3.3. Лицензирование природопользования

Включение оз. Байкал и прилегающей территории прибрежной зоны в Список Участков Мирового природного наследия налагает на федеральные и региональные органы управления использованием и охраной его природных ресурсов большую ответственность. Требуется создание особого механизма экологически безопасного и эффективного экономического развития Байкальского региона в целом.

Здесь особое значение приобретает строгое соблюдение допустимых нагрузок на окружающую среду, и в этом деле главенствующая роль принадлежит лицензированию природопользования, так как этот вид деятельности является ответственным инструментом в системе управления природным ресурсами любого региона. Существующая система лицензирования природопользования осуществляется на основе наработанного как федеральными, так и территориальными органами пакета законодательных актов, нормативных документов Российской Федерации и субъектов Федерации Байкальского региона, отвечающих принципам разграничения полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации отношений в системе природопользования.

В соответствии с характером деятельности каждого ресурсного ведомства, вся процедура лицензирования разделяется два вида:

487. лицензирование видов пользования;

488. лицензирование видов деятельности.

Земельные ресурсы. Система органов управления земельными ресурсами выдает лицензии на право ведения проектных землеустроительных работ по подготовке материалов землеустроительного дела.

При этом лицензированием на территориальном уровне предоставляется право вести:

489. проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель;

490. предварительные работы (предпроектные материалы);

491. составление землеустроительных материалов, связанных с установлением правового режима использования земель и установлением их границ;

492. разработки землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием исторически сложившейся деятельности (хозяйственной).

На федеральном уровне дается право вести:

493. геодезическую и картографическую деятельность в составе проектно-изыскательских работ при проведении землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

494. проведение всех видов съемок при землеустроительных, почвенных

495. и других видах использования;

496. инвентаризационные работы по землеустройству и составлению материалов земельного кадастра.

Итогом подготовки проектно-изыскательских материалов землеустроительного дела является установление земельных отношений, объектом которых являются земельные участки, территории и землепользователи (юридические и физические лица).

Исходя из задач Госкомземов, результатом их работы является передача земель в разные виды пользования, в том числе:

497. на сельскохозяйственное использование;

498. земельных участков в собственность;

499. земельных участков в пользование и владение;

500. земельных участков в аренду;

501. предоставление земельных участков под строительство;

502. предоставление земель для нужд промышленности, транспорта.

Недра. В лицензионной деятельности в области недропользования в Байкальском регионе задействовано несколько лицензионных органов:

503. МПР России и его территориальные органы Иркутской, Читинской областей и Республики Бурятия;

504. Госгортехнадзор России и его региональные органы Иркутской, Читинской областей и Республики Бурятия – округи Госгортехнадзора;

505. Минсельхозпрод России.

МПР России и его территориальные органы ведут работу в системе недропользования, связанную с подготовкой, организацией и проведением в установленном порядке конкурсов, аукционов и осуществляет лицензионные работы:

506. права пользования недрами;

507. права пользования подземными водами, в том числе добыча и геологоразведка;

508. предоставление права на виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр.

Госгортехнадзор России и его территориальные органы в Байкальском регионе осуществляют работы в области недропользования, в том числе:

509. регистрируют горные отводы для разработки месторождений общераспространненых полезных ископаемых;

510. согласовывают горноотводные акты для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общерспространенных);

511. выдают лицензии на отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также ведает вопросами обеспечения безопасности при пользовании недрами;

512. согласовывают условия лицензий на использование недр.

Минсельхозпрод России и его территориальные органы осуществляют в системе недропользования лицензирование видов деятельности,связанной с добычей подземных вод в соответствии с порядком разграничения полномочий в этой области и выдает лицензии на бурение различного вида скважин для организации мелиоративного и сельскохозяйственного водоснабжения.

На территории субъектов Российской Федерации, входящих в Байкальский регион, полномочия по лицензированию видов деятельности, связанной с геологическим изучением и использованием недр общераспространенных полезных ископаемых переданы органам местного самоуправления.

Лицензии, выданные МПР России и его территориальными (региональными) подразделениями, действительны на всей территории Российской Федерации, а лицензии, выданные органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, действительны только на территории этого субъекта.

Лицензирование недропользования проводится в соответствии с порядком разграничения предмета ведения и полномочий между органами, уполномоченными на ведение лицензионной деятельности и органами исполнительной власти в сфере государственного регулирования отношений недропользования.

В перечень лицензируемых видов деятельности и пользования недрами, с учетом разделения функций между МПР России, его территориальными органами, Минсельхозпродом России, Госгортехнадзором России входят:

а) Геолого-съемочные работы, составление и издание карт геологического содержания;

б) Геофизические (в том числе гравиметрические) работы по изучению земных недр;

в) Бурение скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды):

513. эксплуатационных – для централизованного водоснбжения;

514. эксплуатационных одиночных – для децентрализовнного водоснабжения;

515. поисковых, разведочных, наблюдательных, разведочно-эксплуатационных – на воду.

516. разведочных, поисковых, картировочных, структурных и опорных – на твердые полезные ископаемые.

Кроме того, МПР России и его территориальные (региональные) органы:

а) выдают лицензии на бурение скважин:

517. на минеральные и промышленные воды, нагнетательных, водопонизительных, водопоглащающих и технологических;

518. эксплуатационных для центрального и децентрализованного водоснабжения городов, рабочих посленеий и промышленных объектов;

519. поисковых, разведочных, наблюдательных, разведочно-эксплуатационных для гидрогеологического изучения недр;

520. для промышленного и гражданского строительства.

б) выдают лицензии на право забора воды из водоносного горизонта.

Минсельхозпрод России и его территориальные специально уполномоченные государственные органы в области мелиорации земель выдают лицензии на право проектирования, строительства и эксплуатации, в том числе на строительство:

521. эксплуатационных скважин для централизованного и децентрализованного водоснабжения для нужд мелиорации и сельскохозяйственного водоснабжения для нужд мелиорации и сельскохозяйственного водоснабжения;

522. дренажных скважин для целей мелиорации и строительства сельскохозяйственных и мелиоративных объектов (водопонижения, водоотведения, вертикального дренажа);

523. наблюдательных скважин для целей государственного контроля за состоянием мелиоративных земель;

524. шахтных колодцев и сооружений для забора воды из рудников и ключей для нужд мелиорации и сельского водоснабжения;

525. ликвидационных работ бездействующих, безхозных скважин с извлечением обсадной колонны и тампонажем, использованных для целей мелиорациии и сельскохозяйственного водоснабжения.

Водные ресурсы. Лицензирование в системе водных ресурсов связано с решением водных отношений в вопросах пользования водными объектами, находящимися в государственной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулируются водным законодательством Российской Федерации.

Водные объекты предоставляются в различные виды пользования (специальное, особое, водный сервитут) на основании «Правил предоставления водных объектов в пользование».

Разграничение полномочий в основном сводится к следующему:

526. Ангаро-Байкальское бассейновое водохозяйственное управление (г. Иркутск) на всей территории бассейна оз. Байкал выдает лицензии на водопользование по объектам, с годовым использованием воды более 4 млн.м³; по объектам Минобороны России; пограничным рекам, внутренним и территориальным морям; рассматривает и вносит в МПР России предложения по представлению в особое пользование водных объектов, находящихся в Федеральной собственности, или их частей, для последующего представления этих предложений в Правительство Российской Федерации.

527. Комитеты природных ресурсов Иркутской области, Читинской области и Республики Бурятия, Комитет по управлению водными ресурсами оз. Байкал (Байкалкомвод) осуществляют, по согласованию с Ангаро-Байкальским бассейновым водохозяйственным управлением и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Байкальском регионе, выдачу лицензий на водопользование на подведомственных им территориях Байкальского региона, по всем объектам хозяйственной деятельности, кроме объектов, выдачу лицензий на которых осуществляет Ангаро-Байкальское бассейновое водохозяйственное управление.

528. Кроме того, все территориальные комитеты МПР России Байкальского региона имеют право рассматривать и вносить в Ангаро-Байкальское бассейновое водохозяйственное управление предложения по предоставлению в особое пользование водных объектов, находящихся в Федеральной собственности или их частей для объектов, находящихся в собственности и субъектов Российской Федерации, предложения вносятся в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время Байкалкомвод проводит работы по лицензированию водопользования в Байкальском регионе, в зоне своей деятельности на региональном уровне, определенном положением о Байкалкомводе.

Работы проводятся по Соглашению о разделении полномочий между Байкалкомводом, Ангаро-Байкальским бассейновым водохозяйственным управлением и территориальными комитетами Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, действующих в регионе на основании Положения МПР России и соответствующих разграничений полномочий между собой.

Рыбные ресурсы. До 1995 г. в системе рыбного хозяйства Байкальского региона выдавалось только разрешение на право добычи рыбы и других объектов водного промысла во внутренних рыбохозяйственных водоемах России, на установленный срок и с помощью определенного (узаконенного для добытчика) орудий лова или режима вылова рыбы.

С 1995 г. на основании приказа № 228 от 29.12.95 г. Госкомрыболовства России вступило в силу положение о лицензионной деятельности в системе рыбного хозяйства.

Лицензированию подлежат следующие виды рыбохозяйственной деятельности:

529. промышленное рыболовство (добыча рыбы, других водных животных и растений и всех работ, связанных с этой деятельностью);

530. промышленное рыболовство (изъятие гидробионтов в целях рыбоводства, выпуск рыбоводной продукции в целях воспроизводства водных биоресурсов и другие работы, связанные с рыборазведением);

531. организация спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных.

Востсибрыбцентр в настоящее время выдает лицензии на право:

532. промышленного рыболовства;

533. промышленного рыбоводства;

534. проведение научно-исследовательских работ в системе рыбного хозяйства;

535. проведение оценки окружающей среды в отношении биоресурсов;

536. пользование водными объектами для плавсредств.

Порядок проведения лицензионных работ регламентируется Государственным комитетом рыболовства Российской Федерации (Приказ Госкомрыболовства России № 228 от 29.12.95 г.), а также Конституцией Российской Федерации (ст. 112), Федеральным Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации № 1142 от 22.09.98, Федеральными законами «О животном мире», «Об охране окружающей среды» и другими.

Охотничье-промысловые ресурсы. В системе охотничье-промысловых ресурсов осуществляется лицензирование видов деятельности в области пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты (на долгосрочное пользование).

В соответствии с Государственным кадастром охотничьих животных, территории, служащие ареалом обитания охотничьих видов животных, независимо от их принадлежности, включаются в Государственный фонд охотничьих угодий 3-х видов:

537. незакрепленные – государственный резервный фонд;

538. предоставленные в аренду;

539. фонды, охота в которых запрещена, либо ограничена.

Предоставление охотничьих угодий в пользование производится на основе договора о передаче их в аренду (10 и более лет) органами исполнительной власти субъектов Российской федерации Байкальского региона по ходатайству администраций районов.

Лесные ресурсы. Видом лицензирования в области лесопользования является предоставление права деятельности по заготовке древесины в лесном фонде:

540. юридическим лицам, независимо от их организационно-правовой формы и физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

541. крестьянским и фермерским хозяйствам;

Деятельность по заготовке древесины, осуществляемая лесхозами, национальными парками Федерального органа управления лесным хозяйством при проведении ими рубок промежуточного пользования, не требует лицензирования.

Предоставление права деятельности по заготовке древесины напрямую зависит от видов лесных отношений, от характера объектов этих отношений при пользовании лесным фондом и лесами, не входящими в лесной фонд.

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, лесопользование в Байкальском регионе разделяется на следующие виды:

542. пользование лесом на участках лесного фонда;

543. пользование лесами, не входящими в лесной фонд (на участках, не входящих в лесной фонд);

544. пользование древесно-кустарниковой растительностью, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, транспорта, поселений водного фонда и иных категорий.

Сделки с правами пользования участками лесного фонда и правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством Российской федерации, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством.

Основанием для лесопользования являются:

545. акты государственных органов;

546. договоры на: аренду участка леса; безвозмездное пользование участком леса; концессии участка леса;

547. протоколы о результатах лесного аукциона;

548. получение лесорубочного билета;

549. приобретение лесного билета;

550. иные основания, допустимые Лесным кодексом.

Участники лесных отношений – субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица-лесопользователи могут быть собственниками лесного фонда и леса, не входящего в лесной фонд и древесно-кустарниковой растительности в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

Рекреационные ресурсы. Лицензирование пользования рекреационными ресурсами, как системы природных ресурсов Байкальского региона, обеспечивающих отдых для поддержания и восстановления трудоспособности и здоровья людей в настоящее время не проводится, кроме лицензирования права на организацию международного туризма.

Лицензия предоставляет право организациям всех сторон, независимо от их организационно-правовой формы, а также физическим лицам осуществлять туристическую деятельность в Байкальском регионе (прием иностранных туристов на территории Российской Федерации и направление их за рубеж).

Кроме того, в Байкальском регионе действуют правила сертификации туристических услуг, разработанные на основе правил по проведнию сертификации в Российской Федерации и основных документов системы сертификации и включают: туристские экскурсионные услуги, туристский маршрут, экскурсионную поездку, средства размещения (гостиницы, мотели, кемпинги, турбазы и т.п.).

Эта система является открытой для участия в ней различных предприятий независимо от форм собственности и предусматривает свободный доступ для исполнителей и потребителей услуг.

Сертификацию проводят органы по сертификации с привлечением аттестованных экспертов по системам качества, аккредитованные Госстандарстом России.

Мелиорация земель. В систему лицензирования этой отрасли включены все виды эксплуатационной деятельности оросительных систем (проектирование, строительство и эксплуатация).

Сводные данные лицензионной деятельности в сфере ресурсопользования региона представлены в таблице 64.

Таблица 64

Данные лицензионной деятельности в Республике Бурятия за 1988–1998 гг.

Наименование природных ресурсов	Количество выданных лицензий	Примечания
Недра	370	–
Охотничьи	8616/5405	Выдано лицензий/добыча животных
Рыбные	162/7036	Выдано лицензий/в т.ч. на спортивный лов
Лесные	44
Земельные	566282/57653	Выдано лицензий/в т.ч. для крестьянских хозяйств
Водные	55/15	Выдано лицензий/в т.ч. золотодоьытчикам
Рекреационные	24	–
Градостроение	2280	–
Мелиоративные	13	–
ВСЕГО:	577846/70109

В целом существующая система лицензирования определяет условия природопользования в каждой отрасли с учетом допустимых объемов изъятия природных ресурсов, нагрузки на природу без негативного антропогенного влияния. Условия эти выставляет тот, кто управляет природными ресурсами. Здесь требуется профессионализм в знании особенностей каждого природного ресурса. Система комплексного лицензирования тут не подходит – нужно, по нашему мнению, чтобы лицензированием в системе природопользования занималось каждое ведомство.

При хозяйственном освоении территории Республики Бурятия лицензирование каждого ведомства практически уже сегодня решает многие вопросы управления природными ресурсами.

Таким образом, регулирование лицензированием системы природопользования, вопросов управления природопользованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов являются неоспоримым фактом. Все это ярко выражается при сборе для лицензирования обосновывающих материалов каждой отрасли, которые имеют свои отличительные особенности. В их числе главные:

551. определение запасов природных ресурсов по каждой отрасли;

552. разработка схем комплексного использования природных ресурсов по отраслям;

553. разработка перспективных балансов природных ресурсов;

554. разработка лимитов водопользования и потребления охотничьих, рыбных, лесных и других ресурсов;

555. разработка различных нормативов предельно-допустимых вредных воздействий на водные объекты и окружающую природную среду;

556. установление квот добычи охотничьих видов животных;

557. введение системы платности добычи ресурсов животного мира, координация деятельности служб охраны животного мира и среды обитания диких животных;

558. экономическое стимулирование предприятий, учреждений, организаций и граждан, осуществляющих работы по охране восстановлению и улучшению среды обитания диких животных и увеличению их запасов;

559. решение вопросов организации мониторинга природных ресурсов и природной среды;

560. создание условий для ликвидации самовольного несанкционированного использования природных ресурсов, а также несанкционированной властями незаконной застройки территории подтапливаемых и затапливаемых участков водоохранных зон.

Так, при лицензировании различных видов водопользования по существу создается упорядоченная система цивилизованного использования водных ресурсов оз. Байкал с учетом их воспроизводства. Материалы лицензии служат подготовительным документом для заключения договора водопользователей с территориальными органами и они способствуют организации водного контроля на водных объектах. И как итог этого, лицензирование водопользования выступает как эффективный рычаг управления использованием и восстановлением (воспроизводством) водных ресурсов. Оно помогает решать, как элемент управления, и экономические задачи в отношении природопользования совместно с промышленным освоением территории, особенно, на основе платности пользования ресурсами.

Государственное регулирование земельными запасами Байкальского региона в условиях реформы земельного законодательства является острой проблемой в вопросах землепользования и контролируется лицензированием, то есть соблюдением земельного законодательства, при подготовке землеустроительной проектной документации.

Система органов Госкомзема России Байкальского региона не только выдает лицензии на проектно-изыскательские работу по землеустройству, связанные с использованием и охраной земель, но и решает вопросы управления земельными ресурсами, а также способствует проверке соблюдения предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами требований земельного законодательства по использованию и охране земель.

В области недропользования лицензированием решаются проблемы управления в области использования общераспространенных полезных ископаемых, с привлечением к этому органов местного самоуправления, а также использования и эксплуатации запасов полезных ископаемых отрабатываемых месторождений.

Лицензирование деятельности в системе лесных отношений также является действенным рычагом управления в области пользования лесными ресурсами в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, по которому в настоящее время идет подготовка подзаконных актов.

Уровень заготовки древесины в регионе значительно ниже возможных и необходимых объемов из-за недоиспользования богатых лесных ресурсов. Среда причин, сдерживающие развитие лесного комплекса, важную роль играют:

561. жесткая экологическая регламентация режимов использования лесных ресурсов;

562. увеличение затрат на заготовку древесины;

563. высокий износ оборудования, недостаток новой техники и технологии заготовки и вывозки древесины;

564. неэффективная лесоперерабатывающая промышленность, отсутствие производств по глубокой переработке древесины;

565. дефицит денежных средств, недостаток капиталовложений в лесную отрасль.

Сложившееся в лесной отрасли положение требует структурной ее перестройки с целью обеспечения комплексного использования лесных ресурсов, повышения степени переработки на новом технологическом уровне и выхода на мировой рынок. Только в этом случае возможно решение социальных проблем и повышение роли лесного ресурсопользования в экономике субъектов Федерации в регионе Байкала. И тут не последняя роль принадлежит лицензированию лесопользования, как эффективному элементу управления. Развитие лесного хозяйства должно осуществляться с цивилизованным лицензированием его деятельности, осуществляемой только на базе экосистемного и ресурсосберегающего принципа.

В то же время, эффективность использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов в полной мере зависит по всем отраслям от эффективности лицензирования, ликвидации недостатков, существующих в этой сфере и выявленных в ходе лицензионной деятельности.

Особенно остро стоит вопрос совершенствования системы лицензирования водопользования, в целях повышения:

566. степени охвата лицензированием всех водопользователей;

567. ответственности водопользователей за ущерб, причиняемый ими водным объектам;

568. степени комплексного использования и охраны водных ресурсов и водохозяйственного баланса бассейна Байкала как участка с напряженной водохозяйственной обстановкой.

Несмотря на то, что органы лицензирования природно-ресурсного блока в настоящее время рассредоточены по всем ведомствам и работа их находится в больших противоречиях между собой из-за несовершенства нормативно-правовой базы, а также узковедомственного подхода к использованию и воспроизводству природных ресурсов каждого вида (лес и вода, недра и земля и т.д.), в целом это структурное подразделение системы управления в области природопользования успешно проходит первый этап своего образования, через реформирование старой системы планового ресурсопользования. Как известно, Байкалкомвод был создан для организации действенной работы по управлению природными ресурсами оз. Байкала. Этого требовала напряженная обстановка в Республике Бурятии и, особенно, включение озера в Список Участников Мирового природного наследия. Сохранение Байкала для будущих поколений людей, как мирового источника чистой пресной воды и как природного участка с неповторимым ландшафтом и уникальной по своему разнообразию фауной и флорой, стало главной задачей Комитета.

В тоже время, решаемые Правительством Российской Федерации задачи по приданию Байкальскому региону статуса мировой модельной территории устойчивого развития накладывает дополнительную ответственность по сохранению природных комплексов района, решение которых требуют нового подхода к работе Байкалкомвода.

Понимая, что лицензионная деятельность в сфере природопользования является ведущим звеном в системе управления использованием и воспроизводством природных ресурсов, необходимо пересмотреть на уровне МПР России вопросов разграничения функций в бассейне оз. Байкал между АББВУ, КПР Читинской и Иркутской областей и Республики Бурятия и Байкалкомводом МПР России в пользу последнего.

На основе выше изложенного следует считать необходимым:

569. совершенствование системы лицензирования природопользования на базе всех законодательных актов, инструкций, положений различных министерств и ведомств Российской Федерации;

570. создание единого обобщенного методического положения о проведении видов лицензирования в Байкальском регионе, удовлетворяющего интересы всего природно-ресурсного блока;

571. образование из представителей органов исполнительной власти субъектов Федерации в Байкальском регионе, специалистов природно-ресурсного блока организации по решению сложных вопросов разграничения полномочий в деле организации и проведения лицензионной работы в системе природопользования;

572. проведение инвентаризации всех объектов природопользования (пользователей недр, водных, земельных и других ресурсов) и создание единого каталога пользователей всех видов и всех форм собственности.

Все это позволит навести порядок как в системе лицензирования, так и платности природопользования, сборе налогов, ввести изменения в порядок сбора средств на природоохранные мероприятия.