Понятие земельного права, предмет земельного права
В настоящее время отсутствует юридическое определение земли.
В статье 9 Конституции говорится о земле как о природном ресурсе.
В частях 1 и 2 статьи 36 Конституции РФ термин «земля» используется для обозначения объекта права собственности.
В части 3 статьи 36 Конституции РФ термин «земля» использован для обозначения предмета правового регулирования земельного законодательства.
В ГК РФ в ряде случаев речь идет о земле, например, пункт 3 статьи 129, а в ряде случаев о земельном участке, например, пункт 1 статья 279 ГК.
В ЗК РФ в разны статьях говорится и о земле, и о земельном участке, а также о землях.
ГОСТом (19179-73 Гидрология суши. Термины и определения) определяется, что ЗЕМЛЯ – это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства (отраслей экономики).
Землю можно понимать в узком и широком смыслах слова.
В широком смысле земля – это вся планета земля со всеми естественными компонентами.
В узком смысле – это поверхностный слой земной коры.
Анализ пункта 1 статьи 3 ЗК, в соответствии с которым земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, позволяет сделать вывод, что общим объектом земельных отношений являются земли.
Понятие «земля» является синонимом понятия «земли», который используется в ЗК РФ также для обозначения отдельных категорий земель, объекта публичной собственности. Понятия «земли» и «земельный участок» соотносятся как род и вид.
В предмет земельного права входят земельные отношения, т.е. отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Отношения, регулируемые земельным законодательством, подразделяются на три группы:
Отношения по предоставлению земельных отношений. Учитывая, что большинство земельных участков находится в государственной собственности, большое внимание уделяется процедуре передачи земельных участков частным лицам в собственность или аренду.
Земельные отношения, возникающие по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса. Статья 7 закрепляет категории земель. Земли используются в качестве средства производства, т.е. в сельском, лесном хозяйстве, или как территориальный (пространственный) базис, т.е. для строительства, эксплуатации различных объектов. Земли особо охраняемых территорий и объектов либо исключены, либо ограничены в хозяйственном использовании. Учитывая, что доходность от использования земельных участков для строительства гораздо выше, чем от использования земельных участков в качестве средства производства, законодатель установил возможность застройки только для тех участков, которые непригодны для производства сельскохозяйственной или лесохозяйственной продукции в виду отсутствия плодородия.
Земельные отношения организационного характера, так как государство организует процессы рационального использования и охраны земельных ресурсов посредством деятельности соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по осуществлению управленческих функций в соответствующей области.
Специфика земельных отношений определяется их объектом – землёй.
Земля – единственное место обитания всего человечества.
Особенностью земли является её пространственная ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость.
Земля является основным средством производства в сельском, лесном хозяйстве, что создаёт необходимость повышения уровня плодородия почв.
Земля – продукт непосредственно самой природы, а не человеческого труда. Землю нельзя изменить, расширить, уменьшить. Земная поверхность ограничена рамками планеты.
Достаточно длительное время не могли решить, можно ли считать земельные отношения имущественными. В связи с проведением земельной реформы (была разрешена купля-продажа земельных участков, аренда, залог) данный вопрос был решён в положительную сторону. Земля является имуществом особого рода. Земля не имеет стоимости, ей придаётся только видимость имущественной ценности, стоимость определяется спросом и предложением.
Земля – это сложный хозяйственный объект, который обладает различными свойствами и поэтому находится в сфере действия различных отраслей права:
конституционного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов;
административного, нормами которого определяются система, компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений;
гражданского, нормы которого регулируют порядок использования объектов, неразрывно связанных с землёй, порядок возмещения вреда;
трудового, так как эксплуатация земельных участков осуществляется работниками различных организаций, труд которых в основном регулируется трудовым правом;
экологического, земля является частью экологической системы.
Таким образом, земельное право – это отрасль права, направленная на регулирование земельных отношений и имеющая своей задачей создание, закрепление, совершенствование эффективного земельного строя, основанного на частной, государственной, муниципальной собственности на землю.
Метод земельного права, система земельного права
Для характеристики любой отрасли права наряду с предметом важно выявить особенности метода регулирования земельных отношений.
Под методом отрасли права понимается способ воздействия норм данной отрасли права на поведение участников общественных отношений, т.е. земельных отношений.
В регулировании земельных отношений используется два метода: метод субординации и координации.
Первому методу регулирования правоотношений характерно проявление «власти и подчинения». Данным методом регулируются предоставление и изъятие земельных участков для государственных, муниципальных нужд, отношения в области государственного контроля за рациональным использованием земли, а также использованием земли по целевому назначению.
Регулирование земельных отношений, основанных на равноправии сторон, основано на гражданско-правовом методе, методе координации, который свойственен частному праву и предоставляющий участникам отношений право выбора той или иной модели поведения, право принятия тех или иных решений.
Система земельного права может быть определена через три определения:
Система земельного права как отрасли права
Под системой отрасли земельного права понимается совокупность земельно-правовых институтов, каждый из которых состоит из группы земельно-правовых норм, регулирующих однородные виды земельных отношений.
Первичным элементом системы земельного права является норма права.
Система земельного права как отрасли права состоит из двух крупных элементов – Общей и Особенной частей. В общей части содержатся нормы, относящиеся ко всей отрасли в целом, а в особенной части – нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений.
К институтам общей части относятся: вещные права на землю, оборот земельных участков, институт государственного управления земельными ресурсами, правовая охрана земель, ответственность за земельные правонарушения.
В особенную часть земельного права входят институты, определяющие правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по их целевому назначению: институты правового режима земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности, энергетики, транспорта и иного назначения; земель лесного фонда, земель запаса, земель водного фонда. Таким образом, 7 институтов Особенной части.
Система земельного права как науки включает в себя элементы научного познания земельных отношений.
Можно выделить три основных этапа научного познания:
1) получение информации о предмете. На данном этапе собирается информация о правоприменительной практике, зарубежном регулировании отношений, а также сравнительном правоведении, исследуются история и динамика изменения законодательства, регулирующего земельные отношения;
2) исследование предмета, которое включает в себя различные способы и методы научного познания после унификации понятийного аппарата земельного права. Унификация понятий имеет особое значение, т.к. информация, полученная на первом этапе из различных источников, оперирует различными терминами. Приведение их к единообразной системе понятий, актуальной для современной системы действующего законодательства, представляет первоочередное значение;
3) внедрение полученных в процессе научно-исследовательской работы результатов. Как правило, такое внедрение осуществляется в форме законотворческой деятельности.
Cистема земельного права как учебной дисциплины соответствует по структуре системе земельного права как отрасли права. В процессе изучения земельного права мы прежде всего основываемся на системе действующего законодательства, самостоятельной отраслью которого является земельное право.
Земельное законодательство. Источники земельного права
Статья 2 ЗК РФ посвящена земельному законодательству.
В соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. До принятия действующих ЗК РФ и ГК РФ различали два понятия: законодательные акты, к числу которых относили только законы, и законодательство, к которому относили и законы, и подзаконные акты.
Статья 2 ЗК РФ дает новое понятие земельного законодательства. Важным является то, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Иными словами, в понятие "земельное законодательство" включаются только федеральные и региональные законы, хотя в общеправовом понимании земельное законодательство - это система отраслевых нормативных актов, регулирующих земельные отношения.
Тем самым ЗК использует понятие земельное законодательство в узком смысле.
Иные акты, содержащие нормы земельного права, выведены за пределы понятия «земельное законодательство». В статье указана четкая иерархия актов земельного законодательства, «во главе» которых находится ЗК РФ. Ст. 2 закреплена возможность регулирования земельных отношений указами Президента РФ, которые не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам. В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, что данный вопрос регулируется исключительно на федеральном уровне. Например, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В то же время целый ряд вопросов отнесен ЗК к числу регулируемых законодательством субъектов РФ: это, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ст. 33).
Однако большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки, такие как в п. 2 ст. 28: "Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".
Система источников земельного права:
Международные договоры, подписанные РФ и содержащие земельно-правовые нормы. В п. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора.
Конституция РФ. Конституционные положения являются отправными для земельного права.
Конституция РФ регулирует земельные правоотношения в трех статьях: 9, 36, 72.
В соответствии с п. 1 ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Любые решения по использованию природных ресурсов должны приниматься с учетом интересов местного населения. Существует ряд механизмов учета мнения местного населения, таких как сход, публичные и общественные слушания и местный референдум.
Пункт 2 ст. 9 устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Современным законодательством не предусмотрено существование иных форм собственности. Данный открытый перечень был весьма актуален при подготовке текста Конституции в 1993 г., однако сейчас перечень форм собственности носит законченный характер.
Пункт 1 ст. 36 устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
В настоящее время существует расширительное толкование данной нормы, согласно которому к объединениям граждан относятся юридические лица, в том числе коммерческие. В противном случае прямое действие данной статьи привело бы к тому, что использовать земельные участки могли бы только некоммерческие объединения граждан и физические лица без статуса индивидуального предпринимателя.
Пункт 2 ст. 36 устанавливает две конституционные обязанности: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".
Пункт 3 ст. 36 относит условия и порядок пользования землей к предмету регулирования федерального закона.
Подпункт "в" п. 1 ст. 72 относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Данная норма реализуется по следующим правилам:
а) законодательство субъектов Федерации не может противоречить федеральному законодательству;
б) в случае отсутствия федеральной нормы субъект Федерации вправе закрыть данный пробел путем принятия регионального акта;
в) после принятия федерального закона региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральными нормами.
Помимо конституционных норм, непосредственно регулирующих земельные отношения, можно выделить нормы, опосредованно участвующие в регулировании земельных отношений:
в РФ гарантируется единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности;
каждый обязан платить законно установленные налоги, сборы;
права, свободы человека являются высшей ценностью, защита которых – обязанность государства и его органов;
Федеральное земельное законодательство состоит из двух групп законов.
К первой группе относятся нормативные акты земельного законодательства. К таким относятся Земельный кодекс РФ, ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", "О землеустройстве", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" и др.
Ко второй группе относятся нормативные акты иных отраслей права. Поскольку земельное право - комплексная отрасль, большая группа правоотношений регулируется нормами других отраслей. Это такие законы, как Гражданский кодекс, Градостроительный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Лесной кодекс, Водный кодекс, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ "О недрах" и др.
Федеральные подзаконные акты в настоящее время представлены постановлениями Правительства РФ, которыми регулируются такие процедуры, как мониторинг, государственный земельный контроль, порядок ведения ЕГРП и др. Например, п. 6 ст. 13 ЗК в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
Указы Президента РФ играли большую роль в регулировании земельных отношений до принятия Земельного кодекса РФ.
Акты субъектов РФ. Региональное законодательство до вступления в силу Земельного кодекса РФ заполняло пробелы федерального земельного законодательства крайне неоднородно. Складывалась крайне разноплановая земельная политика субъектов Федерации в весьма существенных земельных правовых вопросах - от форм собственности до участников земельных правоотношений. После принятия Земельного кодекса РФ была начата активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами. Данная работа на сегодняшний день практически завершена.
Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 ЗК.