Механизмы борьбы с коррупцией (добавлено)

Источниками формирования антикоррупционного правового порядка являются нормативно- правовые документы как институционального (конвенции, договоры, соглашения и др.), так и неинституционального уровня регуляции, к которым относятся этические доктрины антикоррупционного поведения. В «Глобальной программе ООН против коррупции» (ссылка1. Конвенция ООН против коррупции.Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеей ООН от 31 октября 2003г.// Собрание законодательства Российской Федерации 2006. №26.Ст.2780.) указывается на то, что приоритетной деятельностью как на национальном, так и на международном уровне становится снижение коррупции. Генеральная ассамблея ООН в 1999-2000 гг. приняла ряд документов , посвященных сотрудничеству мирового сообщества в борьбе с коррупцией.(ссылка2. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. Принята резолюцией 55/25 Генеральной ассамблеей от 15 октября 2000г.// Собрание законодательства Российской Федерации.2004.№40.Ст.3882.). Конвенция ООН против коррупции (ссылка3. Конвенция ООН против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеей ООН от 31 октября 2003г. // Собрание законодательства Российской Федерации.2006.№26.Ст.2780.) была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 г.

Важную роль в противодействии коррупции стали играть региональные организации. Министры юстиции стран-участниц Совета Европы в 2004 г. заявили , что коррупция является серьезной угрозой демократии, господству права и правам человеческим , что требует со стороны Совета Европы действий по защите этих фундаментальных ценностей. Комитет министров Совета Европы принял в 2006 г. Программу действий против коррупции, получившую продолжение в последующих документах.

В период 1990-2000-х гг. в международном сообществе формируется система взаимосвязанных элементов, составляющих глобальный антикоррупционный правопорядок современности, к которым относят следующие компоненты:

1. Комплекс неинституциональных регулятивных компонентов (антикоррупционную идеологию как совокупность ценностей, идей и принципов антикоррупционной политики);

2. Комплекс институциональных и неинституциональных регулятивных компонентов (понятие коррупции, правовые начала противодействия коррупции);

3. Комплекс институциональных регулятивных компонентов (правовые нормы и институты антикоррупционного законодательства, раскрывающие субъектно-объектное содержание коррупционного поведения и антикоррупционной политики, правовые механизмы противодействия коррупции и т.д.) (ссылка1. Шишкарев С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики. Монография. М.,2010.С.44.)

Международные организации разработали для международного сотрудничества по противодействию коррупции и национальных государств систему механизмов противодействия и борьбы с коррупцией, которые с различным успехом применяются в различных социально-экономических , политических и социокультурных условиях во многих странах мира. Каждая страна самостоятельна в выборе приоритетов антикоррупционной деятельности. В то же время страны мира могут обмениваться информацией о лучшем опыте противодействия коррупции, осуществлять консультирование, представление специалистов и денежных средств. Предусмотрены такие направления помощи как организация обучения чиновников, представителей бизнеса и общественных организаций, приемам и методам борьбы с коррупцией, совершенствование законодательства, осуществление реформ систем управления и общественных институтов.

Участники Глобальной программы ООН полагают необходимость осуществления таких действий как создание группы высокопрофессиональных экспертов, которые будут оценивать нужды регионов и стран мира по оказанию помощи, производить исследование коррупции как мировой проблемы, давать рекомендации по применению тех или иных инструментов борьбы с коррупцией, приемлемых для конкретных стран. Предлагается также инициировать проведение международных форумов по обмену опытом стран в борьбе с коррупцией. (ссылка1. См.: Global Programme against Corruption. URL: www.unieri.it/Prodoc%20corruption/htm (дата обращения 25.01.2013). )

Основной рекомендацией ООН является принятие государствами-участниками антикоррупционных программ, выработанных совместно с представителями гражданского общества, а также национальных планов принятия мер против коррупции. Особо подчеркивается необходимость антикоррупционных действий на всех уровнях власти, включая местное самоуправление, ибо именно к местным условиям должны быть приспособлены применяемые на государственном уровне меры.

Обобщая глобальную практику противодействия коррупции можно выделить ряд механизмов, характеризующих международную систему противодействия коррупции:

1. Унификация национальных антикоррупционных правопорядков странами-участниками законодательства с помощью имплементации соответствующих международных соглашений;

2. Международное сотрудничество государств в области расследования коррупционных преступлений (деятельность Группы государств против коррупции); ссылка. (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. URL: hast.garant.ru/2560781/Дата обращения 25.01.2013)

3. Международный антикоррупционный мониторинг и представление результатов научных исследований по «коррупционной картине мира» (деятельность таких организаций как Всемирный Банк и т.д.);

4. Формирование антикоррупционных этических доктрин, обуславливающих ценностно-нормативную основу антикоррупционного поведения представителей органов власти, бизнесса, политических и некоммерческих орагнизаций (кодексы поведения и т.д.).

На сегодняшний день исследователи(ссылка. См.: Сулавшин С.С. , Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России.Монография в 2-х т. Т.1. М.,2008.) выделяют следующие эффективные стратегии противодействия коррупции, реализующиеся в современных государствах:

1. Стратегия «общественного осознания опасности коррупции и ее последствий» (осознание), которая основывается на таких направлениях деятельности как: анализ проблемной ситуации, связанной с уровнем и характером распространения коррупции в обществе и формирование стратегии антикоррупционной политики; профилактика коррупционных практик с помощью антикоррупционного гражданского образования и просвещение; создание антикоррупционных публичных площадок/ресурсов/платформы на основе взаимодействия всех субъектов антикоррупционной деятельности; свободные институты информирования и доступа к информации.

2. Стратегия «предупреждения и предотвращения коррупции» (хорошее управление/противодействие), связанная с прозрачной властью и прозрачными процедурами в системе публичного управления, реформированием системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов; общественным участием в процессах предотвращения коррупции; уменьшением вмешательства государства в дела общества; этическими кодексами для всех субъектов антикоррупционной деятельности (представителей власти, бизнеса и институтов гражданского общества) с целью минимизации причин возникновения коррупционных практик; снижением административных барьеров для бизнеса и внедрение конкурсности в сфере государственных и муниципальных финансов.

3. Стратегия «верховенства закона и защита прав граждан» (пресечение/предупреждение), которая реализуется посредством обеспечения: сильной и независимой судебной властью; исполнением законов; антикоррупционным законодательством и общественной экспертизой; правовой помощью и защитой, внедрением института омбудсмена и других. (ссылка. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления : история и современность. М.2009 С. 51-59.)

Необходимо отметить, что для эффективного противодействия коррупции необходимы системные усилия всех субъектов антикоррупционной политики - органов государственной власти, бизнес структур и институтов гражданского общества. Основными механизмами реализации антикоррупционной политики для органов власти являются:

1. законодательство;

2. организационно-управленческие и политические меры;

3. механизмы взаимодействия власти и гражданского общества;

4. международное сотрудничество.

Анализ международного опыта борьбы с коррупцией, как комплексного социально-экономического и политико-государственного явления, показывает, что в современной мировой практике сформировалось два подхода к решению данной проблемы. (ссылка. Россия и коррупция: кто кого? Совет по внешней и оборонной политике. Программа «Россия и мир», М.,998.С.31-64. ) Первый предполагает реформирование определенной сферы государства посредством осуществления антикоррупционных программ (универсальных/ведомственных и национальных/региональных), носящих кратко- или среднесрочный характер. Второй подход реализуется через антикоррупционную политику, которая понимается в первую очередь как функция государства: это разработка и реализация разносторонних и последовательных мер органов публичного управления в общества в рамках принятого конституционного строя государства с целью устранения (минимизации) причин и условий, обуславливающих появление и распространение коррупции в разных сферах жизни.

Эффективная антикоррупционная деятельность в современных государствах осуществляется через антикоррупционные программы. Антикорруцпионная программа представляет собой комплексный правовой документ, обеспечивающий согласованное применение правовых, экономических, организационно-управленческих, образовательных, воспитательных и иных мер, направленных на противодействие коррупции на различных уровнях власти. (ссылка. Бикмухаметов А.Э. и др. Коррупция и антикоррупционная политика. Словарь-справочник. М.,2008.) Обобщение опыта зарубежных стран позволяет выделить экзогенные и эндогенные факторы, способствующие и препятствующие реализации антикоррупционных программ.

Таблица 1. Факторы реализации антикоррупционных программ

	Способствующие успеху	Препятствующие реализации
Экзогенные Эндогенные	Распространение типа политической культуры как «гражданское участие» Демократический политический режим Формулирование проблемы коррупции в политической повестке дня Активная позиция государства Имплементация антикоррупционных норм международного права в национальное законодательство Антикоррупционный институционализм Системность стратегии, заложенной в программе Институирование в антикоррупционной программе в качестве субъектов ее реализации наряду с органами власти институтов гражданского общества	Социокультурные нормы, поощряющие коррупцию как форму социального обмена Политические ситуации «кризиса легитимности» Конституционные ограничение Доминирование методов борьбы против конкретных коррупционеров, а не мероприятий , направленных на исправление недостатков системы Форсирование реализации программы в краткосрочный период

Антикоррупционный институционализм (ссыылка. Роулз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы/ пер. с англ. О.А. Алякринского.М.,2003.) – эндогенный фактор, создающий условия не только для декларирования на законодательном уровне антикорруцпионной деятельности, но ее реализации как функции государства посредством создания специализированных антикоррупционных ведомств. В мировой практике существует два вида специализированных антикоррупционных ведомств: а) обладающие исключительной компетенцией расследования коррупционных проявлений (Гонгонг, Сингапур, Филиппины); б) делящие свои функции с иными ведомствами (Индия).

Антикоррупционные программы, универсальные и ведомственные, как правило, ориентированы на разработку и реализацию механизмов противодействия коррупции в системе органов государственной власти и управления, в которых основой коррупционных практик является злоупотребление ресурсом государственной власти. Основываясь на результатах исследования институциональных механизмов противодействия коррупции Ю.А. Нисиевича (ссылка. Нисиевич Ю.А. Коррупция как фактор современной политики. Власть и политика: институциональные вызовы ХХ1 века. Политическая наука: Ежегодно; 2012.М.: РОССПЭН . 2012. С.247-327.) можно выделить следующие типы административных ресурсов (за основу взята классификация разработанная специалистами Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешип») :

1. Силовой ресурс, включающий в себя правоохранительные органы и иные наделенными полномочиями принуждения органы от таможенной службы до внешней разведки;

2. Регуляторный ресурс – это государственно- властные полномочия по принятию управленческих решений. Регулирующих в режиме текущего времени экономические, социальные, политические и иные общественные порядки и отношения;

3. Законодательный ресурс, представляющий собой права и полномочия по формированию национального регионального законодательства, гле в приоритет в его использовании принадлежит политическим партиям и неформальным группам, которые обладают контролем над национальным и региональными легислатурами;

4. Институциональный ресурс – это материальные и кадровые ресурсы, доступ к которым связан с исполнением государственной должности;

5. Финансовый ресурс – это средства бюджетов центральной, региональной и местной власти и публичных внебюджетных фондов;

6. Медийный ресурс включает в себя средства массового распространения информации и массовых коммуникаций, находящихся в собственности или под контролем государства;

7. Статусный ресурс – это статус должностного положения в системе государственной власти и управления.

1.2 Российский опыт

Российский опыт противодействия коррупции

Распространение коррупции в современном российском обществе на протяжении последнего десятилетия с неизменным постоянством констатируется как негативный факт, препятствующий развитию эффективной системе государственного и муниципального управления, обеспечению устойчивого экономического роста и в итоге бьющий по благосостоянию граждан, негативным образом, по социально незащищенным слоям населения.

Антикоррупционная ситуация в России является в этом смысле типичной. Во-первых, позиции в международных рейтингах(См: Уровень восприятия коррупции в 180 странах мира –исследование Transperency Intenrational. URL: www.rb.ru/inform95437/html (дата обращения 3.04.2015) ) и отечественные социологические исследования (Коррупция в органах власти. База данных Фонда «Общественное мнение». URL: bd.fom.ru/report/map/d092310 (дата обращения 3.04.2015) ) демонстрируют, что коррупция относится к одной из самых острых проблем российского общества. Во-вторых, в истории становления антикоррупционной деятельности можно выделить три этапа («оперативно-тактический», «научно-законодательный», этап «становления национальной модели антикоррупционной политики») весьма противоречивых по содержанию и результатам.

На первом этапе оперативно-тактическом (в период 1992-2005 гг.) кодифицируются антикоррупционные нормы и принимаются различные нормативно-правовые акты в сфере гражданского, уголовного и административного права для решения тактических вопросов по противодействию коррупционной преступности. Впервые вопрос об антикоррупционной деятельности был поставлен в Указе Президента РФ от 4 апреля 1992 г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Этот указ имеет ограниченный характер, который направлен на предотвращение преступных и других действий служащих государственного аппарата, запрещает заниматься предпринимательской деятельностью; ограничивает государственных служащих оказывать содействие в отношении физических и юридических лиц, которое не предусмотрено законом, используя для этого свое служебное положение в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научно, преподавательской и творческой деятельности), а также осуществлять предпринимательскую деятельность через посредников, а значит и быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя участвовать в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. ( Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 О борьбе с коррупцией в системе государственной службы (Указом Президента РФ от 28 июня 2005 г. N 736 признан утратившим силу) // Российская газета от 7 апреля 1992 г., N 80. )

Некоторые идеи законодатель пытался воплотить в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», но дальнейшего развития кампания не получила. Проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией» в 1999 г. прошел три чтения в Государственной Думе, но не был подписан Президентом РФ.

Следующим нормативно-правовым актом, который имел своей главной целью создание действующих мер по предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране, является Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе"¹, в котором также делается акцент на контроле за доходами лиц, назначаемых на государственные должности. При этом п.7 данного Указа четко ограничивает его применение, не распространяясь на военнослужащих (кроме военнослужащих - федеральных министров) и судей федеральных судов.

Отсутствие каких-либо продвижений в 1999 году (закон о коррупции так и не был принят) в регулировании коррупционных проявлений Президент объяснял в связи с плохой работой законодательных органов, но никаких мер по преодолению этого не предложил².

Следующим шагом послужило создание Временной комиссии Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией³ и утверждения положения о ней⁴. В августе 1999 г. было утверждено положение о Совете Безопасности РФ, согласно которому была создана Межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией⁵. И вновь никаких существенных результатов достигнуто не было.

Коррупция безусловно была признана негативным явлением и после избрания второго Президента РФ Владимира Владимировича Путина, но направление усилий было предложено сосредоточить на «создании сильной и независимой России»⁶. Это выражалось в таких мерах, как развитие семейных отношений, отмена многих правоограничений в предпринимательстве, где «свобода» чиновников является причиной коррупции.

В 2001г. Президент указал на то, неудовлетворительная работа государственного аппарата способствует коррупции. «Коррупция - это не результат отсутствия репрессий, - а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих»⁷. И в целях формирования норм морали и идеологического воздействия, которые регулировали поведение работников органов государственной власти и управления на пути злоупотреблений, коррупции и произвола была утверждена Федеральная программа по реформированию государственной службы⁸. А позднее ее реализация отражена в ФЗ «О системе государственной службы»⁹, в котором были заложены основы регулирования и функционирования государственной службы в РФ.

В 2003г. был образован Совет при Президенте по борьбе с коррупцией¹⁰. В 2004 г. образована Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции. Задача данных подразделений была направлена в первую очередь на анализ законодательства и выдвижение предложений по оптимизации работы государственного аппарата, но работа не принесла действенных результатов.

На втором этапе институционализации антикоррупционной политики – «научно-законодательном» (в период 2006-2007 гг.) - происходит имплементация международных норм по противодействию коррупции в российское законодательство и формирование ведомственных и региональных антикоррупционных программ. В этот период встает вопрос о ратификации Российской Федерацией важнейших международных правовых актов. Толчком к этому послужили подписанные Обязательства «Группы восьми» «Борьбы с коррупцией на высоком уровне» во время саммита в г. Санкт-Петербурге в июле 2006 г. (Борьба с коррупцией на высоком уровне. Принято 16 июля 2006 года в Санкт-Петербурге лидерами стран «Группы восьми».URL:www.kremlin.ru/incon.locs/206/07/16/1827_type72067_108826.shtud (дата обращения 4.04.2015) ) В последствии Президент РФ издал Указ от 3 февраля 2007 г. №129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 3 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.».

Наряду с ратификацией международных норм в 2006-2007 гг. начинают разрабатываться и реализовываться ведомственные и региональные антикоррупционные программы. «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.» впервые предусматривала антикоррупционные механизмы, направленные на деятельность государственных органов с повышенным риском коррупции. Создатели Концепции отнесли к ним (Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 №1789.р (Ред. От 09.02.08) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.) такие механизмы как экспертиза нормативных правовых актов ; разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов; разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ; создание методической основы оценки коррупциогенности государственных функций;

Рособоронзаказ, Росрегистрация и Федеральная антимонопольная служба стали первыми ведомствами, где были разработаны пилотные ведомственные программы.( В РФ появилась программа по борьбе с коррупцией. URL:www.newsru.com/russie/28feb2007/corruption html (дата обращения 3.04.2015)) На их основе в Минэкономразвитии были подготовлены типовые программы противодействия коррупции, воплотившие разнообразные по форме и степени эффективности стратегии борьбы с коррупцией.

В целом «научно-законодательный» этап является важным периодом в институционализации российской антикоррупционной политики. За весьма короткие сроки на федеральном уровне намечается национальная антикоррупционная стратегия, в субъектах федерации - формируется законодательная база по противодействию коррупции и определяется порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно- правовых актов.

С мая 2008 года начался новый этап, который характеризуется складыванием «национальной модели антикоррупционной политики». И тут же 19 мая 2008 года был подписал указ «О мерах по противодействию коррупции»¹¹. По этому Указу предусматривается создание совета при президенте по противодействию коррупции, председателем которого является глава государства. Цель данного Совета - реализация мер по созданию нормативной основы антикоррупционной политики и выработка методических рекомендаций Президенту для проведения реформирования

Далее в этом же году, Президент Дмитрий Анатольевич Медведев 30 декабря подписал ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»¹². Данный закон обязывает председателя Правительства, вице-премьеров и федеральных министров представлять в налоговые органы сведения о своих доходах и доходах членов своей семьи: супругов и несовершеннолетних детей.

5 марта 2009 года было подписано правительственное постановление «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»¹³. В данном постановлении был введен термин «коррупциогенность» и прописаны виды экспертиз на различных уровнях власти.

В Постановлении Правительства № 196¹⁴ были прописаны методики проведения экспертиз, основные коррупциогенные факторы, которыми являются положения проектов документов. Эти положения способствуют проявлениям коррупции при применении документов и могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Данные факторы существуют в трех формах:

1. факторы, которые связаны с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

2. факторы, которые связаны с наличием правовых пробелов;

3. факторы системного характера.

Президентом РФ Д. Медведевым в «Национальном плане противодействия коррупции» и Указе Президента РФ от 13 апреля 2010 г. №460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» были предложены институциональные основы, определяющие характер, субъекты и механизмы российской антикоррупционной политики.

Национальный план противодействия коррупции включает в себя четыре раздела: 1) Законодательное обеспечение, 2)Совершенствование государственного управления в целях предупреждения коррупции, 3 и 4) повышение профессиональной подготовки юридических кадров и меры по правовому просвещению.(Национальный план противодействия коррупции.URL: www.kremlin.ru/text/docx/2008/07/204857.shtml (дата обращения 5.04.2015)) Меры по законодательному обеспечению включают в себя федеральный закон «О противодействии коррупции»(О противодействии коррупции: Федеральный Закон от 25.12.2008 №273-ФЗ// Правовая система «Консультант плюс», URL: http//base.consultant.ru/cons/ogi/onlinecgi?req-doc:base-LAW:n-138620 (дата обращения 4.04.2015)), а также внесение изменений и поправок в 25 федеральных законов.

В законе «О противодействии коррупции» содержатся такие правовые новеллы как расширение мер по предупреждению и профилактике коррупционных правонарушений и ужесточение юридической ответственности за коррупционные преступления. В качестве базовой задачи Закон «О противодействии коррупции» выдвигает совершенствование структуры государственного управления, совершенствование функций и полномочий органов государственной власти, видя избыточное и нерегламентированное государственное регулирование основной предпосылкой развития коррупционных практик. Был создан федеральный антикоррупционный орган- Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. В развитие «Национального плана противодействия коррупции» в апреле 2010 года была принята «национальная стратегия» , которая призвана консолидировать усилия федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции. Стратегия предусматривает внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативно правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.

Важной мерой является совершенствование условий процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме.