13. Приоритетные направления

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ

ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ

13.1. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К НИМ

Организация рационального использования земель и их охра­ны, территориальная организация и размещение производства яв­ляются одновременно сферами территориального планирования и землеустройства. Кроме того, территориальное планирование и землеустройство — это главные составные части системы управле­ния земельными ресурсами, без которых невозможно организо­вать рациональное использование земель и их охрану.

Поэтому основные цели землеустройства и территориального планирования, принципы и требования, предъявляемые к ним, очень близки.

При проведении землеустройства необходимо исходить из сле­дующих принципов.

1. Первоочередное решение природоохранных задач, что требу­ ет исключения из рассмотрения любого варианта перераспределе­ ния земель и организации территории, наносящих ущерб окружа­ ющей природной среде.

2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных свойств территории и экологической устойчивости отдельных ее частей при реорганизации землевладений, землепользовании и территориальном размещении производства и его отраслей, что обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффек­ тивность.

3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного зем­левладения и землепользования при перераспределении земель между категориями земельного фонда, земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами уго­дий, что вызывает необходимость обоснования при землеустрой­стве и территориальном планировании интенсивности использова­ния земли, защиты сельскохозяйственных угодий от изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации нарушенных земель.

3. Соблюдение требований законодательства, что вызывает не­обходимость установления при землеустройстве и территориаль­ном планировании определенного правового режима и условий землепользования, строгого следования землеустроительному процессу, создания организационно-территориальных условий для регулирования земельных отношений.

290

5. Комплексный характер организации территории и производ­ства, что определяет необходимость обеспечения пропорциональ­ности и сбалансированности между выделяемой землей (с ее ко­личественными и качественными характеристиками) и фондово­оруженностью, трудообеспеченностью, технической оснащеннос­тью и другими параметрами предприятий, а также своевременного и обязательного создания необходимой производственной и соци­альной инфраструктуры для обеспечения процесса производства.

5. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории, что требует обоснования всех мероприя­тий по совершенствованию землепользования и землеустройства.

5. Обеспечение стабильности землепользования и сохранение устойчивых элементов организации территории (дорог, лесопо­лос, севооборотов и др.), что обусловливает приспособление орга­низации производства и труда при землеустройстве к сложивше­муся организационно-территориальному каркасу.

К документам землеустройства и территориального планирова­ния предъявляют следующие требования:

директивный, нормоустанавливающий, правовой характер, что определяет необходимость их соответствующего утверждения с целью придания документации юридической силы;

регулирующий, регламентирующий, а не декларативный статус документации, что требует установления правового режима и строгих рамок разрешенного использования земель, внутри кото­рых допускается достаточно широкий диапазон возможного зем­лепользования;

адресность информации, содержащейся в документах землеуст­ройства и территориального планирования, относящей содержа­щиеся в них требования, нормы и правила, территориальные рег­ламенты конкретным участникам градостроительной и землеуст­роительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и несущим ответственность за выполнение этих требований;

обязательность разработки документов территориального пла­нирования административно-территориальных образований раз­личного уровня, их функциональная и информационная увязка, а также систематичность составления и обновления;

обязательность разработки землеустроительной документации при любом перераспределении земель и изменении организации производства и территории;

публичное, открытое составление, рассмотрение, обсуждение и утверждение документов землеустройства и территориального пла­нирования, а также внесение в них соответствующих изменений;

необходимость использования географических информацион­ных и земельно-информационных систем, а также графической информации о пространственных условиях землепользования и размещении земельных участков и иных объектов недвижимости в цифровом виде.

19*

291

Учет требований, предъявляемых к землеустройству и террито­риальному планированию, позволит:

обеспечить правовые гарантии на разрешенное использование земли в целях инвестирования проектов строительства в границах выделенных зон и земельных участков;

реализовать возможность вступления в права долгосрочного владения земельными участками до начала проектных работ, что создает условия для ипотечного кредитования под залог земли;

сократить сроки получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности и умень­шение связанных с этим издержек;

урегулировать экологические и эстетические проблемы (каче­ства среды проживания);

обеспечить возможность повышения эффективности городско­го землепользования за счет изменения зонирования и переориен­тации существующих зон на иные виды использования, а также резервирования свободных территорий под расширение застрой­ки;

повысить эффективность использования земель и обеспечить их охрану за пределами поселений на основе проведения работ по изучению земель, землеустроительному проектированию и конт­ролю за развитием сельского землепользования.

Действующее законодательство предусматривает возможность территориального планирования и планирования рационального использования земель и их охраны соответственно на основе гра­достроительной и землеустроительной документации. При этом градостроительная документация ориентирована в первую очередь на оптимизацию размещения объектов капитального строитель­ства, установление правил землепользования и застройки на тер­ритории поселений или в интересах развития поселений.

Как было отмечено ранее, по закону сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фондов, земли запаса, большая часть особо охра­няемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) не охватываются градо­строительными регламентами и должны планироваться и осуще­ствляться на основании землеустроительной документации.

Исходя из этого, необходимо увязать разработку схем террито­риального планирования различного уровня (Российская Федера­ция, субъект Российской Федерации, муниципальный район) с аналогичными схемами землеустройства.

Предлагаемый порядок взаимосвязи градостроительной и зем­леустроительной документации показан на рисунке 13.1.

Данный порядок предусматривает одновременную и техноло­гически взаимосвязанную разработку схем территориального пла­нирования и схем землеустройства соответствующих уровней. При этом первым этапом этой работы должны служить материалы

292

Схемы территориального планирования Российской Федерации в различных областях (развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обо­роны страны и безопасности государства; развития энерге­тики; использования и охраны: лесного фонда, водных объектов; развития и размещения особо охраняемых при­родных территорий федерального значения и др.)

Генеральная схема зем­леустройства террито­рии Российской Феде­рации (организации рационального исполь­зования и охраны земель всех категорий)

Схемы территориального планирования субъекта Россий­ской Федерации (размещения объектов капитального строительства, границ отдельных территорий, земель и угодий регионального значения)

Схема землеустройства

территории субъекта

Российской Федерации

Генеральный план поселения (городского округа) Проект территориаль-

ного землеустройства

Схема территориального планирования муниципальных районов (размещения объектов капитального строительст­ва местного значения)

Территория поселений (городских округов)

Правила землепользования и застройки

Схема землеустройства муниципального или

иного административ­но-территориального образования

т

Территория

вне поселений

♦

Карта (план) объекта землеустройства

Карта градо­строительного зонирования

Градострои­тельные регламенты

Порядок при­менения и внесения изменений

Проект

внутрихозяйственного

землеустройства

Проект планировки территории

Проект межевания территорий

Градостроительный план земельного участка

Рабочий проект на осу­ществление землеуст­роительных мероприя­тий по организации

рационального

использования земель

и их охране

Рис. 13.1. Взаимосвязи градостроительной и землеустроительной документации

установления границ муниципальных и иных административно-территориальных образований и предварительные сведения по разграничению земель по формам собственности, содержащиеся в схемах землеустройства.

Градостроительная документация нижнего уровня, начиная с Генерального плана поселения (городского округа), должна охва-

293

тывать территории городских и сельских поселений. Рациональ­ное использование земель и их охрану на межселенных террито­риях, за чертой поселений и прежде всего земель сельскохозяй­ственного назначения и иных категорий земельного фонда орга­низуют на основе схем и проектов землеустройства, как это при­нято в мировой практике.

13.2. ИЗУЧЕНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Состояние земель изучают в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и использовании.

Изучение состояния земель включает: геодезические и карто­графические работы; почвенные, геоботанические и другие обсле­дования и изыскания; оценку качества земель; инвентаризацию земель.

Геодезические и картографические работы. Материалы геодези­ческих и картографических работ являются планово-картографи­ческой основой всех видов землеустроительных действий, осуще­ствления количественного и качественного учета земель, анализа состояния их использования, ведения мониторинга земель, поста­новки земельных участков на кадастровый учет.

Информационное содержание и масштабы устанавливают с учетом конкретных целей и назначения планово-картографиче­ских материалов. Для городов и поселений целесообразны масш­табы 1 :1000 и 1 :2000, в ряде случаев — 1: 500 и 1: 5000; для меж­селенных территорий основных земледельческих районов — 1:10 000—1: 25 000, для разработки рабочих проектов — 1:1000— 1: 5000, схем землеустройства — 1: 50 000—1 : 100 000, региональ­ных схем — 1:300 000 и мельче.

Период обновления планово-картографических материалов при современных темпах изменений характеристик состояния зе­мель в зависимости от местоположения регионов и проявления негативных процессов должен составлять 5—10 лет. На урбанизи­рованных территориях, на территориях интенсивной разработки полезных ископаемых сроки обновления планово-картографиче­ских материалов должны быть короче.

Планируемые крупные мероприятия по землеустройству, пол­ной инвентаризации земель, как правило, обеспечивают новыми планово-картографическими материалами.

Основные направления совершенствования геодезических и картографических работ следующие:

разработка предложений по отражению на картах (планах) до­полнительной информации, касающейся объектов недвижимости, линейных сооружений, коммуникаций, других необходимых эле­ментов, с одновременным исключением информации, потеряв­шей свою актуальность, для чего необходимо разработать и внедрить

294

в производство «Условные знаки, применяемые при землеустрой­стве»;

четкая регламентация установления масштабов съемок и изда­ния карт (планов) с учетом конкретных целей их использования и вида землеустраиваемой территории (межселенные территории, территории поселений и др.), специфических природных и иных условий (земледельческие районы, в том числе с орошаемым зем­леделием, возделыванием технических культур, зоны пустынь и полупустынь, районы Крайнего Севера и приравненные к нему местности и др.). Регламентирующим документом при этом дол­жен стать каталог карт (планов) с описанием правил установления масштабов и составления картографических материалов, в том числе базовых (основных) карт, являющихся основой для прове­дения землеустроительных, кадастровых, оценочных и иных ра­бот;

установление точности съемок и картирования в зависимости от масштаба, потребностей пользователей в информации о состоя­нии земель;

уточнение перечня сведений, подлежащих засекречиванию;

установление сроков обновления планов и карт с тем, чтобы исключить старение информации и своевременно выявить коли­чественные и качественные изменения в состоянии земель;

создание новой и поддержание существующей опорной меже­вой сети;

обеспечение перехода на современные методы выполнения геодезических работ, основанных на спутниковых, геоинформа­ционных и цифровых технологиях;

координация проведения геодезических и картографических работ для нужд землеустройства, кадастра недвижимости и иных ведомственных нужд.

Уже в 2006 г. в системе Роснедвижимости и Роскартографии предусмотрено выполнение больших объемов геодезических ра­бот. Так, в б субъектах Российской Федерации на площади 120 тыс. км² (12 млн га) начато создание цифровой картографичес­кой основы кадастра недвижимости, в 10 субъектах Российской Федерации осуществлены аэрофотосъемочные работы на площади 18 млн га, в 13 субъектах Российской Федерации будут созданы опорные межевые сети на площади 71,4 млн га.

Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыска­ния. Эти изыскания являются основой качественной характери­стики земель и позволяют органам государственной власти и местного самоуправления, гражданам и юридическим лицам принимать решения по планированию использования земель и их охране; установлению платы за землю; введению ограниче­ний в использовании земель; проведению консервации и ре­культивации земель, восстановлению, сохранению и повыше­нию плодородия почв; организации рационального использова-

295

ния земель; ведению учета качественного состояния, монито­ринга и оценки земель.

Приоритетными направлениями совершенствования этих ви­дов землеустроительных работ должны стать:

уточнение видов работ, перечня задач и получаемой информа­ции при проведении почвенных, геоботанических и других обсле­дований и изысканий;

совершенствование содержания, технологии проведения обсле­дований и изысканий, изготовления специальных карт (карто­грамм), входящих в состав картографической части материалов обследований и изысканий, для чего необходимо разработать и внедрить в производство соответствующие инструктивно-методи­ческие документы, стандарты и технические регламенты по про­ведению каждого вида работ;

внедрение в производство современных методов проведения обследований и изысканий, в том числе с применением дистанци­онных технологий, введения системы кодирования почвенных и геоботанических описаний с целью дальнейшей обработки мате­риалов на ЭВМ;

организация систематического обновления материалов обсле­дований и изысканий и доведение их до объемов, обеспечива­ющих достоверность характеристик по качественному состоянию земель, с установлением оптимальных сроков обновления (кор­ректировки) этих материалов;

первоочередное проведение обследований земель с целью вы­явления процессов их деградации, загрязнения, захламления, на­рушения, проявления других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, проверки соответствия уровня плодородия почвы экологическим нормативам, выделения тер­риторий, на которых земли изменили свои полезные свойства в результате техногенного, радиоактивного и химического загряз­нения;

организация проведения специальных обследований для выяв­ления земель, подлежащих консервации, и подготовки предложе­ний о дальнейшем использовании нарушенных и рекультивиро­ванных земель;

установление масштабов и точности почвенного и геоботани­ческого картографирования в зависимости от ценности земель, природно-экономических и иных условий;

введение в практику почвенных и иных обследований оценки лимитирующих факторов, влияющих на качественное состояние земель, расширение содержания специальных карт (картограмм) в связи с резким изменением полезных свойств земли, особенно в результате техногенного воздействия;

обеспечение подготовки кадров почвоведов, геоботаников, других необходимых специалистов для квалифицированного про­ведения работ в этой сфере.

296

В связи с развитием негативных процессов и снижением пло­дородия почв информация, полученная в результате проведения обследований и изысканий, быстро стареет. Это потребует более коротких сроков систематического обновления материалов и до­ведения в перспективе объемов по почвенному обследованию до 30 млн га, а по геоботаническому — до 10—15 % от площади кор­мовых угодий.

Оценка качества земель. В соответствии с Федеральным зако­ном «О землеустройстве» качество земель оценивают в целях по­лучения информации о ее свойствах как средства производства в сельском хозяйстве.

В северных районах проводят оценку качества земель, явля­ющихся исконной средой обитания коренных малочисленных на­родов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федера­ции, которую называют в землеустроительном производстве ре­сурсной оценкой.

Цель ресурсной оценки земель — установление продуктивнос­ти оленьих пастбищ, охотничьих угодий, рыбных промыслов и на­личия биологических ресурсов (ягод, грибов, орехов и др.) и их пригодности для ведения традиционного образа жизни и хозяй­ственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

На основе материалов ресурсной оценки земель формируют территории традиционного природопользования этих народов.

В соответствии с Федеральным законом от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях малочисленных народов Севера, Сиби­ри и Дальнего Востока Российской Федерации» указанные тер­ритории образуют с целью защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов ма­лочисленных народов, сохранения и развития их самобытной культуры, поддержания на этих территориях биологического раз­нообразия природных ресурсов.

На многих территориях Северного региона в результате про­мышленного развития и бесхозяйственного использования земель в последние годы резко обострилась экологическая ситуация, что привело к необратимым изменениям естественного ландшафта, порче и уничтожению оленьих пастбищ и промысловых угодий и, как следствие, вызвало разрушение экономической основы жиз­недеятельности коренного населения.

В этих условиях необходимы:

систематический контроль за состоянием природных ресурсов на основе их ресурсной оценки;

инвентаризация нарушенных земель;

разработка на федеральном уровне соответствующей норматив­но-правовой базы;

формирование территорий традиционного природопользова­ния и установление их границ;

297

организация рационального использования земель северных территорий и их охраны.

Основные направления совершенствования оценки качества земли как средства производства в сельском хозяйстве следующие:

уточнение целей и задач проведения работ по оценке земель как средства производства в сельском хозяйстве и как основы оп­ределения продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологи­ческих ресурсов, обеспечивающих традиционный образ жизни ко­ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Вос­тока Российской Федерации;

осуществление перехода от экспериментальных работ по оцен­ке качества земель к их повсеместному проведению во всех регио­нах России, для чего необходимо завершить разработку и утвер­дить соответствующие стандарты и технические регламенты по оценке качества земель, а также по ресурсной оценке земель тра­диционного природопользования;

организация использования материалов качественной оценки земель для экономического обоснования проектов землеустрой­ства, расчета убытков, потерь, ущерба и упущенной выгоды при оформлении отводов земельных участков; обновления данных го­сударственной кадастровой оценки, мониторинга земель, в осо­бенности на землях сельскохозяйственного назначения и др.

Учитывая то, что оценка качества земель должна дать представ­ление о ресурсном потенциале земель государства и отдельных ре­гионов по уровню плодородия и производительной способности почв, что имеет общегосударственное значение, необходимо обес­печить проведение указанных работ за счет средств государствен­ного бюджета.

Инвентаризация земель. В связи со значительными изменения­ми в количественном и качественном составе земель, их использо­вании и правовом статусе целесообразно проведение инвентариза­ции всех земель Российской Федерации.

Работы по инвентаризации должны проводить в несколько эта­пов.

На первом этапе осуществляют инвентаризацию нарушенных земель и земель, подвергшихся различным негативным воздей­ствиям на землях всех категорий; на втором — проводят инвента­ризацию земель, расположенных вокруг крупных городов, а на третьем этапе — инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения.

Во всех случаях при проведении инвентаризации земель:

определяют цели, задачи, приоритеты и сроки проведения работ;

разрабатывают четкую программу работ;

готовят современный планово-картографический материал;

осуществляют соответствующую организационно-правовую подготовку;

обеспечивают финансирование работ.

298

В ходе планирования работ по инвентаризации земель необхо­димо осуществление следующих мероприятий:

анализ наличия и достоверности всех землеустроительных ма­териалов, содержащих сведения о количественном и качествен­ном состоянии земель, в том числе материалов по разграничению государственной собственности на землю;

разработка предложений о необходимости проведения инвен­таризации земель, в том числе по ее видам: полная инвентариза­ция (всех земель на всей территории России), целевая инвентари­зация [по территориям отдельных субъектов Российской Федера­ции, землям отдельных категорий, урбанизированным территори­ям, деградированным и нарушенным землям для целей их рекультивации, а также по другим землям, требующим уточнения (установления) их количественного и качественного состояния, фактического использования];

проведение инвентаризации границ, площадей и местоположе­ния земельных участков для выявления случаев самозахвата неуч­тенных площадей, уточнения правового положения земель;

разработка стандартов, технических регламентов и требований по инвентаризации земель с целью унификации задач и техноло­гий проведения этих работ.

Законодательно необходимо установить, что инвентаризация земель — единовременное мероприятие и проводят его только на основании соответствующих решений органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления или по инициа­тиве юридических и физических лиц лишь тогда, когда имею­щиеся изменения в количественном и качественном состоянии земель невозможно выявить путем систематического проведе­ния геодезических и картографических работ, почвенных и иных обследований и изысканий. Обновляют количественные, качественные и правовые характеристики состояния земельных участков за счет постоянного проведения работ по изучению состояния земель и территориального землеустройства. Тем са­мым в перспективе из практики землеустройства и земельного кадастра будет исключено проведение инвентаризации земель, кроме локальных работ, осуществляемых по инициативе юри­дических и физических лиц, что подтверждается опытом зару­бежных стран.

Для разграничения земель сельскохозяйственных организаций по формам собственности, последующего устройства их террито­рии, а также в целях дальнейшей реализации прав на земельные участки (купли-продажи, залога, предоставления в аренду и др.) должны быть проведены землеустроительные работы по инвента­ризации сведений о ранее учтенных земельных участках. Это не­обходимо для постановки всех земельных участков, находящихся на территории сельскохозяйственных организаций, на государ­ственный кадастровый учет.

299

Рассмотрим методику составления землеустроительного дела на проведение работ по инвентаризации сведений о ранее учтен­ных земельных участках на примере АОЗТ «Агромарус» Калинин­ского района Тверской области.

Данные работы выполнены на основании договора с админист­рацией Калининского района от 01.03.2004 г. и в соответствии с «Указаниями для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках» (ГЗК-1-Т.Р.-11-02-01).

Цель работ — подготовка и оформление сведений о ранее уч­тенных земельных участках в границах АОЗТ «Агромарус» для последующей постановки на государственный кадастровый учет составных земельных участков (единого землепользования).

В процессе подготовительных работ собирали, анализировали и готовили следующие документы:

планово-картографические материалы;

копии правоустанавливающих документов;

заверенную копию экспликации земель на 01.01.2004 г. по ви­дам земельных угодий и сведения по видам права;

копии списка собственников земельных угодий, по которому принимали решение о передаче земель в общую долевую соб­ственность;

сведения государственного земельного кадастра на АОЗТ «Аг­ромарус».

На основании собранных сведений был составлен макет инвен­таризационного плана АОЗТ «Агромарус» на бумажном носителе в масштабе 1 :50 000 и в электронном виде (цв. вкл., рис. 13.1). На плане нанесены уточненные границы земель сельских округов, посторонних землепользователей, крестьянских хозяйств, автодо­рог, сельскохозяйственных угодий, находящихся в общей долевой собственности, в постоянном (бессрочном) пользовании, аренде. Для регистрации макета инвентаризационного плана построена дециметровая сетка в условной системе координат.

На основе инвентаризационного плана АОЗТ «Агромарус» был составлен план составного земельного участка (единого земле­пользования) только на земли сельскохозяйственных угодий, на­ходящихся в общей долевой собственности граждан на террито­рии сельскохозяйственного предприятия.

По результатам работы составлена инвентаризационная опись, которая состоит из ранее учтенных земельных участков, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья.

Землеустроительное дело включало в себя следующие докумен­ты: пояснительную записку; экспликацию земель на 01.01.2004 г.; копии правоустанавливающих документов; копию списков соб­ственников земельных долей; инвентаризационную опись; инвен­таризационный план; каталог координат поворотных точек ок­ружной границы сельскохозяйственной организации.

300

В результате землеустроительных работ была составлена инвен­таризационная опись (табл. 13.1), данные которой были использо­ваны для постановки земельных участков на государственный ка­дастровый учет.