14.5. Землеустройство при наличии ограничений и обременении (сервитутов) прав на использование земель

Ограничения и обременения (сервитуты) в использовании зе­мель являются механизмом регулирования земельных отношений, позволяющим сочетать интересы земельных собственников с об­щественными интересами.

С появлением частной собственности на землю одним из ос­новных требований к проектной документации по землеустрой­ству стало отражение в ней ограничений и обременении в исполь­зовании земель.

Любая проектная документация по землеустройству должна фиксировать наличие земельных участков или их частей, ограни­ченных в использовании или обремененных правами иных лиц. С

328

учетом этих ограничений и обременении и установленных соот­ветствующими правовыми актами требований в проектах землеуст­ройства намечают организацию территории, хозяйственное и иное использование земель.

Территории, в пределах которых устанавливают ограничения прав, определяют в соответствии с ГОСТами, СНиПами, СанПи-Нами, Положениями и Правилами охраны режимообразующих объектов. В ближайшее время для этих целей должны быть подго­товлены соответствующие стандарты и технические регламенты.

Состав и содержание ограничений в использовании земель ус­танавливают вне зависимости от вида прав на земельный участок. В то же время состав ограничений, пределы (зоны) территорий, на которые они распространяются, находятся в прямой зависимости от категории земель, целевого назначения и разрешенного ис­пользования земельного участка, назначения режимообразующего объекта, его параметров, конструкции и степени влияния на окру­жающую природную среду, перспективного использования терри­тории и других факторов.

Информация об ограничениях и обременениях земельных уча­стков или их частей, отражаемая в составе проектной землеустро­ительной документации, должна включать:

графическое отображение местоположения режимообразу­ющих объектов и зон с особым режимом использования земель;

экспликации земель, включенных в зоны с особым режимом использования земель;

описания и характеристики режима использования земель (со­держания ограничений) по каждому виду режимообразующих объектов и наименование лиц, в пользу которых их установили;

содержание прав по ограниченному использованию земель (сервитута), проект соглашений об установлении сервитута;

предложения по организации территории, использованию и охране земель в пределах зон.

15. Обоснование структуры и объемов работ по землеустройству на перспективу

В целях обоснованного установления работ по землеустройству на перспективу до 2010 г., исходя из земельной политики государ­ства, необходимо:

установить перечень проектно-изыскательских работ по земле­устройству;

определить структуру и оценить объемы землеустроительных работ в натуральном и стоимостном выражении;

обосновать источники и направления финансирования земле­устройства, установить государственных и других заказчиков и разработчиков землеустроительной документации;

наметить пути организации проведения и кадрового обеспече­ния землеустройства в связи с изменением структуры и объемов вы­полнения проектных и изыскательских работ по землеустройству.

При установлении перечня проектно-изыскательских работ по землеустройству предполагалось, что их будут выполнять комп­лексно, в единой технологической и информационной связи, в четкой последовательности. Поэтому в состав проектно-изыска­тельских работ по землеустройству были включены:

работы по изучению состояния земель, включающие аэрофото-геодезические работы, наземные съемки, летно-съемочные рабо­ты, корректировку планово-картографического материала, поч­венное и геоботаническое обследования, работы по оценке каче­ства земель, инвентаризацию земель, прочие обследовательские и изыскательские работы;

составление схем землеустройства различных уровней, схем ис­пользования и охраны земель и других документов по планирова­нию рационального использования земель и их охраны;

разработка землеустроительной документации по установле­нию государственной границы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других ад­министративно-территориальных образований;

проведение работ по территориальному землеустройству, включая образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства и межевание объектов землеустройства;

установление границ территорий и объектов с особыми режи­мами использования земель;

330

внутрихозяйственное землеустройство, включая работы по зем­леустройству оленеводческо-промысловых хозяйств в районах Крайнего Севера, сельских подсобных хозяйств промышленных предприятий, оказанию помощи в осуществлении проектов;

проведение работ по составлению рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель;

создание и ведение государственного фонда данных, получен­ных в результате проведения землеустройства;

прочие работы.

При планировании структуры и объемов землеустроительных работ на перспективу до 2010 г. учитывали следующие положения.

Предполагалось, что обновлять планы и карты, используемые в землеустройстве, будут в основном методом аэрофотосъемки че­рез 8—15 лет в зависимости от степени их старения в различных районах картографирования, а их корректировка — в более корот­кие сроки (1—5 лет), чтобы систематически удовлетворять требо­ваниям достоверности информации об использовании земли при составлении проектов землеустройства.

Поэтому имелось в виду, что объем ежегодного обновления планово-картографического материала по площади должен со­ставлять ориентировочно 8,7 % всей землеустраиваемой террито­рии [100: (8 + 15)/2 = 8,7 %], а объем ежегодной корректировки — 33,3 % от территории, затронутой проектными землеустроитель­ными работами [100: (1 + 5)/2 = 33,3 %].

При планировании работ по составлению предпроектных зем­леустроительных документов (схем землеустройства различного уровня) учитывали, что к 2010 г. принятие решений органами го­сударственной власти и органами местного самоуправления о ре­зервировании, предоставлении и изъятии земельных участков, пе­реводе земель из одной категории в другую будет невозможно без документов территориального планирования. Это означает, что ежегодно с 2006 по 2010 г. надо разрабатывать не менее 18 схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации (88 : 5 = 17,6), 5200 схем землеустройства территорий муниципаль­ных и иных административно-территориальных образований (26000: 5 = 5200), а также закончить составление Генеральной схе­мы землеустройства территории Российской Федерации.

Данные объемы соответствуют и сложившимся в производстве технологиям выполнения предпроектных землеустроительных ра­бот. Так, известно, что схемы землеустройства разрабатывают, как правило, на срок 15 лет с разбивкой по очередям в виде пятилет­них периодов. В связи с намеченной концепцией землеустройства было принято, что в течение 5 лет все муниципальные образова­ния, число которых возрастает с 13 до 24,3 тыс., будут иметь дан­ные документы с последующей их корректировкой один раз в пять лет, т. е. в среднем за год придется разрабатывать не менее 4860 таких схем.

331

Большие землеустроительные работы в период 2006—2010 гг. предстоит выполнить по установлению границ Российской Феде­рации, субъектов Российской Федерации и прежде всего на спор­ных территориях, а также муниципальных и других администра­тивно-территориальных образований.

Проведенный анализ границ ключевых муниципальных обра­зований на европейской территории России показал, что их длина находится в пределах от 15,5 до 120 км, а в среднем — 67,75 км. Та­ким образом, ориентировочно средняя протяженность границ му­ниципальных образований в Российской Федерации к 2010 г. со­ставит 1 646 325 км, т. е. в год предстоит описывать или устанавли­вать инструментально границы 4860 муниципальных образований протяженностью 329 265 км.

При проведении таких работ в 2004—2005 гг. средняя сто­имость описания границ одного муниципального образования со­ставляла 17 тыс. руб., а установление границ ЗАТО топографо-гео-дезическими методами обходилось в 4 тыс. руб. за 1 га.

Протяженность границ отдельных субъектов Российской Феде­рации сильно различается. Например, если длина сухопутной гра­ницы Калининградской области составляет всего 330 км, Красно­дарского края — 790, то протяженность сухопутной границы Рес­публики Саха (Якутия) равняется 6150, Красноярского края — 6460, Ханты-Мансийского автономного округа —более 5100 км. Среднюю протяженность границ всех субъектов Российской Фе­дерации оценивают в 144 185 км, причем 2884 км относится к спорным, что требует проведения соответствующих землеустрои­тельных работ и согласовательных процедур.

Российская Федерация граничит с 16 иностранными государ­ствами. Длина сухопутной границы страны превышает 15 тыс. км. Необходимо завершить работы по делимитации и демаркации го­сударственной границы Российской Федерации примерно на чет­вертой части ее протяженности.

Объемы землеустроительных работ по установлению границ территорий и объектов с особыми режимами использования зе­мель определяли, исходя из среднегодовых объемов аналогичных работ, планируемых к выполнению в системе землеустройства на период 1996—2000 гг., и неосуществленных в настоящее время.

При планировании объемов территориального землеустройства на перспективу оценивали следующие виды работ:

проведение землеустройства и оформление землеустроитель­ных дел по отводам земель для несельскохозяйственных целей;

проведение землеустройства и подготовка документов для госу­дарственного кадастрового учета земельных участков при разгра­ничении государственной собственности на землю;

проведение землеустройства при образовании новых и упоря­дочении существующих объектов землеустройства;

проведение землеустройства в случае перераспределения сель-

332

скохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственно­сти;

проведение землеустройства и оформление землеустроитель­ных дел при обороте земель;

проведение землеустройства при осуществлении мероприятий по охране земель;

межевание земель (установление, восстановление, корректи­ровка границ земельных участков);

другие виды работ по территориальному землеустройству.

Размер отводов земель для несельскохозяйственных целей оп­ределяли, исходя из анализа сложившегося предоставления и изъятия земель за 1991—2004 гг.

На основании этих данных установлено, что в среднем для раз­вития основных отраслей несельскохозяйственного назначения, включая промышленность (добывающую, перерабатывающую), гидроэнергетику, транспорт, потребность в земле городов и посел­ков городского типа, курортно-оздоровительных учреждений, за­поведников, водного фонда, прочих несельскохозяйственных организаций, ежегодно будут изымать 75 тыс. га земель сельскохо­зяйственного назначения, из которых 36,3 тыс. га составят сель­скохозяйственные угодья и 13,4 тыс. га — пашня.

В связи с необходимостью ускорения работ по разграничению государственной собственности на землю предполагали, что в 2006—2010 гг. темпы осуществления данных землеустроительных действий должны возрасти.

Работы по подготовке перечней земельных участков, относя­щихся к различным формам собственности, были начаты в субъектах Российской Федерации в 2002 г. По данным статисти­ческой отчетности, на 1 января 2005 г. доля разграниченных зе­мель государственной и муниципальной собственности составила 7% (110,1 млн га).'3а период с 01.01.2004 г. по 01.01.2005 г. пло­щадь разграниченных земель увеличилась на 80,4 млн га. Однако из 10 млн земельных участков, попадающих под разграничение по формам собственности, к 2005 г. описано только 500 тыс., зарегист­рировано около 20 тыс., причем только 5 тыс. — с проведением землеустройства.

При разграничении земель инструментальным способом с по­становкой земельных участков на кадастровый учет в 2005 г. сто­имость выполнения землеустроительных работ составляла: при площади участка 1 га—13,26тыс. руб., 5га —30,0тыс. руб., 10 га — 40,0 тыс. руб.

Поэтому можно считать, что в среднем за планируемый период в год будут относить к различным формам собственности не менее 36,7 млн га и инструментально определять границы и площади не менее чем 50 тыс. земельных участков.

При планировании проведения территориального землеуст-

333

ройства на землях сельскохозяйственного назначения учитывали, что за 5-летний период будут образованы новые и упорядочены существующие объекты землеустройства на площади фонда пере­распределения в составе категории земель сельскохозяйственного назначения 34,9 млн га и на площади сельскохозяйственных уго­дий в составе категории земель запаса 11,6 млн га. Кроме того, бу­дут составлены проекты перераспределения земель, используемых сельскохозяйственными организациями на различном праве, а также относящихся к бесхозным земельным долям на площади 8,3 млн га.

Оформление землеустроительных дел и проведение землеуст­роительных работ к 2010 г. планируют также увеличить за счет увеличения оборота земельных участков. Так, в 2004 г. органами государственной власти Российской Федерации и местного само­управления было продано гражданам и юридическим лицам 150 793 земельных участков площадью 45 484,9 га. По сравнению с 2003 г. число продаж увеличилось на 56%. К 2010 г. ожидается увеличение этих продаж не менее чем вдвое.

Учитывая то, что за время земельной реформы (1991—2004 гг.) площадь земель с негативными проявлениями в целом по стране увеличилась на 38,62 млн га, принято, что в течение 5 лет должны быть разработаны проекты территориального землеустройства, связанные с осуществлением мероприятий по охране земель на этой площади.

Начиная с 1996 г. государственное финансирование внутрихо­зяйственного землеустройства, за исключением эксперименталь­ных проектов, прекратилось. Однако, учитывая огромную важ­ность этого вида землеустройства для охраны земли и повышения эффективности ее использования при планировании работ по внутрихозяйственному землеустройству, предполагалось, что все государственные и муниципальные унитарные сельскохозяй­ственные предприятия (2060 хозяйств), учебно-опытные хозяй­ства высших учебных заведений, сортоиспытательные станции, племенные и другие хозяйства научно-исследовательских учреж­дений (88 хозяйств), подсобные хозяйства промышленных, транс­портных и иных предприятий, оленеводческо-промысловые, об­щинно-родовые и другие хозяйства в районах Крайнего Севера, а также вновь образованные сельскохозяйственные организации на землях фонда перераспределения или находящиеся в долевой соб­ственности, к 2010 г. будут иметь проекты внутрихозяйственного землеустройства.

Исходя из того, что в соответствии с действующим законодатель­ством внутрихозяйственное землеустройство находится в сфере ин­тересов сельскохозяйственных организаций и крестьянских хо­зяйств и они должны являться заказчиками и финансовыми гаран­тами проведения этих работ, следует считать, что к 2010 г. только не более 10 % сельскохозяйственных организаций и крестьянских

334

(фермерских) хозяйств из числа эффективно работающих будут иметь проекты внутрихозяйственного землеустройства.

Учитывая то, что сроки осуществления проектов внутрихозяй­ственного землеустройства совпадают с периодом освоения севоо­боротов (4—8 лет), в которые укладываются также и сроки осуще­ствления строительства основных объектов недвижимости, свя­занных с землей, в дальнейшем обновлять проекты землеустрой­ства (составлять заново или корректировать) будут не реже, чем один раз в восемь лет.

Таким образом, среднее число хозяйств, землеустраиваемых в год, ориентировочно можно рассчитывать по формуле

где А^, — общее число землеустроенных хозяйств (приравнивают общему числу сельскохозяйственных предприятий).

В период с 1976 по 1990 г. в нашей стране были проведены большие объемы работ по рабочему землеустроительному проек­тированию. При этом ежегодно составляли рабочие проекты на площади, тыс. га:

по освоению новых земель в пашню — 140;

новых земель в кормовые угодья — 173,3;

по трансформации сельскохозяйственных угодий в пашню — 100;

коренному улучшению естественных кормовых угодий на зем­лях, не требующих осушения, — 1046,7;

рекультивации земель и улучшению малопродуктивных угодий плодородным слоем почвы — 100,5.

При планировании работ по рабочему землеустроительному проектированию на 2006—2010 гг. учитывали, что одну часть из них (по освоению нЪвых земель, рекультивации и улучшению уго­дий) будут проводить за счет средств юридических и физических лиц, другую (по охране земли, проектированию мероприятий по повышению плодородия почв) — за счет средств госбюджета и внебюджетных источников.

Так, закладка полезащитных лесных полос будет проведена на площади 19 тыс. га, противоэрозионные овражно-балочные на­саждения—на площади 78 тыс., пастбищезащитные фитомелио-ративные насаждения — 21 тыс., а также рубки ухода в защитных лесных насаждениях I—V класса — 12 тыс. га и реконструкция лес­ных насаждений — 250 га в соответствии с Концепцией феде­ральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 гг.», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.10.2005 г, будут осуществляться

335

за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации.

Кроме того, данной Концепцией предусмотрено осуществле­ние в 2006—2010 гг. следующих мероприятий: культуртехнические работы — 500 тыс. га, рекультивация опустыненных и нарушенных земель — 250 тыс. га, строительство противоэрозионных сооруже­ний — 16,67 тыс. объектов, вовлечение в оборот неиспользуемых мелиорированных земель — 700 тыс. га, строительство ороситель­ных систем — 23 тыс. га, строительство осушительных систем на площади соответственно 400 тыс. и 200 тыс. га.

При планировании затрат на осуществление рабочего землеуст­роительного проектирования считали, что в 2006—2010 гг. будут улучшены малопродуктивные кормовые угодья на площади 4,12 млн га, освоена в пашню залежь — 4,4 млн га, обеспечена про-тивоэрозионная защита 4,41 млн га сельскохозяйственных угодий, которые стали деградировать в результате водной эрозии и дефля­ции в период с 1991 по 2004 г.

Процент соотнесения источников финансирования по рабоче­му землеустроительному проектированию принят по фактическим затратам на Федеральную целевую программу «Повышение пло­дородия почв России на 2002—2005 гг.» в размере, %: федераль­ный бюджет— 16,8, бюджет субъектов Российской Федерации — 18,9, внебюджетные источники — 64,3.

Разработку проектов создания и развития опорно-межевых се­тей в субъектах Российской Федерации с целью формирования единого координатного пространства на территории страны и цифровой картографической основы для землеустройства и госу­дарственного кадастра недвижимости на сумму 3785,6 млн руб. (федеральный бюджет) и 1030,5 млн руб. (бюджеты субъектов Рос­сийской Федерации) в 2006—2010 гг. предполагается провести за счет средств подпрограммы «Создание системы кадастра недви­жимости (2006—2011 гг.)» Федеральной целевой программы «Со­здание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижи­мости (2002—2007 гг.)», утвержденной постановлением Прави­тельства Российской Федерации от 13.09.2005 г.

Сводные данные по планируемым ежегодным объемам и струк­туре проектно-изыскательских работ по землеустройству на 2006— 2010 гг. приведены в таблице 15.1.

В таблице 15.1 не указаны объемы землеустроительных работ по созданию опорной межевой сети для целей землеустройства и кадастра, учтенные в подпрограмме «Создание системы кадастра недвижимости (2006—2011 гг.)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственно­го земельного кадастра и государственного учета объектов недви­жимости (2002—2007 гг.); по разграничению государственной соб­ственности на землю части территорий, учтенных в подпро-

336