МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра государственной политики и государственного управления

ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ В ГАК

Заведующий кафедрой

доктор полит. наук, доцент

____________ И.В. Мирошниченко

(подпись)

____________________2015 г.

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

БАКАЛАВРА

Интерактивные механизмы сетевого публичного управления: российский опыт

Работу выполнил ________________________________________ И.И. Иванов

(подпись, дата)

Факультет управления и психологии

Направление 081100.62 «Государственное и муниципальное управление», ОФО

Научный руководитель

___________________ _______________________________ И.И. Иванов

(подпись, дата)

Нормоконтролер

___________ ________________________________________ _____________

(подпись, дата)

Краснодар 2015

Содержание

Введение 3

1 Теоретико-методологические аспекты исследования интерактивных механизмов сетевого публичного управления 6

1.1 Публичное управление как объект исследования в общественных науках 6

Pfifiner J.M., Presthus R. Public Administration. – New York: The Ronald Press Co., 1960. – P. 3. 8

1.2 Теоретические основания сетевого подхода в анализе практик публичного управления 13

1.3 Практики реализации интерактивных механизмов сетевого публичного управления в современных государствах 20

2 Опыт внедрения и развития интерактивных механизмов в публичном управлении современной России 31

2.1 Субъекты, ресурсы и технологии развития интерактивных механизмов в современной России 31

2.2 Краудсорсинг в публичной политике российского общества 40

2.3 Проблемы и тенденции развития интерактивных механизмов в современной России 50

Заключение 59

Список использованных источников 64

Введение

Тема выпускной квалификационной работы является актуальной, так как с каждым годом возрастает роль интерактивных механизмов сетевого публичного управления в развитии российской публичной политики.

Интенсивное развитие информационно-коммуникативных технологий вызывает глубинные сдвиги во всех сферах жизни – социальной, экономической, политической, культурной, обусловленные сетевой логикой развития социальных субъектов. Происходит трансформация сетевых характеристик современного общества, связанных с изменением качества и структуры коммуникаций, расширяющихся и дифференцирующихся в интегрированном с интернет-средой публичном пространстве, что способствует формированию неинституционализированных форм политической субъектности, таких как новые социальные движения, гражданские журналисты, некоммерческие организации веб 2.0, а также разнообразных гибридных форм политических институтов (сетевые политические партии) и разнопорядковых форм сетевого публичного управления.

Данные тренды влияют на формирование принципиально новой модели организации социально-политического пространства, в котором доминируют горизонтальные сетевые коммуникации и появляется множество разнообразных акторов, участвующих в преобразовании публичной политики, возрастает роль и значение сетевых структур, обладающих высоким потенциалом самоорганизации и мобилизации. Социальные сети, основанные на горизонтальных взаимодействиях, не только изменяют традиционные организационные структуры гражданского общества, но и создают основы нового институционального дизайна публичной политики.

Развитие информационно-коммуникативных технологий способствует выходу публичной политики за пределы традиционного для политического процесса пространства и расширяет возможности для построения, в том числе и в онлайн-пространстве, архитектуры участия акторов частного и гражданского сектора в системе государственного и муниципального управления. Использование в практической политике и государственном управлении принципов, механизмов и технологий сетевой публичной политики создает условия для внедрения инноваций не только в политическую сферу, но и во все сферы жизнедеятельности общества.

В данных условиях возрастает роль государства как ключевого института публичной политики, обеспечивающего координацию процесса разработки публичных решений и создающего институциональные условия для реализации сетевого менеджмента, усиливаются способности государства к эффективному публичному управлению и политической коммуникации при наличии множества властных центров.

Актуальность данного исследования подтверждает и то, что открытие информации о деятельности органов публичного управления способствует рефлексивной включенности граждан в пространство публичной политики, конструированию различных сетей знания, ориентированных на производство уникальных идей и проектов, направленных на решение публичных проблем.

Объектом данного исследования выступает онлайн-пространство публичной политики современной России.

Предмет исследования – субъекты, ресурсы и технологии развития интерактивных механизмов в современной России.

Целью данной работы является определение основных тенденций, проблем и результатов внедрения интерактивных механизмов современной России; выявление субъектов, ресурсов и технологий их развития.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи исследования:

• раскрыть содержание публичного управления в современных общественных науках;

• определить теоретические основания сетевого подхода в анализе современных практик публичного управления;

• выявить и охарактеризовать практики реализации интерактивных механизмов сетевого публичного управления в современных государствах;

• определить субъекты, ресурсы и технологии развития интерактивных механизмов в современной России;

• исследовать место краудсорсинга в публичной политике российского общества;

• определить проблемы и тенденции развития интерактивных механизмов в современной России.

Степень разработанности. Тема дипломной работы является предметом довольно широкого круга научных разработок и исследований, имеющих дискуссионный характер. В целях данной дипломной работы использовались труды: И.А. Быкова, В.К. Левашова, А.П. Лунева, И.В. Мирошниченко, О.В. Михайловой, С.П. Перегудова и других.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

В первой главе выпускной квалификационной работы изложены теоретико-методологические аспекты исследования интерактивных механизмов сетевого публичного управления.

Во второй главе проанализирован опыт внедрения и развития интерактивных механизмов в публичном управлении современной России.

В процессе написания работы применялись монографический, графический, статистический, описательный и иные методы исследования.

1 Теоретико-методологические аспекты исследования интерактивных механизмов сетевого публичного управления

1.1 Публичное управление как объект исследования в общественных науках

Деятельность государства является главным предметом изучения для многих правовых дисциплин (конституционное и административное право, иные отрасли публичного права), для политической науки, для ряда финансовых и экономических дисциплин и т.д. Каково место публичного управления как самостоятельной сферы познания?

Управление общественными делами возникает одновременно с появлением общества; тогда же появляются и некоторые специальные знания, относящиеся к данному процессу. С дифференциацией разных сфер общественной жизни и постепенным выделением публично-управленческих функций в особый вид деятельности увеличивается и специализация государственно-управленческих знаний. Шан Яна, Конфуция, Солона, Аристотеля, Фому Аквинского и других специалистов справедливо считают предтечами публично-управленческих дисциплин, – так же, как и многих иных наук¹. Однако наука как особая форма организации знания появляется лишь в Европе Нового времени; существовавшие до этого момента представления характеризуются как донаучные. Что же касается публичного управления, то в самостоятельную отрасль научного знания оно формируется только во второй половине ХХ в.

Итак, власть как явление свойственна любому коллективу, но по своей природе она статична. Для того чтобы стать активным отношением, обращенным на определенный объект, власть должна быть применена. Применение публичной власти осуществляется чаще всего при помощи публичного управления, т.е. в итоге процесса реализации власти. Управление внутри коллектива появляется тогда, когда функция управления исполняются самим коллективом (напри­мер, путем референдума), или, когда функция управления отделяется от коллектива и последний передает ее (в основном или частично) органам и лицам, назначенным коллективом для исполнения властных (управленческих) функций. Конечно, последние могут и сами присваивать такие функции. Так формируется особый слой людей, с одной стороны, состоящих в этом коллективе, а с иной — возвышающихся над ним. Они имеют установленные полномочия по отношению к коллективу, которые используются для реализации «общих дел» и для пресечения деструктивных действий, рушащих коллектив, а также в какой-то степени ради собственных интересов этой группы. Для достижения общих целей и недопущения деструк­тивных для коллектива действий надлежащие органы и должностные лица могут применять публичное принуждение (различное по своей природе, например, в государстве или муниципальном образовании). Угроза публичного принуждения — один из элементов, который обеспечивает целостность коллектива и реаль­ность управления. В публичном управлении есть масса иных видов воздействия (обеспечение определенной информацией для направления поведения объекта, поддержка, ограничение и лишение объекта неких возможностей с тем, чтобы вынудить его дейст­вовать по воле субъекта, и т.д.), но всегда публичное управление — это социальная деятельность определенных органов и должностных лиц.

Рассмотрим взгляды специалистов на понятие «публичное управление».

Так, по мнению И.В. Понкина «в общем значении, понятие «публичное управление» отображает интегральный системный механизм, элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, правовое регулирование, процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления централизованные, и децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, ответственные за администрирование деятельности в определенной области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях»². Публичное управление включает в себя механизмы улучшения внутренней координации, управление человеческими, материальными и финансовыми ресурсами и информационными и коммуникационными системами, а также управление, связанное с предоставлением публичных услуг. И.В. Понкина отмечает, что публичное управление – это властное управляющее воздействие на объекты управления (общественные отношения и их участников, феномены, процессы), осуществляемое субъектами этого управления, то есть страной и уполномоченными ею лицами и органами.

По определению Дж. М. Пфифинера и Р. Пристюса, «публичное управление – это управление организацией и направлением человеческих и материальных ресурсов для достижения желаемых целей»³.

Д.Х. Розенблюм дает следующее определение: «Государственное управление представляет собой использование управленческих, правовых и политических теорий и процессов для реализации законодательных, исполнительных и судебных государственных мандатов в целях нормативного и сервисного служения обществу в целом или отдельным его сегментам»⁴.

Дуайт Вальдо определяет публичное управление как «искусство и науку управления применительно к делам государства»⁵.

Основатель организационной теории публичного управления Вудро Вильcон емко подметил, что публичное управление представляет собой детализированное и систематическое применение права⁶.

Согласно документам Организации Объединенных Наций, публичное управление представляет собой исполнение политических, экономических и административных полномочий по управлению делами государства, представляет собой комплекс процессов, механизмов, взаимоотношений и институтов, при помощи которых граждане страны и их объединения проявляют свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия. Управление может исполняться всеми методами, которые общество применяет для распределения властных полномочий и управления государственными ресурсами, а также разрешения появляющихся проблем.

Таким образом, государственное управление – это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, защиты и охраны публичных интересов, обеспечения регулятивных и других функций государства и ведения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и реализация законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий государственных органов, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и осуществление последовательностей и комплексов управленческих решений и определенных законом инструментов государственно-регулирующего и государственно-администрирующего действия в отношении разных сегментов предметно-объектной области этого управления, реализация контрольно-надзорной и другой правоохранительной деятельности в данной области.

При этом термин «государственное управление» обладает многозначностью, выражающейся в том, что правовое содержание, уразумение и интерпретация данного понятия зависят от уровня его привязки и обширности его рассмотрения, а значит, данное понятие необходимо рассматривать в нескольких смыслах:

1) в широком смысле государственное управление охватывает всю деятельность страны и трактуется как механизм и процесс функционирования всей государственной системы, всего государства в целом и его высших органов власти, включая осуществление ими своих полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание и взаимное сдерживание, то есть сфера государственного управления в данном понимании равноценна сфере деятельности государства, а государственное управление осуществляется всем государством в целом или его высшими органами власти;

2) государственное управление как механизм и процесс функционирования, административной деятельности системы органов исполнительной власти и отдельных ее сегментов, отдельных государственных органов, или государственное управление как осуществление государственных управленческих функций в определенной области общественных отношений или в группе таких областей. Несмотря на то, что государственное управление охватывает три ветви власти, как правило, его выполняют главным образом органы исполнительной власти. То есть в данном значении государственное управление обеспечивается неполитической государственной бюрократией, функционирующей в государственно-политической системе; При широком понимании и анализе государственного управления более обоснованно рассуждать не столько о формировании системы государственного управления в условиях административной реформы, сколько напротив – об административной реформе в контексте формирования системы государственного управления.

3) государственное управление на уровне, характеризуемом понятием «человеческий фактор», поскольку осуществление государственного управления реализуется посредством задействования организованных усилий различных лиц на государственных должностях, в том числе и конкретного наделенного государственно-управленческой компетенцией должностного лица⁷. К этому же уровню можно отнести систему государственной службы. Изучая государственное управление, нужно его рассматривать в приложении к какому-то определенному уровню из трех вышеуказанных, или анализировать государственное управление комплексно, охватывая все три уровня. Но и в таком случае «систему координат» для понимания и оценки правового смысла, содержания и специфики государственного управления придется дополнить критерием особенностей предметной области регулирования в целях учета специфики той области общественных отношений, где исполняется обсуждаемое государственное управление, критерием особенностей метода государственного управления (императивный, диспозитивный или сочетанный, либо прямой или опосредованный). Заявляя о том, что государственное управление – это один из видов государственно-властной деятельности, нужно иметь в виду, что помимо государственного управления (в широком понимании), существует еще несколько видов государственно-властной деятельности, например – самовоспроизводство на основе демократической системы выборов и сопряженной с нею системы назначений, самообеспечение и саморазвитие и т.д.

Следует отметить, что природа публичного управления вытекает из функций государства и из нужды управлять его делами, то есть теми делами, которые отнесены к компетенции публичной власти. Центральными понятиями, определяющими семантику понятия государственного управления, выступают понятия «государство» (а также «власть») и «управление».

Как отмечает И.Н. Барциц, «под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.»⁸. Жиль Гюльельми понимает публичную власть как «кристаллизацию доминирующих отношений правителей по отношению к управляемым при выполнении следующих условий: 1) наличие чѐткой дифференциации между правителями и управляемыми; 2) принятие этой временной ситуации управляемыми, обнаруживающими в этом относительные преимущества; 3) возможности постоянного контроля над правителями и их общей деятельностью»⁹.

Обобщенно, под системой государственного и муниципального управления разумеются единство и взаимосвязь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они осуществляют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают. Практически в такой системе выполняется сложное взаимодействие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая из сторон вносит собственный «вклад»¹⁰. Именно публично-властные полномочия являются ключевым существенным признаком публичного управления, так как они присущи только публичному управлению и отличают его от частного управления.

Следовательно, публичное управление представляет собой все процессы осуществления своих полномочий органами публичной власти, а также другими государственными органами, учреждениями и должностными лицами, наделенными определенными государственными управленческими полномочиями. Это могут быть компетенции самого разного характера, но всех их объединяет относимость к публично-властной сфере.

Достижение целей публичного управления немыслимо без мобилизации, организации и координации человеческих ресурсов, без приложения усилий как государства, так и частного сектора. На публичное управление значительное влияние оказывают и будут оказывать проблемы как мировой, так и внутренней политики, общественной жизни.