сроки опубликования

На этот счет установлены следующие правила.

Законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации.

Указы должны быть доведены до сведения всех путем опублико- , вания в течение десяти дней после их подписания.

Постановления Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнаро­дования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Ведомственные акты официально публикуются в течение десяти дней после их регистрации.

Трудно объяснить установление различных сроков для опубли­кования нормативных актов, ведь смысл этого мероприятия во всех случаях одинаков. Более того, как мы убедимся чуть позднее, даже ис­точник опубликования некоторых видов нормативных актов совпада­ет. Вот почему в литературе неоднократно высказывалось мнение привести законодательное закрепление сроков опубликования к еди­ному знаменателю'. Более того, в некоторых государствах эта идея реализована, и практика показала эффективность этого шага.

Официальные источники опубликования

Здесь тоже не наблюдается единообразия.

Законы публикуются в Парламентской газете, Российской газете или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Указы Президента Российской Федерации подлежат официаль­ному опубликованию в Российской газете и Собрании законодатель­ства Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации имеют Ведомственные нормативные акты подлежат официальному опубликованию в Российской газете, в Бюллетене нормативных ак­тов федеральных органов исполнительной власти. Сохранилась и та­кая форма официального оглашения, как ведомственная рассылка. Она осуществляется в целях доведения ведомственных актов до их исполнителей и обычно нормативно регламентируется самими ве­домствами.

Неоднократно в юридической литературе высказывалось предло­жение о целесообразности установления единого печатного органа официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Это позволило бы сконцентрировать нормативный матери­ал и облегчить адресатам пользование им. Кроме того, можно было бы уменьшить расходы на их издание. Тем самым был бы облегчен про­цесс их учета и систематизации. Целесообразность создания единого органа официального опубликования подтверждает и положитель­ный опыт его функционирования в целом ряде зарубежных госу­дарств — Италии, Франции, ФРГ и др.

В принципе, «Собрание законодательства Российской Федера-ции» как официальный источник практически приближается к тому, чтобы быть единым источником опубликования федеральных норма­тивных актов. Но, пожалуй, один из самых сложных вопросов созда­ния единого органа опубликования нормативных актов — следует ли помещать в него ведомственные акты. С одной стороны, это позволит достичь интеллектуального удобства в пользовании, но тогда объем Собрания законодательства Российской Федерации значительно возрастет, что, скорее всего, усложнит физическое пользование этим изданием.

Способы вступления в силу

Момент вступления в силу нормативных правовых актов опреде­ляется различными способами.

Первый способ. В законодательстве устанавливается следующее общее правило: нормативный акт вступает в силу после определенно­го срока со дня их опубликования. Нет особой необходимости дока­зывать, какую важную роль играет вступление закона в силу не сразу после его опубликования, а по прошествии определенного срока, по­зволяющего субъектам права уяснить содержание нормативного акта, пока он находится в состоянии «бездействия», сообразовать с ним свое поведение.

Однако сроки вступления в силу различаются в зависимости от того, о каком виде нормативного акта идет речь. На сей счет установ­лены следующие правила:

♦ законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования;

♦ указы Президента Российской Федерации, имеющие норма­тивный характер, вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования;

♦ постановления Правительства Российской Федерации, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, уста­навливающие правовой статус федеральных органов исполнитель­ной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования;

/ «та 10. Опубликование и вступление в силу нормативных актов

ведомственные нормативные акты вступают в силу по истече­нии Десяти дней после дня их официального опубликования.

Практика свидетельствует, что это общее правило мало использу­ется.

Второй способ. Чаще используется другое правило: нормативный акт вступает в силу с указанной в нем конкретной календарной даты. В большинстве случаев устанавливаемая конкретная дата увеличи ва­тт временной разрыв между днем опубликования закона и днем вве­дения его в действие. Например, Уголовный кодекс Российской Фе­дерации был принят 13 июня 1996 г., а вступил в силу с 1 января 1997 г.; Семейный кодекс Российской Федерации был принят 29 де­кабря 1995 г., введен в действие (за некоторыми исключениями) с 1 марта 1996 г. Бесспорно, такая регламентация сроков вступления за­конов в силу обеспечивает гражданам большую возможность ознако­миться с самим законом, осмыслить вводимые им новеллы, настроить общественное мнение на их неуклонное исполнение.

Третий способ— вступление закона в силу со дня его официально­го опубликования — стал приоритетным в последнее время. Но объяс-иить тенденцию объективными причинами, кроющимися в самой специфике принятых законов, весьма затруднительно. В число зако­нов, вводимых в действие непосредственно со дня опубликования, по­пали законы, совершенно разные и по своему объему, и по кругу субъ­ектов, которым они адерсованы, и по характеру регулируемых отно­шений. В этой группе есть законы, состоящие всего из одной-двух статей, а есть и такие, которые насчитывают сто и более статен.

Четвертый способ. Закон вступает в силу при наступлении опре­деленного события или при условии совершения каких-либо дейст­вий. Отлагательное условие для вступления закона в силу — довольно распространенный вариант при определении начального момента действия закона во времени. Наиболее отчетливое проявление этот вариант находит в случаях, когда речь идет о связи вступления закона в силу с принятием какого-то специального законодательного акта. Например, в Законе «О введении в действие части первой Граждан­ского кодекса Российской Федерации» предусматривалось, что гла­ва 17 ГК РФ вступает в силу со дня введения в действие нового Зе­мельного кодекса.

Прием отлагательных условий для определения даты вступления в силу используется иногда как своеобразная уловка, чтобы отсро­чить на значительное время реализацию уже принятого закона. При­чины такой «отсрочки» могут быть самыми разными, в том числе конъюнктурными.