6. Анализ государственного регулирования

ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА, ЕГО

ОРГАНИЗАЦИОННОГО И КАДРОВОГО

ОБЕСПЕЧЕНИЯ В 1991—2005 гг.

•

6.1. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ОБЛАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА, ОРГАНИЗАЦИИ РАЦИОНАЛЬНОГО

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ

В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Исходя из этого, организация и проведение землеустройства как системы мероприятий по обеспечению рационального ис­пользования земель и их охраны является конституционной обя­занностью государства, поддерживающего основы конституцион­ного строя Российской Федерации и выступающего сувереном на своей территории.

На основании ст. 72 Конституции Российской Федерации гла­вы 3 «Федеративное устройство» в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра­ми, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»);

административное, административно-процессуальное, трудо­вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законода­тельство, законодательство о недрах, об охране окружающей сре­ды (пункт «к»).

Поэтому законодательство, регулирующее проведение землеуст­ройства, как часть земельного права находится в совместном веде­нии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вследствие этого в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О землеустройстве» от 18.06.2001 г. правовое регулирование от­ношений при проведении землеустройства осуществляется этим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а так­же законами и иными нормативными правовыми актами субъек­тов Российской Федерации.

68

На основании ст. 5 Федерального закона «О землеустройстве» к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относятся:

установление порядка проведения землеустройства;

координация деятельности федеральных органов и исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления при про­ведении землеустройства;

проведение землеустройства на землях, находящихся в феде­ральной собственности;

принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

установление порядка государственной экспертизы землеуст­роительной документации;

организация и осуществление контроля за проведением земле­устройства;

разработка, согласование и реализация генеральной схемы зем­леустройства территории Российской Федерации;

управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения зем­леустройства.

Происходящие в Российской Федерации административная и земельная реформы, стремление государства вовлечь земельные ресурсы в активный экономический оборот, изменение земельных отношений, являющихся результатом осуществления новой зе­мельной политики, существенным образом изменили институци­ональную систему государственного управления земельными ре­сурсами. Это коснулось в первую очередь и землеустройства как главного механизма системы управления земельными ресурсами страны.

Современное построение федеральных органов исполнитель­ной власти государства определил Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре феде­ральных органов исполнительной власти», а также последующие постановления Правительства Российской Федерации, установив­шие функции, полномочия и организационные требования к их деятельности.

Согласно этим, нормативным правовым актам основные задачи и функции, связанные с управлением земельными ресурсами и объектами недвижимости, а также организацией рационального использования земель и их охраны, выполняют следующие госу­дарственные учреждения, наделенные определенными полномо­чиями.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в соответствии с Положением, утвержденным Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 27.08.2004 г.,

69

в области управления земельными ресурсами осуществляет функ­ции по выработке государственной политики и нормативно-пра­вовому регулированию в сфере имущественных отношений, зе­мельных отношений и территориального зонирования.

Непосредственное руководство этой деятельностью в составе министерства осуществляет Департамент имущественных и зе­мельных отношений, экономики природопользования.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Рос-недвижимостъ), находящееся в ведении Министерства экономи­ческого развития и торговли Российской Федерации, согласно по­становлениям Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 202, от 19.08.2004 г. № 418 и другим нормативным правовым актам, явля­ется федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объек­тов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. Основными функци­ями агентства являются, кроме того, землеустроительное обеспе­чение на землях, находящихся в федеральной собственности, и проведение экспертизы землеустроительной документации.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости от 19.08.2004 г. № 418 в области регулиро­вания землеустроительной деятельности оно имеет следующие полномочия:

организует проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а так­же территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;

организует подготовку землеустроительных материалов для ус­тановления государственной границы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации и муниципальных обра­зований;

ведет государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства;

утверждает карты (планы) и материалы межевания объектов землеустройства;

исполняет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и про­ектов в установленной сфере деятельности;

организует профессиональную подготовку работников агент­ства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку.

Указанные полномочия, имеющие отношение к территориаль­ному землеустройству, регулируются Положением о проведении территориального землеустройства (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 07.06.2002 г. № 396). Ве-

70

дение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, регламентируется Положением о со­гласовании и утверждении землеустроительной документации, со­здании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (утверждено постановле­нием Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 г. № 514).

Технические регламенты и требования проведения землеуст­ройства разрабатываются на основании Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 183-ФЗ.

Непосредственное исполнение полномочий по землеустрой­ству в составе Федерального агентства кадастра объектов недви­жимости осуществляет Управление мониторинга земель, землеуст­ройства и территориального планирования.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), находящееся в ведении Министерства экономи­ческого развития и торговли Российской Федерации, согласно по­становлению Правительства РФ от 27.11.2004 г. № 691 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государ­ственных услуг и правоприменительные функции в сфере имуще­ственных и земельных отношений.

В сфере, относящейся к землеустроительной деятельности, Рос­имущество имеет следующие полномочия:

подготавливает предложения об установлении публичных сер-витутов на земельные участки, а также предложения об утвержде­нии перечней земельных участков, на которые у Российской Фе­дерации возникает право собственности;

осуществляет в порядке, установленном федеральными закона­ми, разграничение государственной собственности на землю;

формирует предложения о предоставлении в установленном порядке находящихся в государственной собственности земель­ных участков, принимает решение о предварительном согласова­нии места размещения объекта при предоставлении земельного участка для государственных нужд;

осуществляет в порядке и пределах, определенных федераль­ными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении феде­рального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти.

Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартогра-фия), находящееся в ведении Министерства транспорта Россий­ской Федерации, согласно постановлению Правительства РФ от 29.07.2004 г. № 386 является федеральным органом исполнитель­ной власти по оказанию государственных услуг и управлению госу­дарственным имуществом в сфере геодезической и картографичес­кой деятельности, а также наименований географических объектов.

71

Роскартография имеет следующие полномочия, влияющие на землеустроительную деятельность:

организует создание и ведение в пределах своей компетенции федерального и региональных картографо-геодезических фондов Российской Федерации;

устанавливает единые государственные системы координат, высот и гравиметрических измерений;

устанавливает единый масштабный ряд государственных топо­графический карт и планов, а также в пределах своей компетен­ции — местных систем координат;

организует геодезическое, картографическое, топографическое и гидрографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии государственной границы Россий­ской Федерации;

создает и обновляет государственные топографические карты и планы в графической, цифровой, фотографической и иных фор­мах, точность и содержание которых способствуют решению об­щегосударственных и иных установленных законом задач.

Министерство регионального развития Российской Федерации на основании постановления Правительства Российской Федерации от 26.01.2005 г. № 40 в сфере регулирования землепользования и застройки самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

федеральные градостроительные нормативы и правила в облас­ти градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нор­мативов и правил;

порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

Министерство регионального развития Российской Федера­ции осуществляет функцию по выработке государственной по­литики и нормативно-правовому регулированию в сфере соци­ально-экономического развития субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований, в том числе районов Край­него Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными орга­нами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуп­равления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и техниче­ской инвентаризации объектов градостроительной деятельнос­ти) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной на­циональной политики и межнациональных отношений в Рос­сийской Федерации, а также защиты прав национальных мень-

72

шинств и коренных малочисленных народов Российской Феде­рации.

Данную работу министерство ведет, осуществляя мониторинг политики, социально-экономических процессов, эффективности использования средств государственной поддержки, деятельности органов государственной власти, а также организовывая разработ­ку федеральных целевых программ регионального и территори­ального развития, по возрождению российского казачества, а так­же в сфере реализации национальной политики.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму­нальному хозяйству (Госстрой), находящееся в ведении Министер­ства регионального развития Российской Федерации, согласно постановлению Правительства РФ от 16.06.2004 г. № 286 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию го­сударственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности стро­ительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

В сфере, относящейся к землеустроительной и градостроитель­ной деятельности, Росстрой имеет следующие полномочия:

проводит государственную экспертизу градостроительной, предпроектной и проектной документации;

формирует и ведет государственный фонд комплексных инже­нерных изысканий для строительства.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации^ соот­ветствии с Положением, утвержденным постановлением Прави­тельства Российской Федерации от 28.06.2004 г. № 315, в установ­ленном законом порядке может самостоятельно устанавливать следующие нормативные правовые акты, касающиеся организа­ции рационального использования земель и их охраны:

требования к нормативной документации по проектированию и строительству мелиоративных систем и отдельно расположен­ных гидротехнических сооружений;

правила и нормы в области мелиорации земель;

планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиора­тивных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий в области обеспечения'плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

планы проведения мероприятий по реабилитации земель сель­скохозяйственного назначения, загрязненных радионуклидами, тяжелыми металлами и другими вредными веществами.

В соответствии с действующим законодательством на Мини­стерство сельского хозяйства Российской Федерации в области ре­гулирования землепользования возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиора­цию, плодородие почв, устойчивое развитие сельских территорий.

73

Непосредственное руководство этой деятельностью в составе министерства осуществляет Департамент аграрной политики и развития сельских территорий, а также Департамент правового обеспечения.

Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхоз), на­ходившееся до 03.10.2005 г. в ведении Министерства сельского хо­зяйства Российской Федерации, согласно постановлению Прави­тельства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 328 являлось федеральным органом исполнительной власти, оказывающим го­сударственные услуги по управлению государственным имуще­ством в сфере агропромышленного комплекса, включая в том чис­ле мелиорацию и плодородие почв.

В области, относящейся к землеустроительной деятельности, оно имело следующие полномочия, осуществляя:

реализацию федеральных программ в сфере агропромышлен­ного комплекса (мелиорации и противоэрозионной защиты зе­мель, повышения плодородия почв, реабилитации земель сель­скохозяйственного назначения, устойчивого развития сельских территорий);

эксплуатацию и паспортизацию государственных мелиоратив­ных систем и отнесенных к государственной собственности от­дельно расположенных гидротехнических сооружений;

проведение государственной экспертизы предпроектной и про­ектной документации на строительство и реконструкцию мелио­ративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений с целью определения соответствия предпроектной и проектной документации исходным данным, техническим усло­виям и требованиям нормативной документации по проектирова­нию и строительству, проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений и утверждение указанной документации;

учет федерального фонда мелиорированных земель;

ведение реестра федеральной собственности агропромышлен­ного комплекса, находящейся в ведении агентства;

ведение реестров и регистров в области плодородия почв.

Кроме этого Россельхоз осуществлял функции государственно­го заказчика федеральных целевых, научно-технических и инно­вационных программ и проектов в установленной сфере деятель­ности.

Указом Президента Российской Федерации от 03.10.2005 г. № 1158 «О внесении изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти», утвержденным Указом Президента Россий­ской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры феде­ральных органов исполнительной власти», Федеральное агентство по сельскому хозяйству было упразднено, а его функции были пере­даны Министерству сельского хозяйства Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МЛР

74

России) на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 г. № 370, яв­ляется федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим функции по выработке государственной политики и нор­мативно-правовому регулированию в сфере изучения, использо­вания, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая уп­равление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротех­нических сооружений (за исключением судоходных гидротехни­ческих сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные тер­ритории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключе­нием сферы экологического надзора).

Министерство природных ресурсов в сфере организации раци­онального использования земельных ресурсов и их охраны имеет полномочия самостоятельно:

проводить лесоустройство на территории лесов, не входящих в лесной фонд;

утверждать лесоустроительные проекты и другие документы лесоустройства, расчетные лесосеки;

относить леса третьей группы к резервным лесам, а также опре­делять перечень особо защитных участков лесов;

устанавливать минимальную площадь лесов, не входящих в лес­ной фонд, при которой необходимо проведение лесоустройства;

составлять нормативно-методические документы по проекти­рованию водоохранных зон и прибрежных защитных полос вод­ных объектов;

устанавливать порядок государственного учета и ведения госу­дарственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков, недр, предоставленных для добычи полезных иско­паемых, а также в целях, несвязанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами;

определять перечень показателей государственного учета лес­ного фонда и государственного лесного кадастра, правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных террито­рий, порядок ведения Российского регистра гидротехнических со­оружений;

разрабатывать методики геолого-экономической и стоимост­ной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых, а также экономической оценки лесов;

устанавливать порядок осуществления мониторинга лесов, го­сударственного мониторинга водных объектов.

75

Министерство природных ресурсов Российской Федерации ко­ординирует и контролирует деятельность находящихся в его веде­нии Федеральной службы по надзору в сфере природопользова­ния, Федерального агентства по недропользованию, Федерально­го агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в со­ответствии с Положением, утвержденным постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 400, осуще­ствляет контроль и надзор в сфере землепользования, составляю­щей одну из главных частей природопользования, в следующих направлениях:

в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

геологического изучения, рационального использования и ох­раны недр;

состояния, использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

использования и охраны водных объектов;

государственного земельного контроля в пределах своей ком­петенции в отношении земель зодного фонда, лесного фонда, зе­мель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых при­родных территорий.

Данная служба выдает также в установленном порядке лицен­зии (разрешения) на различные виды деятельности, организует и проводит в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу следу­ющей градостроительной, землеустроительной, лесоустроитель­ной документации:

проектов правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентиру­ющих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказы­вать воздействие на использование природных ресурсов;

материалов, подлежащих утверждению органами государствен­ной власти Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации и предшествующих разработке прогнозов развития и разме­щения производительных сил на территории Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации, в том числе:

проектов генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятель­ности;

проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

76

проектов схем расселения, природопользования и территори­альной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

проектов комплексных схем охраны природы Российской Фе­дерации и территориальных комплексных схем охраны природы и 11 риродопользования;

материалов комплексного экологического обследования участ­ков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий феде­рального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий;

проектов схем охраны и использования водных, лесных, зе­мельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные;

иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или кос­венное воздействие на охрану и использование природных ресур­сов.

Федеральное агентство по недропользованию на основании По­ложения, утвержденного постановлением Правительства Российс­кой Федерации от 17.06.2004 г. № 293, является федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим функции по ока­занию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Обладает следующими полномочиями, влияющими на земле­устроительную деятельность:

принимает решения о предоставлении права пользования участ­ками недр;

относит запасы полезных ископаемых к кондиционным и не­кондиционным;

проводит геолого-экономинескую и стоимостную оценку мес­торождений полезных ископаемых и участков недр;

ведет государственный кадастр месторождений и появления полезных ископаемых, а также государственный баланс запасов полезных ископаемых, ставит в установленном порядке запасы полезных ископаемых на государственный баланс и списывает их с государственного баланса;

ведет государственный учет и государственный реестр работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами.

Кроме того, Федеральное агентство по недропользованию организует государственное геологическое изучение недр и прове-

77

дение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической ин­формации о предоставляемых в пользование участках недр.

Федеральное агентство лесного хозяйства в соответствии с По­ложением, утвержденным постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 16.06.2004 г. № 283, осуществляет следую­щие полномочия, имеющие отношение к землеустроительной деятельности:

отнесение лесов к группам лесов и категориям защитное™ ле­сов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию на основании и в порядке, установ­ленных законодательством Российской Федерации;

рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и о переводе земель лесного фонда в земли других катего­рий.

Федеральное агентство лесного хозяйства организует: проведе­ние лесоустройства; согласование мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов; осуществление мероприятий по охране и защите лесов, а также ведет государ­ственный лесной кадастр, государственный мониторинг лесов и государственный учет лесного фонда.

Федеральное агентство водных ресурсов на основании Положе­ния, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 г. № 282, имеет следующие полномочия в области совместного регулирования землепользования и водо­пользования, осуществляя:

разработку в установленном порядке схем комплексного ис­пользования и охраны водных ресурсов, составление водохозяй­ственных балансов;

государственный мониторинг водных объектов, государствен­ный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством Российской Федера­ции;

планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребле-ния и водоотведения) по бассейнам рек, для субъектов Рос­сийской Федерации и водопользователей по водным объектам, находящимся в федеральной собственности;

разработку и утверждение нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты по бассейну водного объекта или его участку, утверждение нормативов предельно до­пустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водо­пользователей в порядке, установленном законодательством Рос­сийской Федерации.

78

Федеральное агентство водных ресурсов организует:

перераспределение ресурсов водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглаше­ний о восстановлении и охране водных объектов;

подготовку и осуществление в установленном порядке проти­вопаводковых мероприятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибреж­ных защитных полос, а также мероприятий по предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод;

проведение в установленном порядке государственной экспер­тизы схем комплексного использования и охраны водных ресур­сов, а также предпроектной и проектной документации на строи­тельство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влия­ющих на состояние водных объектов.

Кроме того, агентство ведет:

государственный реестр договоров пользования водными объектам;

государственный водный кадастр в порядке, установленном за­конодательством Российской Федерации;

Российский регистр гидротехнических сооружений.

Министерство юстиции Российской Федерации в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. «Вопросы Министерства юстиции Российской Феде­рации», Положением о Федеральной регистрационной службе, ут­вержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г., своим приказом от 03.12.2004 г. № 188 «Об утвержде­нии Положения о главном управлении (управлении) Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» отвечает за регистрацию прав на недвижимое имуще­ство и сделок с ним.

На основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ установлено местное значение поселе­ния, муниципального района, городского округа.

При этом к вопросам местного значения посе­ления (городского или сельского) в соответствии с п. 20 ст. 14 этого закона относятся: планирование застройки территории по­селения, территориальное зонирование земель поселения, уста­новление правил землепользования и застройки территории посе­ления, изъятие земельных участков в границах поселения для му­ниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление зе­мельного контроля за использованием земель поселения.

В число вопросов местного значения муници­пального района включают п. 15 (ст. 15): территориальное юнирование межселенных территорий, изъятие земельных участ-

79

ков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за ис­пользованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

К вопросам местного значения городского ок­руга согласно п. 26 ст. 16 вышеназванного закона относятся: пла­нирование застройки, территориальное зонирование земель го­родского округа, установление правил землепользования и заст­ройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за ис­пользованием земель городского округа, ведение кадастра земле­устроительной и градостроительной документации.

Согласно новой редакции отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа теперь относятся в том числе утверждение ге­неральных планов развития территориального образования, пра­вил землепользования и застройки, утверждение местных норма­тивов градостроительного проектирования, ведение информаци­онной системы обеспечения градостроительной деятельности, ре­зервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах территориального образования, а также осу­ществление земельного контроля.

На основании Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» выдавать разрешения на строительство с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ре­монта объектов капитального строительства на земельных участ­ках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливают градостроитель­ные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными зако­нами случаях не будут.

Проекты планов и программ развития муниципального образо­вания, проекты планировки и межевания территорий, а также пре­доставление разрешений на условно разрешенный вид использова­ния земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строитель­ства теперь в обязательном порядке выносят на публичные слуша­ния, которые можно проводить как по инициативе представитель­ного органа муниципального образования или главы муниципаль­ного образования, так и непосредственно населения. Данное до­полнение внесено в п. 3 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

80

Федерации» № 131-ФЗ. Изменения, внесенные в Федеральный за­кон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации», расширяют полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). В соответ­ствии с вновь введенным подпунктом 42 п. 2 ст. 26.3 указанные органы будут утверждать схемы территориального планирования субъекта РФ, документацию по планировке территории для разме­щения объектов капитального строительства регионального значе­ния, региональные нормативы градостроительного проектирова­ния, а также осуществлять государственный строительный надзор.

Таким образом, функции по выработке государственной поли­тики и нормативно-правовому регулированию в сфере землеуст­роительной деятельности и государственного управления земель­ными ресурсами рассредоточены между шестью министерствами (Минэкономразвития, МПР, Минтрансом, МСХ, Минюстом, Минрегионразвития), а функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере организа­ции регионального использования земель и их охраны — между восемью федеральными агентствами. Кроме того, контрольные и надзорные функции осуществляют две федеральные службы и одно агентство (Роснедвижимость отвечает за государственный зе­мельный контроль).

В настоящее время созданы условия для государственного регу­лирования проведения землеустройства. Однако все полномочия Российской Федерации в этой области, определенные Федераль­ным законом от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (ст. 5), не выполняются:

не установлен порядок проведения землеустройства;

практически совсем не осуществляется землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;

не разработана, не согласована и не реализована Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;

не возложена ни на одно министерство и ведомство (постанов­лениями Правительства Российской Федерации, принятыми в пе­риод 2001—2006 гг.) координация деятельности федеральных ор­ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле­ния при проведении землеустройства;

отсутствует надлежащий контроль за проведением землеуст­ройства;

не разработаны технические регламенты и требования проведе­ния землеустройства, не проводится государственная экспертиза землеустроительной документации.

6 С. Н. Волкои

81

Это приводит к тому, что земельная политика государства осу­ществляется не в полной мере и не является последовательной, а в ряде случаев политические интересы и ведомственные амбиции превалируют над экономическими целями.

В этих условиях предпринимаются попытки ревизии законода­тельства о землеустройстве путем выхолащивания содержательной части землеустройства, максимального упрощения землеустрои­тельных действий, отказа от разработки землеустроительной доку­ментации, замены землеустроительного проектирования различ­ными землеописаниями, что не соответствует ни мировой практи­ке землеустройства, ни соображениям социально-экономической целесообразности.

Одна из главных функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Российской Федерации — оказание госу­дарственных услуг в сфере землеустройства, что создает нормаль­ные условия для государственного регулирования отношений в этой области.

Однако в полномочия этого агентства включено проведение только двух видов землеустроительных действий: территориально­го землеустройства и подготовки землеустроительных материалов для установления государственной границы Российской Федера­ции, границ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Тем не менее известно, что все землеустроительные мероприя­тия необходимо проводить комплексно, в определенной техноло­гической последовательности, начиная от изучения состояния зе­мель, включающего геодезические и картографические работы, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, оценку качества и инвентаризацию земель, далее последующее проведение на этой основе предпроектных работ по планирова­нию рационального использования земель и их охраны, и кончая землеустроительными проектными работами по территориально­му (межхозяйственному) землеустройству, внутрихозяйственному землеустройству и участковому землеустройству (рабочему земле­устроительному проектированию).

Только в этом случае можно говорить об эффективной органи­зации землеустройства, в особенности земель, находящихся в фе­деральной собственности, с точки зрения общей концепции, ве­домственных функций и методов его реализации.

Определенными нормативными правовыми актами полномо­чия федеральных органов исполнительной власти должны обеспе­чиваться соответствующими финансовыми, материально-техни­ческими, трудовыми и другими ресурсами. Однако в условиях сла­бого финансирования землеустроительных работ, недостаточного кадрового и организационного обеспечения землеустройства, не­эффективного контроля за земельной реформой и ее осуществле­нием функции государства в сфере землеустройства выполняться

82

должным образом не могут. По этим же причинам органы местно­го самоуправления не смогут в ближайшее время организовать ра­циональное использование земель и их охрану и активно зани­маться регулированием землепользования и застройки в интере­сах всего населения, проживающего на их территориях.

Анализ существующей системы федеральных органов исполни­тельной власти требует выбора отдельного учреждения, которое следует наделить всей полнотой полномочий для принятия реше­ний по управлению земельными ресурсами страны. Земельной ре­формой в стране управляют шесть министерств, а за ее итоги не отвечает никто. В связи с этим необходимо уточнение полномо­чий федеральных органов исполнительной власти, а также переда­ча всех функций государственного регулирования проведения землеустройства одному министерству (ведомству).

Одним из главных направлений повышения эффективности землеустройства должно стать регулирование рынка землеустрои­тельных услуг.

6.2. УЧАСТНИКИ РЫНКА ОКАЗАНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ УСЛУГ И ЕГО РЕГУЛИРОВАНИЕ

В сфере землеустроительной деятельности выполняют большой объем землеустроительных работ по территориальному землеуст­ройству в связи с образованием новых и упорядочением существу­ющих объектов землеустройства, установлением, восстановлени­ем и корректировкой их границ (межеванием земель); по подго­товке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении земельной собствен­ности.

Проводят работы, связанные с формированием, учетом и ин­вентаризацией объектов недвижимости, постановкой их на кадаст­ровый учет, государственной кадастровой оценкой, изучением и мониторингом земель. В меньшем объеме продолжают составлять проекты межхозяйственного и внутрихозяйственного землеуст­ройства, рабочие проекты по использованию и охране конкретных земельных участков.

В связи с ликвидацией в Российской Федерации государствен­ных проектных и научно-исследовательских институтов системы «РосНИИЗемпроект» и существенно возросшими объемами зем­леустроительных работ на рынке выполнения землеустроительных работ и оказания землеустроительных услуг возникло большое число землеустроительных предприятий, учреждений и организа­ций различных форм собственности, а также появились частные землемеры (предприниматели) без образования юридического лица. Таким образом, участниками рынка оказания землеустрои­тельных услуг являются:

6*

83

федеральные государственные унитарные предприятия по зем­леустройству, подведомственные организации, находящиеся в ве­дении федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (Роснедвижимости, Роскартографии и др.) и их регио­нальные подразделения;

государственные унитарные предприятия, осуществляющие землеустроительные работы, находящиеся в ведении органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации;

государственные учреждения «Земельные кадастровые палаты» и их филиалы, находящиеся в ведении Роснедвижимости;

частные землеустроительные и топографо-геодезические орга­низации, а также частные предприниматели без образования юри­дического лица;

ассоциации, союзы, некоммерческие партнерства, саморегули­руемые организации и другие объединения в сфере геодезии, зем­леустройства и кадастров;

производственные подразделения высших учебных заведений Российской Федерации, оказывающие услуги в области геодезии и землеустройства;

другие организации, выполняющие работы по землеустройству и кадастрам.

По ориентировочным подсчетам участниками рынка выполне­ния землеустроительных работ и оказания землеустроительных услуг являются более 3000 государственных предприятий, учреж­дений и организаций, 4000 частных землеустроительных органи­заций и не менее 1000 частных предпринимателей без образова­ния юридического лица, включающих 70 тыс. работников. Напри­мер, только в Краснодарском крае в землеустроительной сфере работает 47 государственных унитарных землеустроительных предприятий и краевой Центр по землеустройству, находящийся в ведении Департамента имущественных отношений администра­ции Краснодарского края, 45 филиалов земельной кадастровой палаты Краснодарского края.

Считается, что в Российской Федерации насчитывается более 50 млн землевладельцев и землепользователей, включая арендато­ров, а число объектов недвижимости превышает 100 млн. В бли­жайшие пять лет ожидается активизация оборота земельных участ­ков и объектов недвижимости. Так, к 2010 г. прогнозируется уве­личение сделок до 10 млн против 6 млн сделок в год, совершаемых в настоящее время, что приведет к повышению спроса на профес­сиональные услуги землеустроителей.

Для объединения профессиональных усилий, совместной за­щиты своих интересов в условиях конкуренции, регулирования профессиональной деятельности, обеспечения высокого качества выполняемых землеустроительных работ и обеспечения ответ­ственности (в том числе материальной) за ее результаты частные землеустроители пытаются создать ассоциации, союзы, объедине-

84

ния. В 2003 г. в России одним из первых было создано некоммер­ческое партнерство — межрегиональная саморегулируемая орга­низация «Земля и недвижимость», объединяющая более 100 орга­низаций, представляющих 69 субъектов Российской Федерации.

Система саморегулирования субъектов профессиональной предпринимательской деятельности является принципиально но­вым инструментом регулирования рыночных отношений в право­вой системе Российской Федерации. Поэтому введение данного механизма потребует выработки соответствующих правовых, нор­мативных, технических, этических и профессиональных правил внутри саморегулируемой организации и на государственном уровне.

Мировой опыт показывает, что саморегулируемые организации (СРО), с одной стороны, выражают интересы своих членов перед государством, с другой — являются квалифицированным предста­вителем общественных интересов в среде профессиональных уча­стников. Они являются активным элементом инфраструктуры профессиональной деятельности.

Миссия саморегулируемой организации заключается в том, чтобы квалифицированно и оперативно координировать отноше­ния, возникающие между самими участниками СРО, между участ­никами СРО и их клиентами, между участниками СРО и государ­ством.

В частности, основными задачами саморегулируемой организа­ции НП МСО «Земля и недвижимость» являются:

защита прав и законных интересов организаций-членов, в том числе разрешение споров и конфликтов с органами исполнитель­ной государственной власти и местного самоуправления;

участие в разработке нормативных правовых актов в сфере са­морегулируемой деятельности, включая законодательные акты и оказание правовой, нормативной, методической и технической помощи;

выработка адекватных текущей экономической ситуации в стране правил и стандартов профессиональной деятельности;

регулирование профессиональной деятельности членов орга­низации на основе действующего законодательства и разработан­ных правил (стандартов) профессиональной деятельности;

контроль за соблюдением членами СРО правил (стандартов) профессиональной деятельности;

представление интересов членов организации во взаимоотно­шениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

подготовка, переподготовка и повышение квалификации кад­ров, аттестация сотрудников, аккредитация членов организации, сертификация их работ и услуг;

обеспечение гарантии гражданской ответственности членов организации за результаты профессиональной деятельности;

85

профессиональная общественная экспертиза законопроектов и нормативных актов.

Для решения указанных задач саморегулируемая организация НП МСО «Земля и недвижимость»:

организует и проводит стажировку в саморегулируемой органи­зации, обеспечивает повышение квалификации и обучение своих членов;

рассматривает жалобы на действие своих членов;

контролирует деятельность своих членов и применяет к ним меры ответственности, предусмотренные уставом саморегулиру­емой организации;

возмещает ущерб, причиненный членами саморегулируемой организации в результате осуществления деятельности по форми­рованию объектов кадастрового учета;

контролирует качество работ и услуг, оказываемых членами СРО;

создает условия для применения современного оборудования и новейших технологий при производстве землеустроительных ра­бот;

обобщает и распространяет передовой опыт профессиональной деятельности, проводя конференции, симпозиумы, семинары и другие мероприятия.

Саморегулируемая организация для выполнения своей миссии должна располагать высококвалифицированными кадрами, фи­нансовыми ресурсами и иметь необходимое информационное и научно-методическое обеспечение. В связи с этим в своей повсед­невной деятельности саморегулируемая организация должна взаи­модействовать с высшими учебными, научно-исследовательскими и проектными организациями.

В связи с изменением законов о предпринимательской дея­тельности в Российской Федерации начиная с 1993 г. стали обра­зовываться частные землеустроительные организации. Так, в 1993—1995 гг. только в Московской области для выделения земель под крестьянские (фермерские) хозяйства, установления границ личных подсобных хозяйств было зарегистрировано около 100 землеустроительных предприятий: от частных предпринимателей до товариществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ различного типа.

Немаловажную роль в создании института частных землемеров сыграло значительное сокращение государственного финансиро­вания программ по земельной реформе и снижение численности штатных работников государственных землеустроительных пред­приятий.

Будущие собственники и арендаторы земли, оплачивая земле­устроительные работы за свой счет, стояли в очереди на подготов­ку правоустанавливающих документов на принадлежащие им зе­мельные участки.

86

К началу 1996 г. Госкомзем РФ для оперативного выполнения первого этапа земельной реформы в Российской Федерации при­влек более 3000 частных землемеров. Основные задачи их заклю­чались в проведении межевания земель, закреплении границ зем­лепользования в натуре (на местности) и подготовке необходимых документов для оформления прав на земельный участок. По ини­циативе частных землемеров Московского региона 26 ноября 1996 г. в Москве был созван съезд частных землемеров России с целью объединить предприятия, работающие в области землеуст­ройства и земельного кадастра на профессиональном уровне, и ас­социировать их.

На съезде присутствовали 130 уполномоченных представителей предприятий, имеющих в уставном фонде частный капитал. Съезд принял учредительный договор некоммерческой организации «Российская ассоциация частных землемеров» и устав. Ее учреди­телями стали представители частных землеустроительных органи­заций из 19 регионов России.

Цель ассоциации — координация деятельности и защита инте­ресов граждан и юридических лиц (членов ассоциации) при прове­дении землеустроительных, кадастровых, проектно-планировоч-ных, топографо-геодезических и иных работ. Основные задачи ее:

унификация технологий кадастровых и землеустроительных работ;

оказание помощи в технологическом и техническом оснаще­нии;

координация предпринимательской деятельности частных зем­лемеров;

обслуживание геодезических приборов и технических средств;

представление и защита интересов членов ассоциации в госу­дарственных, судебных, общественных, иных организациях;

профессиональное страхование;

юридическая помощь членам ассоциации;

сотрудничество с землеустроительными органами;

получение лицензии на землеустроительные работы;

обучение и повышение квалификации специалистов;

ремонт и обслуживание геодезической техники;

семинары, конференции, симпозиумы и выставки ассоциации;

развитие международных связей, в том числе проведение меж­дународных семинаров, конференций, выставок и др.;

издание и распространение нормативно-технических докумен­тов и передового опыта среди членов ассоциации;

содействие членам ассоциации в обеспечении картографиче­ской и фактографической продукцией;

консультации и обучение пользователей и технического персо­нала геоинформационным технологиям;

сотрудничество с отечественными и зарубежными союзами и ассоциациями родственного профиля.

87

На 30 июля 2005 г. ассоциация частных землемеров страны на­считывала в своем составе 167 членов из 82 субъектов Российской Федерации, представляющих около 4 тыс. работников различных землеустроительных открытых и закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, научно-производ­ственных объединений, а также индивидуальных частных пред­принимателей. Президентом ассоциации являлся губернатор Ор­ловской области Е. С. Строев.

Кроме того, на рынке землеустроительного производства и оказания землеустроительных услуг действуют другие многочис­ленные союзы, коллегии, ассоциации и самостоятельные органи­зации. К числу наиболее известных из них относятся: Федераль­ный союз инвентаризаторов России, ЗАО «Межевая коллегия», ГИС-ассоциация и др.

Для организации землеустроительных работ, ускорения поста­новки на кадастровый учет объектов недвижимости, дальнейшей приватизации земель, повышения эффективности использования земельно-имущественного комплекса и лоббирования своих инте­ресов различные крупные государственные и частные корпорации и их объединения создают собственные административные, науч­ные и производственные подразделения, финансируют проведе­ние землеустроительных и земельно-кадастровых работ, участву­ют в подготовке нормативных правовых актов по земельным воп­росам, что влияет на земельную политику государства и рынок землеустроительного производства.

Так, в составе Российского союза промышленников и предпри­нимателей действует Комитет по реформе земельных отношений. Аналогичное подразделение имеет Торгово-промышленная пала­та.

ОАО «Лукойл», ОАО «Газпром», «Транснефть», РАО ЕЭС, ОАО «Российские железные дороги» и другие естественные моно­полии имеют в своем составе департаменты (управления, отделы и другие подразделения), занимающиеся вопросами регулирования землепользования и землеустройства.

Свою самостоятельную организацию имеют профессиональ­ные объединения оценщиков (Российское общество оценщиков, различные гильдии и др.). Субъекты Российской Федерации в этой сфере также создают свои государственные структуры. На­пример, в Санкт-Петербурге действует государственное учрежде­ние «Городское управление инвентаризации и оценки недвижи­мости».

Политика в области землеустройства и земельных отношений находится также под влиянием деятельности различных обще­ственных организаций, имеющих отношение к землеустроитель­ной деятельности.

Так, с 1992 г. в России действует Российское общество геоде­зии, картографии и землеустройства. Это общество является меж-

88

региональной общественной организацией — объединением уче­ных, инженерно-технических работников и специалистов, работа­ющих в области геодезии, землеустройства, кадастра, изысканий, картографии, маркшейдерии, аэрокосмических съемок, препода­вателей, студентов и учащихся высших и средних учебных заведе­ний, готовящих вышеназванных специалистов. Оно продолжает традиции существовавших в начале XX в. Общества русских зем­лемеров и Общества межевых инженеров, сыгравших положитель­ную роль в развитии науки, образования и землеустроительного производства.

Образованы и занимаются также профессиональной деятель­ностью Российский национальный комитет фотограмметрии и дистанционного зондирования Земли и Национальный комитет картографов России.

Все вышеназванные общества и комитеты сотрудничают с Международной федерацией землемеров (МФЗ), а также с Меж­дународным обществом фотограмметрии и дистанционного зон­дирования Земли (МОФДЗ) и Международной картографической ассоциацией (МКА).

Кроме того, в Российской Федерации с 1998 г. функционирует Международная академия аграрного образования (МАЛО), в ко­торой действует отделение землепользования и землеустройства, имеющее в своем составе на начало 2006 г. более 20 академиков и членов-корреспондентов, представляющих землеустроительное образование России и других зарубежных стран.

Отделение землепользования и землеустройства работает также в Российской академии естественных наук (РАЕН), а отделение экономики и земельных отношений — в Российской академии сельскохозяйственных наук (РАСХН).

В 1994 г. решением Межгосударственного совета по вопросам аг­рарной науки и информации в агропромышленном комплексе стран Содружества Независимых Государств (СНГ) был создан Межгосударственный научный проблемный совет по земельным отношениям и землеустройству (председатель — академик РАСХН Н. В. Комов), насчитывавший в своем составе в 2004 г. 36 чел. Пред­ставительство совета действует в Москве. На заседаниях совет рас­сматривал вопросы, связанные с изменением землепользования и землеустройства в странах-участниках, и определял приоритетные направления земельной политики государств, совершенствования земельных отношений, землеустройства и земельного кадастра, развития землеустроительной науки и практики.

Практика экономически развитых стран показывает, что для повышения эффективности землеустройства необходимо регули­рование рынка оказываемых услуг как со стороны государства, так и со стороны саморегулируемых организаций и других профессио­нальных объединений специалистов, для чего необходимы в пер­вую очередь:

89

проведение в установленном порядке объективных конкурсов на оказание землеустроительных услуг, научно-исследовательс­ких, опытно-конструкторских и технологических работ для госу­дарственных нужд в области землеустройства и кадастров;

разработка стандартов, технических регламентов и правил, ре­гулирующих профессиональную деятельность исполнителей зем­леустроительных работ, а также их выполнение;

создание системы страхования профессиональной ответствен­ности землеустроителей за выполняемые землеустроительные ра­боты с целью гарантированного возмещения ущерба, причиня­емого исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг;

контроль за проведением землеустройства, качеством работ и оказанием услуг;

аттестация, аккредитация, лицензирование, экспертиза или другие мероприятия, способствующие участию на рынке землеуст­роительных услуг специалистов-профессионалов в своей сфере и высококачественной продукции;

подготовка, переподготовка и повышение квалификации зем­леустроительных кадров.

6.3. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Основной орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере землеуст­ройства, — Федеральное агентство кадастра объектов недвижимо­сти (Роснедвижимость).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 г. № 202 «Вопросы Федерального агент­ства кадастра объектов недвижимости» в части землеустройства основными функциями Роснедвижимости являются:

землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в фе­деральной собственности;

оказание услуг в сфере землеустройства;

проведение экспертизы землеустроительной документации.

В связи с тем что на Роснедвижимость возложена также функ­ция создания и ведения государственного кадастра объектов не­движимости на базе государственного земельного кадастра, госу­дарственного градостроительного кадастра и системы техническо­го учета зданий и сооружений, агентство проводит землеустрои­тельные работы и готовит документы для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков при раз­граничении государственной собственности на землю и других действиях, связанных с перераспределением земельных участков и их регистрацией.

На основании Положения о Федеральном агентстве кадастра

90

объектов недвижимости от 19.08.2004 г. в полномочия Роснедви-жимости входит организация проведения территориального зем­леустройства в соответствии с решениями органов государствен­ной власти, а также территориального землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; подготовки землеуст­роительных материалов для установления государственной грани­цы Российской Федерации, границ субъектов Российской Феде­рации и муниципальных образований; ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустрой­ства, утверждение карт (планов) и материалов межевания объек­тов землеустройства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости созда­но на базе существовавшей до этого Федеральной службы земель­ного кадастра России, одной из функций которой является прове­дение землеустройства.

Следует отметить, что с 1990 по 2004 г. земельную службу Рос­сийской Федерации преобразовывали 11 раз (табл. 6.1).

6.1. Сведения о реорганизации земельной службы Российской Федерации

в 1990—2004 гг.

Дата образования

Исполнительный орган государственной власти

Руководитель

90. г.

90. г.

25.11.91г. 27.12.91г. 15.01.93 г.* 14.08.96 г.

30.04.98 г.

98. г.

98. г.

17.05.2000 г.

09.03.2004 г. по настоящее время

Государственный комитет РСФСР по земельной Н. В. Комов реформе с 01.08.90 г.,

В. Н. Хлыстун с 11.11.90г.

Государственный комитет РСФСР по земельной В. Н. Хлыстун

реформе и поддержке крестьянских (фермерских)

хозяйств

Комитет по земельной реформе и земельным ре- Н. В. Комов сурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР

Комитет по земельной реформе и земельным ре- Н. В. Комов сурсам при Правительстве РФ

Комитет РФ по земельным ресурсам и земле- Н. В. Комов

устройству (Роскомзем)

Н. В. Комов до

07.05.97 г.,

И. А. Южанов

с 07.05.97 г.

И. А. Южанов с 05.05.98 г.

Б. С. Варенов с 31.10.98 г.

С. И. Сай с 01.06.99 г.

С. И. Сай

М. В. Мишус-тин

Государственный комитет РФ по земельным ре сурсам и землеустройству

Министерство РФ по земельной политике, строи­тельству и жилищно-коммунальному хозяйству

Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем)

Государственный комитет РФ по земельной по­литике

Федеральная служба земельного кадастра РФ (Росземкадастр)

Федеральное агентство кадастра объектов недви­жимости РФ (Роснедвижимость)

91

Несмотря на это, в стране была создана уникальная верти­кальная система территориальных земельных органов, а числен­ность сотрудников, работающих в них, достигла к 1993 г. 18 595 чел. Более 9 тыс. чел. работало в это время в проектно-изыскательских и научно-исследовательских землеустроитель­ных учреждениях, организациях и предприятиях (РосНИИЗем-проект, РосИМЗ, ФКЦ «Земля», Госземкадастрсъемка и др.). На­чал работать институт частных землемеров.

Во главе с Госкомземом его территориальные органы и подве­домственные организации по мере предоставленных возможнос­тей обеспечивали в сложных условиях переходной экономики менее болезненную ломку земельных отношений, старались по возможности не допускать необоснованного перераспределения земель, координировали и налаживали взаимодействие отрас­лей сельского и лесного хозяйства, промышленности, транс­порта, минерально-сырьевого комплекса, городских служб, на­логовых и финансовых ведомств в сфере использования и охра­ны земель.

К началу 2000 г. в Российской Федерации была создана опреде­ленная система государственного регулирования проведения зем­леустройства, которое осуществлял от имени Правительства Рос­сийской Федерации федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами — Роскомзем и его терри­ториальные органы на местах.

К полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относились:

установление порядка проведения землеустройства;

координация деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления при про­ведении землеустройства;

проведение землеустройства на землях, находящихся в феде­ральной собственности;

принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;

установление порядка государственной экспертизы землеуст­роительной документации;

организация и контроль за проведением землеустройства;

разработка, согласование и реализация генеральной схемы зем­леустройства территории Российской Федерации;

управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;

другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения зем­леустройства.

В полномочия органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации входили:

92

проведение государственной политики в области землеустрой­ства на соответствующей территории;

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъек­та Российской Федерации, контроль за их соблюдением;

разработка и утверждение региональных целевых программ ис­пользования и охраны земель;

участие в пределах своей компетенции в организации и осущест­влении государственного контроля за проведением землеустрой­ства и реализацией землеустроительных мероприятий;

организация проведения и финансирования землеустройства в соответствии с региональными программами и на землях, находя­щихся в собственности субъектов Федерации;

иные, не отнесенные к ведению Российской Федерации полно­мочия в области землеустройства.

Органы местного самоуправления были полномочны:

организовывать и проводить землеустройство на землях муни­ципальной собственности;

организовывать и осуществлять землеустройство на территории муниципальных образований в пределах отдельных государствен­ных полномочий в области землеустройства, переданных им в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации.

На федеральный орган исполнительной власти по управлению зе­мельными ресурсами в области землеустройства возлагали:

проведение государственной политики в области землеустрой­ства;

разработку концепции и программы проведения землеустрой­ства;

разработку проектов нормативных правовых актов, издание в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам землеустройства;

научное, методическое и нормативно-техническое обеспечение землеустройства;

осуществление землеустроительной деятельности;

стимулирование развития сферы землеустроительных услуг на коммерческой основе;

организацию и контроль за проведением землеустройства и ме­роприятий, определенных землеустроительной документацией;

проведение государственной экспертизы землеустроительной документации;

осуществление функций государственного заказчика проект-но-изыскательских, научно-исследовательских и опытно-экс­периментальных работ, связанных с проведением землеустрой­ства, размещение на конкурсной основе заказов на их выполне­ние;

лицензирование проведения землеустроительных работ;

формирование и хранение государственного фонда землеустро­ительной документации;

93

подготовку предложений по реорганизации, ликвидации госу­дарственных унитарных землеустроительных предприятий, нахо­дящихся в их ведении;

координацию проведения землеустроительных работ, связан­ных с использованием и охраной земель;

обобщение и анализ данных о проведении землеустроительных работ, освещение в средствах массовой информации вопросов землеустроительной деятельности;

участие в проведении работ по стандартизации и сертифика­ции средств измерений, используемых для проектно-изыскатель-ских обследований в землеустройстве;

разработку в пределах своей компетенции перечня сведений по землеустройству, составляющих государственную тайну и подле­жащих засекречиванию, обеспечение их защиты;

осуществление других функций, связанных с реализацией за­дач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной влас­ти» Госкомзем России был упразднен, а основные его функции по управлению земельным фондом страны переданы Министерству имущественных отношении Российской Федерации, имевшему узковедомственные интересы, причем в такой конфликтной сфе­ре, как приватизация и продажа государственной земельной соб­ственности.

Этим же указом на базе Госкомзема была создана Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации (Росземка-дастр). Численность работников территориальных органов Рос-земкадастра сократилась с 10 517 чел. в 1999 г. до 7200 чел. в 2000 г. На каждый из 2500 земельных комитетов (городских и районных) стало приходиться менее 3 чел.

Для сравнения: в Китае, территория которого в два раза мень­ше российской, численность государственной землеустроитель­ной службы составляла более 200 тыс. специалистов, в США (тер­ритория 936,3 млн га) в Бюро землеустройства и Службе охраны почв занято более 60 тыс. чел., в Украине, при площади в 30 раз меньшей, чем в России, — 11 тыс. чел. Аналогичную картину на­блюдали и в других странах мира.

С 2000 г. Росземкадастр продолжал выполнять возложенные на него функции как непосредственно, так и через свои территори­альные органы в регионах, которые в совокупности охватывают всю территорию страны. К территориальным органам на конец 2000 г. относились 89 комитетов в субъектах Российской Федера­ции, 1697 районных и 455 городских комитетов по земельным ре­сурсам и землеустройству, 86 федеральных государственных уч­реждений — земельных кадастровых палат. В структуре Росземка-дастра было сосредоточено 100 научно-исследовательских, проект-

94

ных и проектно-изыскательских организаций. Всего в системе ра­ботали 19 тыс. специалистов, не считая 2 тыс. зарегистрирован­ных частных землеустроительных организаций.

Непосредственное проведение проектно-изыскательских ра­бот по землеустройству было возложено на подведомственный Росземкадастру Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт по земельным ресурсам (РосНИИзем-проект), располагающийся в Москве и являвшийся головным институтом в области землеустройства. В экономических райо­нах работали зональные научно-исследовательские и проектно-изыскательские институты по землеустройству: Волго-Вятский, (Нижний Новгород), Волжский (Самара), Восточно-Сибирский (Красноярск), Дальневосточный (Хабаровск), Западно-Сибир­ский (Новосибирск), Кубанский (Краснодар), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Нальчик), Уральский (Екатеринбург), Центрально-Черноземный (Воронеж), Южный (Ростов-на-Дону).

Во всех остальных субъектах Российский Федерации (кроме ав­тономных округов) были расположены государственные унитар­ные предприятия по землеустройству. Всего в Российской Феде­рации функционировало 78 таких государственных унитарных предприятий.

Значительные работы по землеустройству (аэрофотогеодези-ческие, топографические и другие съемки) выполняли Российский проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок (Госземкадастрсъемка), располагавшийся в Москве, и его пред­приятия в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Пер­ми, Омске, Ростове-на-Дону.

Кроме того, в системе Росземкадастра действовали Рос­сийский институт мониторинга земель и экосистем (ТосИМЗ), проводивший работы по мониторингу земель и контролю за со­стоянием природной среды с использованием методов дистан­ционного зондирования земли и других современных техноло­гий и технических средств; Федеральный земельно-кадастровый центр (ФКЦ), координировавший научные и методические ра­боты по землеустройству и земельному кадастру и внедрявший в землеустроительное производство автоматизированную систе­му земельного кадастра. В последующем РосИМЗ перешел в со­став ФКЦ «Земля».

При Росземкадастре действовало также государственное пред­приятие —- Центр по разработке и производству приборов и техно­логий для целей земельного кадастра, мониторинга земель и зем­леустройства — Росцентр «Землемер» и Центральный вычислитель­ный центр.

С момента своего образования (2004 г.) на базе Росземкадастра Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуще­ствляет свою деятельность непосредственно и через свои террито-

95

риальные органы. В ведении Роснедвижимости находятся также подведомственные организации.

На 1 января 2005 г. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости имело центральный аппарат управления в 89 субъектах Российской Федерации, районные и межрайонные от­делы, в которых работало 7449 специалистов, включая 287 специа­листов центрального аппарата. В среднем в одном управлении субъекта Российской Федерации работало 15—20 чел., районном и межрайонном отделе — 3—5 чел.

К 2005 г. закончено формирование Федеральных государствен­ных учреждений «Земельная кадастровая палата» в субъектах Рос­сийской Федерации и их филиалов в административных районах и городах. Общая численность специалистов в них составляла 9150 чел. Всего в структуре Роснедвижимости в 2005 г. имелось 2318 территориальных подразделений и 1745 земельно-кадастро­вых палат.

Кроме того, в системе Роснедвижимости функционировали подведомственные организации:

Российский проектно-изыскательский институт земельно-ка­дастровых съемок — ФГУП «Госземкадастрсъемка» — ВИСХАГИ с девятью филиалами и общей численностью 3738 чел.;

Федеральный кадастровый центр «Земля» — ФГУП ФКЦ «Зем­ля» с 13 филиалами и общей численностью 1206 чел.;

Ростехинвентаризация — 11 791 чел.

В целом к середине 2005 г. в системе органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости страны работали более 33 334 специалистов. Кроме того, в системе Росимущества, свя­занного с решением проблем земельно-имущественного комплек­са страны, трудилось 1800 чел.

С 1 января 2006 г. численность работников Роснедвижимости увеличилась на 22 тыс. чел., в том числе земельно-кадастровых па­лат — на 15 тыс. чел., территориальных органов — на 7 тыс. чел.

Динамика численности работников территориальных органов Росземкадастра (Роснедвижимости), а также средней численности комитетов (управлений, отделов) за 1993—2004 гг. показана в таб­лицах 6.2 и 6.3.

6.2. Динамика численности работников территориальных органов Росземкадастра

(Роснедвижимости)

	Численность госслужащих, всего	В том числе в комитетах
Год		областных (краевых)	районных	городских	межрайонньж

1993 18595 3020 9500 6075 -

1996 12551 2967 7164 2420 -

1999 10517 2489 5825 1939 -

2002 7435 2084 2768 939 1644

2004 7162 1998 2624 • 920 1620

96

6.3. Динамика средней численности одного территориального органа Росземкадастра

(Роснедвижимости)

		Комитет (управления, отделы)
Год	областной (краевой)	районный	городской	межрайонный
1993	36	6	13	_
1996	33	4	5	—
1999	28	3	4	—
2002	23	2	3	6
2004	22	2	3	5

За 1993—2004 гг. существенно снизились общая численность работников территориальных органов Росземкадастра (Роснедви­жимости) и, как следствие, средний размер областных (краевых), районных, городских и межрайонных комитетов (управлений, от­делов) по числу работающих.

Территориальные органы землеустроительной службы тради­ционно выполняли функции управления земельными ресурсами на местах, включая учет земель, организацию землеустройства, зе­мельный контроль, решали вопросы, связанные с оформлением землеустроительной документации по предоставлению и изъятию земель, согласовывали проектно-сметную документацию по зем­леустройству, формировали архивы землеустроительной докумен­тации, готовили обоснованные предложения местной админист­рации по отводам земельных участков, вели прием населения, раз­решали земельные споры и решали другие задачи, хотя выполнить эти штатные функции крайне затруднительно, а подчас и невоз­можно вообще. Эта ситуация влечет за собой негативные послед­ствия в использовании и охране земель, способствует появлению недостатков землепользования, нарушений земельного законода­тельства, возникновению экономического и экологического ущерба.

Параллельно со снижением численности территориальных органов Росземкадастра (Роснедвижимости) укрепляли земель­ные кадастровые палаты. С 2000 по 2004 г. их число увеличи­лось с 86 до 1745, а численность работающих —с 652 до 9150 чел.

Структура кадрового состава территориальных органов и зе­мельных кадастровых палат Росземкадастра (Роснедвижимос­ти), имеющего разный уровень образования, приведена в таб­лице 6.4.

Из таблицы видно, что за 1993—2004 гг. имело место снижение удельного веса сотрудников, имеющих высшее и базовое образо­вание в общем числе работающих.

7 С. Н. Волков

97

6.4. Структура кадрового состава территориальных органов и учреждений Росземкадастра (Роснедвижимости) за 1993—2004 гг.

Год	Всего работающих		С высшим образованием		С базовым образованием
	чел.	%	чел.	%	чел.	%

1993	18595	100	10715	57,6	5392	29,0
1996	12551	100	7140	56,9	4299	34,2
1999	10517	100	5332	50,7	3976	37,8
2002	12136*	100	5968	49,2	4002	33,0
2004	14662*	100	7015	47,8	4265	29,1
2005	16312*	100	7746	47,5	4926	30,2

♦Включая земельные кадастровые палаты без центрального аппарата.

По состоянию на 2000 г. из общего числа работников Росземка­дастра 53,2 % имели высшее образование, но только третья часть специалистов — высшее землеустроительное. В областных коми­тетах по земельным ресурсам и землеустройству удельный вес профессионалов-землемеров (землеустроителей и геодезистов) еще меньше — 26,3 %. Кроме них работали: агролесомелиорато­ры — 1,3 %, почвоведы и геоботаники — 2,8, агрономы и экономи­сты — 9,8, работники других непрофильных специальностей — 59,9 %.

Практика показывает, что земельные службы развитых стран имеют обратную пропорцию обеспеченности профессиональны­ми кадрами. В них работает не менее 60—70 % специалистов, име­ющих базовое образование.

Именно поэтому в России даже ряду специалистов, работа­ющих в системе «Роснедвижимости», надо доказывать возмож­ность проведения всего комплекса землеустроительных работ и необходимость организации рационального использования и ох­раны земель.

Опыт экономически развитых стран Европейского союза, Се­верной Америки, Австралии показывает, что для нормального со­провождения земельно-хозяйственных мероприятий, оборота зе­мельных участков и иных объектов недвижимости, развития зе­мельно-имущественного комплекса требуется не менее 5 специа­листов по землеустройству и кадастрам на 10 тыс. населения.

Исходя из этого, численность землеустроителей в стране к 2010 г. должна составлять не менее 70—75 тыс. чел.

Если считать, что в 2005 г. в составе государственной службы и частных землеустроительных юридических и физических лиц ра­ботало примерно 25 тыс. специалистов с высшим и средним спе­циальным землеустроительным образованием (без Росинвентари-зации), то к 2010 г. их число нужно увеличить почти в три раза.

Эти же данные подтверждает рабочая комиссия, созданная по заданию Правительства Российской Федерации Министерством

98

образования России в 2002 г. для определения прогноза потребно­сти в кадрах по направлению «Геодезия и землеустройство», кото­рая на основании запросов федеральных и региональных органов власти, предприятий, учреждений и организаций установила еже­годную дополнительную потребность в специалистах по землеуст­ройству на 2010 г. в 8,6 тыс. чел. и отнесла землеустроительные и геодезические специальности в число остродефицитных и при­оритетных (табл. 6.5).

6.5. Прогноз годовой потребности в специалистах, чел.

Направления	Фактиче­ский прием 2001г.			Год
специалистов		2005	2006	2007	2008	2009	2010
120000 «Геодезия	2425	8900	9200	9200	9400	9500	9800
и землеустройство»
В том числе: 120300 «Земле-	1816	7900	8200	8200	8300	8300	8600
устройство и кадастры»
120100 «Геодезия»	609	1000	1000	1000	1100	1200	1200

Основные заказчики специалистов в 2002 г. — Росземкадастр, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство имуще­ственных отношений России и другие министерства и ведомства, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации.

Известно, что 57 вузов Учебно-методического объединения Российской Федерации по образованию в области землеустрой­ства и кадастров (УМО) в 2004 г. осуществили прием 2400 чел., а выпуск — 1750 чел.

Поэтому для выполнения государственного заказа и потребно­сти в кадрах частных землеустроительных организаций уже в бли­жайшие 1—2 года необходимо существенно увеличить прием сту­дентов в вузы УМО на землеустроительные специальности.

В 2006 г. увеличили государственное финансирование подве­домственных Роснедвижимости учреждений, предприятий и орга­низаций, что, в свою очередь, позволило увеличить штатную чис­ленность земельно-кадастровых палат и других подразделений агентства на 22 тыс. чел. Это дало возможность более эффективно решать вопросы создания и ведения кадастра объектов недвижи­мости, но не сняло всех проблем, связанных с перераспределени­ем земель и землеустройством.

В 2002—2003 гг. прекратили свое существование институты и предприятия системы «РосНИИземпроект». Если в 1993 г. общая численность работников в них составляла 9312 чел., то в 2001 г. — всего 2500 чел. В 2003 г. большая часть из них была преобразована в открытые акционерные общества со 100%-ным государственным капиталом, а в 2005 г. — выставлена на продажу. Вторая часть 7* ₉₉

(12 предприятий из 78), а также Росцентр «Землемер» вошли в ка­честве структурных подразделений в ФГУП «Госземкадастрсъем-ка» - ВИСХАГИ.

Анализируя кадровое обеспечение землеустройства, можно сделать следующие выводы: заканчивается формирование струк­туры, кадрового состава центрального аппарата, территориальных органов, подведомственных предприятий, организаций и учреж­дений Федеральной службы кадастра объектов недвижимости, что обеспечит выполнение агентством поставленных задач по созда­нию и ведению системы кадастра объектов недвижимости.

Вместе с тем в пределах имеющейся на 2006 г. штатной числен­ности работников территориальных органов Роснедвижимости от­сутствует возможность качественно осуществлять все другие необ­ходимые функции по оказанию государственных услуг, управле­нию государственным имуществом; правоприменительные функ­ции в сфере землеустройства, государственного мониторинга земель, разрешения земельных споров, а также по проведению го­сударственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по использованию и охране земель.