66. Правовые средства охраны недр.

Закон РФ «О недрах» 1992 г. (с последующими изменениями и дополнениями) содержит правовые и экономические основы комплексного, рационального использования и охраны недр, которые Законом определяются как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения»; регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр. Законом также регулируются виды и сроки пользования, порядок предоставления разрешений (лицензий) на пользование недрами, основные права и обязанности недропользователей. Для рационального использования недр и их охраны законом установлены основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами; порядок разработки полезных ископаемых и пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; выявляются условия землепользования и застройки площадей залегания полезных ископаемых; определяется необходимая геологическая и иная информация о недрах, подлежащая учету и регистрации, обосновывается проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых.

Недра и находящиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы находятся в государственной собственности. Статус объектов федеральной собственности приобретают участки государственного фонда недр, используемые для обеспечения государственных потребностей России в стратегических и дефицитных видах ресурсов, наличие которых влияет на национальную безопасность страны, обеспечение ее суверенитета, выполнение международных обязательств.

Соответственно участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме (ст. ст. 1–2). Но добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной и частной собственности.

Недропользование осуществляется по разрешительной системе на основе государственной системы лицензирования пользования недрами. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств. Исключение составляют добыча радиоактивного сырья и захоронение радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, т.к. эту деятельность могут осуществлять лишь юридические лица, зарегистрированные на территории России и имеющие на эту деятельность специальные разрешения.

Предоставление недр в пользование оформляется государственным разрешением в виде лицензии, которая удостоверяет право проведения работ: по геологическому изучению недр; по разработке месторождений полезных ископаемых; для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; для образования особо охраняемых геологических объектов и сбора палеонтологических, минералогических и иных коллекционных материалов. Кроме того, лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах, в соответствии с указанной в ней целью в течение установленных сроков и при соблюдении заранее оговоренных условий. Добыча общераспространенных полезных ископаемых (таких как песок, гравий) производится собственниками и владельцами земельных участков свободно, т.е. без получения лицензий (Рубина, Зайцев, 2003).

Государство, предоставляя недра в пользование, осуществляет государственный контроль за геологическим изучением, за рациональным использованием и за охраной недр при недропользовании. Государственным органом, осуществляющим контроль, является Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, согласно Положению о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденному Постановлением Правительства от 2 февраля 1998 г. (в редакции от 4 декабря 2001 г.). В результате контрольных проверок работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр выявляются нарушения, основными и наиболее распространенными из которых являются: самовольное (безлицензионное) пользование недрами в части общераспространенных полезных ископаемых; нарушение условий лицензий; нарушение стандартов (норм и правил) в области геологического изучения, а также самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых; отсутствие геологической документации.

Объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях, относятся к категории опасных производственных объектов. На них осуществляется государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Этот надзор осуществляет Федеральный горный и промышленный надзор России в соответствии с положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства России от 3 декабря 2001 г.

Пользование недрами является платным за исключением случаев, специально оговоренных в законе о недрах. Система платежей включает следующие виды платежей: сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий; регулярные и разовые платежи за пользование недрами; акцизы. Кроме того, закон предусматривает уплату пользователями недр налогов, сборов и других платежей, предусмотренных законодательством, включая плату за землю или за акваторию и участок дна территориального моря, а также плату за геологическую информацию. Платежи за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий предназначены для компенсации расходов, связанных с организацией и проведением этих мероприятий. Платежи за пользование недрами являются платой недропользователя собственнику недр за право поиска, разведки месторождений, добычи полезных ископаемых и других нужд. Виды пользования и размеры платежей перечислены в статье 41 закона о недрах. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы были предусмотрены статьей 44 закона о недрах. Ранее действовавший закон «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» устанавливал единые для всех недропользователей процентные ставки в зависимости от вида добываемого полезного ископаемого. В соответствии со статьей 13 части первой Налогового кодекса 1998 года отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы приобрели статус налога, а закон о ставках отчислений перестал действовать с августа 2001 г. Акцизы на добычу природного газа, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими характеристиками, также выполняют налоговую функцию.

Законом о недрах предусмотрено достаточно большое количество нарушений пользования недрами и охраны недр, за которые наступает административная и уголовная ответственность.

В КоАПе РФ, в статьях 8.5, 8.7, 8.9–8.11 определены виды нарушений и наказаний за эти нарушения. Во всех случаях наказание предусмотрено в виде штрафа, дифференцированного в соответствии с субъектом правонарушения: так, административный штраф на граждан – в размере от 5 до 20 МРОТ, на должностных лиц – от 10 до 50 МРОТ, на юридических лиц – от 100  до 1 000 МРОТ.

КоАПом определено, что органы, осуществляющие государственный геологический контроль и государственный горный и промышленный надзор, рассматривают дела об административных нарушениях, предусмотренных статьями: 8.5 (Сокрытие или искажение экологической информации), 8.7 (Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению), 8.9 (Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов), 8.10 (Нарушение требований по рациональному использованию недр), 8.11 (Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр). Ежегодно этими органами выявляются многочисленные нарушения. Так, например,  в 2001 году органами госгеолконтроля было выявлено около 19 тысяч нарушений, а органами гортехнадзора – около 60 тысяч нарушений.

В УК РФ содержится лишь одна статья, посвященная преступным деяниям в области недропользования – статья 255 «Нарушение правил охраны и использования недр». Объективная сторона преступления выражается: а) в нарушении правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; б) в самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых. Обязательным признаком объективной стороны преступления являются общественно опасные последствия в виде причинения значительного ущерба. Признание ущерба значительным зависит от конкретных обстоятельств дела и определяется, исходя из степени порчи полезных ис­копаемых при строительстве горнодобывающих предприятий; величи­ны утраты балансовых запасов полезных ископаемых при нерациональной разработке месторождения или самовольной застройке площадей их залегания. Несмотря на то, что субъективная сторона преступления характеризуется умышленной виной, т.е. лицо осознает нарушение соответствующих правил, предвидит неизбежность или возможность причинения значительного ущерба, оно сознательно допускает его причинение либо относится к этому безразлично. Преступления, квалифицируемые по статье 255, относятся к категории преступлений небольшой тяжести и поэтому наказание за них предусмотрено в виде штрафа в размере от 200 до 500 МРОТ, или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет, либо исправительными работами на срок до 2 лет.