10.3. Особенности регионального развития } экономики россии на перспективу

Исторически сложившаяся неоднородность социально-эконо­мического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразо­ваний и социально-экономическую политику. Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике и переходе к рыночным реформам. Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разде­лившего регионы по их конкурентным преимуществам и недо­статкам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетам населения и власти. Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль го­сударства, что выразилось в сокращении государственных инвес­тиций в региональное развитие, отмене большинства региональ­ных экономических и социальных компенсаторов. В-третьих, ска­залось значительное неравенство различных субъектов Россий­ской Федерации в экономических отношениях с центром.

В результате этих тенденций субъекты Российской Федерации по среднедушевому производству валового регионального продук­та стали различаться почти в 60 раз. Даже если исключить крайние значения (Ямало-Ненецкий АО — 736 % по отношению к средне­российскому показателю и Ингушетия —11%), разрыв составляет 25 раз. Примерно такая же дифференциация наблюдается и по среднедушевым доходам населения. Поэтому для России страте­гически важно сглаживание чрезмерной дифференциации в уров­нях социально-экономического развития. Первоочередная зада­ча — улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах, что станет возможным при устойчивом росте национальной эко­номики.

Возможности экономического развития регионов в значитель­ной мере зависят от их социально-экономического потенциала, который характеризуется ресурсно-сырьевой базой, трудовыми

253

ресурсами, основными фондами, общехозяйственной инфра­структурой, социальной инфраструктурой.

Ресурсно-сырьевой потенциал региона отражает его совокуп­ную долю в общероссийских запасах топливно-энергетических ре­сурсов, руд черных и цветных металлов, нерудного сырья, сырья для химической промышленности, а также в общей площади сель­скохозяйственных угодий и в лесном фонде.

Обеспеченность региона трудовыми ресурсами характеризуется плотностью населения в трудоспособном возрасте на единицу экономически активной территории, реально используемой в хо­зяйственном обороте. Обеспеченность региона основными фонда­ми отражается среднедушевым объемом основных фондов, обес­печенность общехозяйственной инфраструктурой определяется на основе учета плотности автомобильных и железных дорог, а также обеспеченностью телефонной связью. Обеспеченность региона социальной инфраструктурой представляет собой оценку уровня обеспеченности населения медицинским персоналом, амбулатор-но-поликлиническими, дошкольными учреждениями.

Для приведения различных показателей к сопоставимому виду их сравнивают со среднероссийским значением. Расчеты показа­ли, что по степени обеспеченности социально-экономическим потенциалом в I группе регионов (обеспеченность более 125 % по сравнению со среднероссийским показателем) находятся: Белго­родская, Московская области, Москва, Санкт-Петербург и Мур­манская область; во II группе (105—125 %): Владимирская, Кур­ская, Калининградская, Пермская, Свердловская, Кемеровская, Магаданская области, Республика Северная Осетия—Алания. III группа (85—105 %) включает 35 субъектов Федерации, IV груп­па (65—85 %) — 29 субъектов и V группа (до 65 % общероссийско­го уровня) — 11 субъектов.

В мировой практике для комплексной оценки социально-эко­номического положения используют индекс развития человече­ского потенциала (ИРЧП), учитывающий производство ВВП на душу населения, продолжительность жизни, уровень образования. Значение ИРЧП, равное 0,80, является низшей границей развитых стран, 0,7—0,8 — развивающихся стран, а менее 0,7 — слаборазви­тых стран. Значение ИРЧП для России в целом в 2003 г. составило 0,79, а для ее регионов оно колебалось от 0,661 (Республика Тыва) до 0,88 (Ямало-Ненецкий АО) за счет высокого показателя душе­вого производства ВРП. В Российской Федерации только 5 субъектов имеют ИРЧП на уровне развитых стран (Ямало-Не­нецкий и Ханты-Мансийский АО, Республика Татарстан, Москва и Санкт-Петербург). Еще 14 регионов имеют показатели, равные и больше среднероссийских (0,77 и более), т. е. близкие к разви­тым странам.

Низкие показатели (менее 0,73), приближающиеся к границе слаборазвитых стран, имеют 11 субъектов Российской Федерации

254

(Ивановская, Псковская, Читинская области, Республика Ингу­шетия, Марий Эл, Алтай, Тыва, Еврейская АО и др.).

В расчетах ИРЧП важным компонентом является показатель ВРП на душу населения, который в нефтегазодобывающих субъектах имеет высокое значение, хотя на жизни коренного насе­ления он сказывается мало. Поэтому для определения перспектив будущего развития более правильным будет использование интег­рального показателя социально-экономического потенциала.

На долгосрочную перспективу общие цели территориального развития заключаются в укреплении единого экономического пространства, использовании природно-экономического потен­циала и конкурентоспособных преимуществ регионов на основе оптимальной специализации в общероссийском и международном разделении труда, создании благоприятных условий жизнедея­тельности во всех регионах России.

Особенности экономического развития в условиях глобализа­ции заключаются в ускорении роста наукоемких и высокотехно­логических отраслей промышленности и в опережающем росте и быстром расширении сферы воздействия отраслей «новой эконо­мики». Этими тенденциями предопределяются существенные тер­риториальные сдвиги в экономике России на перспективу. С уче­том намеченных приоритетов в развитии отраслей промышленно­сти и принимая во внимание сложившееся размещение и регио­нальные предпосылки их роста, прогнозируются существенные различия в динамике промышленного производства в разных ре­гионах. Так, предполагается, что доля Центрального округа воз­растет с 20,7 % в 2001 г. до 22,8 % по первому сценарию и 23,4 % — по второму.

Наиболее высокие темпы роста промышленного производства прогнозируются к 2020 г. по сравнению с 2001 г. в Центральном округе (в среднем в 3,6 раза), Северо-Западном (3,3 раза) и Юж­ном округе, а наиболее низкие — в Уральском и Сибирском окру­гах.

Принятая в прогнозе концепция территориального развития и в первом и во втором сценарии приводит к увеличению роли Цен­трального и Приволжского округов в производстве ВРП. В вос­точных округах темп роста ВРП уступает среднероссийским, что приводит к суммарному снижению их доли в ВВП России с 31,7 % в 2001 г. до 25,4 % в 2020 г. Наиболее резкое снижение удельного веса прогнозируется в Уральском федеральном округе, что опре­деляется его специализацией на отраслях топливно-энергетиче­ского и металлургического комплексов, имеющих наименее бла­гоприятные предпосылки для ускоренного развития.

Приоритеты в развитии сельского хозяйства будут иметь регио­ны, имеющие наилучшие природные условия и конкурентные пре­имущества: субъекты Российской Федерации Северного Кавказа, Центрального района, Черноземной зоны, Среднего Поволжья,

255

Южного Урала и юга Западной Сибири. В результате в производ­стве сельскохозяйственной продукции возрастет значение Южно­го, Центрального и Приволжского округов.

В целом перспективы ускоренного роста экономики России во многом будут определяться полнотой использования благоприят­ных предпосылок развитых в экономическом отношении регио­нов. В прогнозируемом периоде основной упор должен быть на­правлен на развитие научного потенциала, наукоемких и высо­котехнологических отраслей производства и сферы обслужива­ния, обеспечивающих высокое качество жизни населения. По имеющимся оценкам высокий конкурентный потенциал по пе­речисленным позициям имеют 12—15 субъектов Российской Фе­дерации. Задача заключается в том, чтобы способствовать пол­ной реализации этого потенциала: создать условия для ускорен­ного развития наиболее эффективных научных направлений, сти­мулировать создание техноградов и формирование региональных кластеров вокруг ведущих предприятий.

Развитие регионов, специализированных на отраслях добыва­ющей промышленности, должно заключаться в наращивании природно-ресурсного потенциала за счет расширения геолого­разведочных работ, развития транспортных коммуникаций и ди­версификации региональных хозяйственных комплексов.

Для сокращения межрегиональных различий в уровне социаль­но-экономического развития субъектов Федерации предполагает­ся использовать ряд стратегических подходов.

В группе слаборазвитых, отстающих регионов, где производ­ство ВРП на душу населения составляет до 50 % среднего уров­ня по Российской Федерации (республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесская, Се­верная Осетия—Алания, Чеченская, Марий Эл, Чувашская, Ал­тай, Тыва, Хакасия, Алтайский край, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Орловская, Рязанская, Тамбовская, Калининградская, Пензенская, Курганская, Омская области, Еврейская АО), выявляют потенциальные конкурентные воз­можности:

по наличию минерально-сырьевых ресурсов, пригодных для эффективной добычи и переработки;

природных ресурсов, имеющих значительную планетарную ценность для общества;

по выгодному географическому положению на направлениях перспективных торгово-транспортных потоков;

приграничному (приморскому) положению, создающему пред­посылки для активной внешнеэкономической деятельности;

условиям для развития кластеров сельскохозяйственного, про­мышленного и комплексного значения.

Основным условием развития регионов с наличием минераль­но-сырьевых ресурсов будет привлечение частных и государствен-

256

ных инвестиций на реализацию проектов экономически эффек­тивных месторождений.

Регионы с природными ресурсами планетарного значения обычно не представляют интереса для коммерческих структур, старающихся получить прибыль в кратчайшие сроки. Поэтому стратегически их развитие будет целиком зависеть от активности государства в вопросах получения платежей за экономически чис­тые ресурсы воды и земель от мирового сообщества, а также за со­хранность и воспроизводство лесов, выполняющих важные функ­ции жизнеобеспечения населения всей планеты. Предполагается, что в этих субъектах часть государственных ресурсов может быть направлена на создание инфраструктуры экологического туризма.

Развитие регионов с выгодным географическим положением прямо связано с осуществлением крупномасштабных транспорт­ных проектов при поддержке со стороны государства в формиро­вании особых экономических зон, создании необходимой погра­ничной и таможенной инфраструктуры, в определении порядка оформления мигрантов и иностранных предприятий.

В перспективе сохранится государственная поддержка слабо­развитых регионов с помощью целевых программ.

Одна из наиболее сложных задач территориального развития России — подъем экономики Сибири и Дальнего Востока. Гло­бальные факторы общемирового масштаба и макроэкономические процессы развития России свидетельствуют о том, что эти огром­ные регионы могут законсервироваться как топливная и сырьевая базы, что в определенной степени ограничивает их развитие в перспективе. Для преодоления данных возможных негативных тенденций потребуются значительные усилия государства, в том числе направленные на постепенное включение этих огромных пространств в систему мировых хозяйственных связей. В страте­гии взаимодействия данного региона с мировым хозяйством при­оритетным может быть азиатско-тихоокеанское направление.

Особенности социально-экономического положения регионов и намеченных перспектив их развития тесно связано с содержани­ем и организацией землеустройства их территорий.

В составе социально-экономического потенциала доля земель­ного сельскохозяйственного потенциала наибольшее значение имеет в Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Московской, Калининградской, Рязанской, Волгоградской, Вологодской, Орен­бургской, Ростовской, Саратовской, Курганской, Новосибирской, Омской, Амурской областях, республиках Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесская, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Башкор­тостан, Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях.

Качественные и количественные показатели земельного фонда позволили обеспечить доли в общероссийском производстве про­дукции сельского хозяйства для ведущих субъектов, %: Белгород­ской области —2,1; Воронежской— 2,3; Московской — 2,7; Рос-

17 С. Н. Волков

257

товской — 3,7; Оренбургской — 2,4; Волгоградской — 2,4; Сара­товской — 2,7; Новосибирской — 2,6; Омской области — 2,5; Краснодарского края — 6,5; Ставропольского — 2,6; Алтайского — 3,3, Красноярского края — 2,3; республик Башкортостан — 3,8, Татарстан — 4,2.

В перечисленных субъектах Федерации наряду с ожидаемым ростом объемов работ по становлению и развитию земельного рынка предполагается расширение комплекса землеустроитель­ных мероприятий по обследованию земель и проведению внутри­хозяйственного землеустройства, а также работ по совершенство­ванию системы землевладения и землепользования.

Для районов Севера, Сибири и Дальнего Востока будут харак­терны землеустроительные работы по устройству территорий ко­ренных малочисленных народов.

10.4. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО КАК ФАКТОР УСТОЙЧИВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

В рекомендациях, принятых Конференцией ООН по окружа­ющей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), перед миро­вым сообществом впервые бьша поставлена задача — обеспечить переход на стратегию «устойчивого развития». В Концепции пере­хода Российской Федерации к устойчивому развитию отмечается, что она должна обеспечить «сбалансированное решение социаль­но-экономических проблем и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей» (Указ Президента России от 1 апреля 1996 г.).

В современных условиях и особенно в прогнозируемом перио­де землеустройство выступает в качестве важнейшего фактора, оп­ределяющего устойчивое развитие Российской Федерации.

По своей сущности землеустройство является комплексным техническим, организационным, правовым, экономическим, эко­логическим и социальным мероприятием.

Устойчивое развитие территорий в результате технических зем­леустроительных мероприятий достигается за счет проведения геодезических и картографических работ, межевания объектов землеустройства, почвенных, геоботанических и других обследо­ваний и изысканий с помощью технических средств.

Устойчивое развитие территорий в результате организацион­ных землеустроительных мероприятий охватывает работы, вклю­чающие:

формирование земельных фондов специального назначения, реформирование сельскохозяйственных организаций в связи с приватизацией земель и передачей земель в долевую и совместную собственность;

258

формирование земельных участков для организации крестьян­ских (фермерских) хозяйств, ведение личного подсобного хозяй­ства, индивидуального жилищного строительства и др.; установле­ние ограничений (обременении) в использовании земельных уча­стков; инвентаризацию земель; установление границ земель тра­диционного природопользования коренных малочисленных народов; природно-сельскохозяйственное районирование земель; определение земель, отнесенных к категориям и видам, установ­ленных законодательством Российской Федерации;

организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков и др.

Экономические мероприятия по землеустройству в целях ус­тойчивого развития включают проведение земельно-оценочных работ, формирование и оценку земельно-имущественного комп­лекса; оценку эффективности землеустроительных работ; плани­рование рационального использования земель; организацию на­логообложения в сфере землепользования; оценку убытков и по­терь в результате изъятия земель.

Устойчивое развитие территории в результате экологических землеустроительных мероприятий достигается за счет защиты зе­мель от деградации и загрязнения, проявления эрозионных про­цессов, подтопления, засоления и других негативных явлений, выявления малопродуктивных земель с целью перевода их в дру­гие угодья; рекультивации нарушенных земель; составления про­ектов на эколого-ландшафтной основе; оценке наличия биологи­ческих ресурсов на территориях общинно-родовых хозяйств.

Социальный аспект землеустроительных мероприятий в целях устойчивого развития территорий заключается в проведении ком­плекса работ, направленных на улучшение общих социальных ус­ловий жизнедеятельности населения.

Многие землеустроительные действия, связанные с подготов­кой необходимых документов по приватизации земельных участ­ков и регистрацией прав на землю, передачей (продажей) земель­ных участков, занятых объектами недвижимости в сельской мест­ности, в собственность гражданам и юридическим лицам, носят правовой характер и обеспечивают реализацию земельной рефор­мы и развитие земельных отношений в Российской Федерации.

10.5. ЗАДАЧИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В ПОВЫШЕНИИ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ ТЕРРИТОРИЙ

В современных условиях и долгосрочной перспективе конку­рентоспособность территорий и производства будет важнейшим условием активного развития материальной и социальной сферы и участия в общероссийском и международном разделении труда. В составе основных факторов, определяющих конкурентоспособ-

ность территорий субъектов РФ, важнейшее значение может за­нять землеустройство.

Полная и детальная характеристика и оценка земельно-ресур­сного потенциала региона в качественном, количественном и стоимостном отношении, проведенная в результате землеустрои­тельных действий, позволяет осуществлять земельные преобра­зования, усовершенствовать систему землевладения и земле­пользования. За счет улучшения территориальной организации сельскохозяйственного производства и использования земель сельскохозяйственного назначения ожидается повышение эффек­тивности сельского хозяйства и соответственно конкурентоспо­собности его производства. Такие мероприятия особенно необхо­димы в регионах Южного, Центрального, Приволжского и Си­бирского федеральных округов.

Землеустройство создает техническую и организационную ос­нову для функционирования земельного рынка, тем самым при­влекая все больше участников в процессы купли, продажи, залога, мены и дарения земельных участков. Это, в свою очередь, расши­ряет масштабы операций с недвижимостью, упрощает задачи ре­гистрации, повышает ликвидность земель, что в целом ведет к ро­сту конкурентоспособности территории.

Формирование в районах благоприятных экологических усло­вий, использование земель на эколого-ландшафтной основе в ре­зультате землеустроительных действий позволяет расширить ареа­лы возделывания эколого-чистой сельскохозяйственной продук­ции, которая все больше будет востребована на рынке продоволь­ственных товаров.

Землеустроительные мероприятия в значительной мере увели­чивают природно-ресурсный и экономический потенциал терри­тории, что отражается на повышении ее конкурентоспособности.

К общим принципиальным условиям активизации землеустро­ительной политики в целях создания конкурентных преимуществ отдельных регионов относят:

формирование долгосрочной стратегии развития землеустрой­ства с учетом разнообразия российских регионов. Задача феде­рального центра состоит в определении общей политики и содер­жания землеустройства и установлении места и роли регионов в достижении поставленных задач;

формирование долгосрочных целей развития землеустройства, исходя из задач государственной социально-экономической поли­тики в области аграрной сферы, реализации земельной реформы, имущественных отношений и охраны окружающей природной среды;

обеспечение сочетания и согласования общегосударственных, региональных, местных и корпоративных интересов при опреде­лении целей и содержания землеустройства;

расширение финансовой базы землеустройства за счет исполь-

260

зования части земельных платежей, а также средств корпораций, заинтересованных в решении отдельных проблем в осуществле­нии крупных проектов;

повышение конкурентоспособности землеустройства в регио­нах с высокой ликвидностью земель, заключающееся в обеспече­нии эффективного функционирования и расширения рынка зе­мель и иного недвижимого имущества, вовлечения в оборот зе­мельных участков, ранее не востребованных на рынке; повыше­нии капитализации земельных участков за счет мероприятий по их охране и воспроизводству плодородия, а также создания необ­ходимой инфраструктуры;

обеспечение усиления интеграционных процессов между субъектами Федерации, входящими в один федеральный округ пу­тем разработки схемы землеустройства округа. Это позволит по­высить конкурентный потенциал региона, сократить издержки на осуществление землеустроительных мероприятий за счет повыше­ния комплексности решения общих задач;

создание условий для перевода отстающих в социально-эконо­мическом развитии регионов на режим саморазвития. С этой це­лью необходимо за счет рентных доходов, операций с недвижимо­стью в разы увеличить объем ресурсов, направленных в целевом порядке на развитие экономического потенциала регионов, вклю­чая и землеустройство. Необходимо осуществить меры по оценке стоимости экологически чистых природных ресурсов и по вклю­чению их в экономический оборот;

землеустроительные мероприятия, повышающие конкурентные преимущества приграничного и приморского положения значи­тельной части российских регионов за счет рациональной и эффек­тивной организации их территорий, завершения работ, связанных с перераспределением основных массивов земель, учитывая необхо­димость предоставления земельных участков для расселения миг­рантов, вынужденных переселенцев, военнослужащих, уволенных из рядов Вооруженных сил, и казачьим обществам.

J 10.6. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ > ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ЕГО РОЛЬ В РЕШЕНИИ

¹ ПРИОРИТЕТНЫХ ЗАДАЧ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО * РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Геополитические, социально-экономические и природоохран­ные интересы Российской Федерации, ориентация государства на ускоренный экономический рост путем включения земельно-иму­щественного комплекса в активный экономический оборот требу­ют существенного развития системы землеустройства и террито­риального планирования, которая должна стать основным меха­низмом целенаправленного регулирования земельных отношений

261

и управления земельными ресурсами страны в требуемом эконо­мическом русле.

Вместе с тем происшедшие в 1991—2005 гг. изменения в сфере землеустройства, характеризующиеся потерей необходимых госу­дарственных функций по управлению земельными ресурсами и контролю за проведением землеустройства, реорганизацией и снижением численности землеустроительной службы с реформи­рованием 87 проектно-изыскательских и научно-исследовательс­ких институтов и предприятий системы «РосНИИЗемпроект», а также институтов по мониторингу земель, практически полное от­сутствие финансирования землеустроительных работ со стороны государства в противовес мировым тенденциям по усилению госу­дарственного финансирования и регулирования землепользова­ния, не могут обеспечить выполнения поставленных Президентом Российской Федерации задач в Послании Федеральному Собра­нию Российской Федерации на 2005 г. по обеспечению устойчи­вого повышения уровня жизни населения и высоких темпов эко­номического роста страны не только на ближайшую, но и на отда­ленную перспективу.

Это объясняется следующим.

Стихийно сформировавшийся корпоративный рынок оказания землеустроительных услуг с участием частных землеустроитель­ных предприятий, индивидуальных предпринимателей, саморегу­лируемых организаций не позволяет технически правильно, юри­дически грамотно и экономически обоснованно решить все зе­мельные вопросы.

Отсутствие надлежащей организации и финансирования зем­леустройства, отказ от разработки установленной Федеральным законом Российской Федерации от 18.06.2001 г. «О землеустрой­стве» землеустроительной документации, отсутствие или некаче­ственное проведение комплекса работ по землеустройству приве­ли:

к потере достоверной информации о количественном и каче­ственном состоянии земель, которая является базовой для обеспе­чения механизма регулирования земельного оборота, установле­ния платежей за землю, ведения государственного кадастра недви­жимости, землеустройства и контроля за использованием земель;

несоблюдению собственниками, землевладельцами и земле­пользователями ограничений и обременении прав в использова­нии земель, что приводит к их повсеместной деградации, загряз­нению, захламлению, разрушению в процессе хозяйственной дея­тельности;

нарушению устойчивости и компактности объектов землеуст­ройства, особенно на землях сельскохозяйственного назначения, где хозяйствующие субъекты в большинстве своем используют земли одновременно на правах коллективно-долевой или совмест­ной собственности, постоянного пользования, аренды;

262

появлению недопустимых недостатков землепользования (пар-целляризации земель, дальноземелья, чересполосицы, вкраплива-ний, вклиниваний), что наносит существенный ущерб всей эко­номике страны и уже в ближайшем будущем потребует проведе­ния комплекса землеустроительных работ по консолидации зе­мель, что связано с колоссальными экономическими затратами;

задержкам в оформлении землеустроительной документации для юридических и физических лиц и завышению стоимости зем­леустроительных услуг;

утрате границ земельных участков, что не обеспечивает точ­ность и бесспорность положения их на местности, приводит к многочисленным земельным спорам и неразрешаемым судебным делам в сфере оборота земель, затрудняет организацию цивилизо­ванного земельного рынка и не позволяет обеспечить со стороны государства гарантий прав земельной собственности;

уменьшению налогооблагаемой базы и невозможности поста­новки многих земельных участков на кадастровый учет вследствие уклонения ряда землевладельцев и землепользователей от указан­ных работ, неточного определения площадей и границ земельных участков;

самовольному захвату, незаконному предоставлению и изъя­тию земель;

существенному занижению арендных платежей за уже исполь­зуемые земельные участки и выкупных цен на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственнос­ти под объектами недвижимости;

невозможности надлежащего формирования и оформления зе­мельных участков при разграничении государственной собствен­ности на землю в целях регистрации прав собственности на зе­мельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

По названным выше причинам консолидированный бюджет Российской Федерации недополучает около 40 % земельных пла­тежей, примерно 30 % земельных участков предоставлены и изъя­ты с нарушением земельного законодательства и требований зем­леустройства, из 10 млн земельных участков, попадающих под раз­граничение по формам собственности, на начало 2004 г. описано только 300 тыс., а зарегистрировано всего 13 тыс., причем только 3 тыс. с проведением землеустроительных работ, гарантирующих правильность разграничения земель.

По данным территориальных управлений Роснедвижимости, число письменных обращений граждан по земельным спорам и вопросам в эти органы постоянно растет. Так, если в 2002 г. число таких обращений составляло 186 319, в 2003 г. — 199 701, то в 2004 г. — уже 370 034. Всего в 2004 г. специалисты территориаль­ных управлений Роснедвижимости приняли примерно 1 млн граждан, пытающихся разрешить свои земельные дела.

263

Кроме того, территориальные управления Роснедвижимости в 2004 г. закончили судебные дела по 18 199 земельным спорам, из которых 13 819 дел (75,9 %) касались споров по правам на землю, возникших вследствие нарушения процедуры землеустройства (отсутствия протоколов согласования границ). Кроме того, в су­дебных разбирательствах по земельным вопросам участвовали ра­ботники земельных кадастровых палат¹.

Если считать незаконные судебные дела по земельным вопро­сам, то в некоторых административных районах их число доходи­ло до 200 в месяц, что не позволяло отдельным руководителям районных служб нормально выполнять свои должностные обязан­ности.

Только в 2004 г. в ходе осуществления частичного земельного контроля работниками территориальных органов Роснедвижимо­сти было выявлено 55 тыс. случаев самовольного захвата земель, а также установлено 117 тыс. нарушений земельного законодатель­ства на площади 11,5 млн га.

В связи с отсутствием требуемого землеустроительного обеспе­чения Федеральный закон Российской Федерации от 24.07.2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не испол­няется должным образом.

Если до 1990 г. каждое сельскохозяйственное предприятие было единственным землепользователем на своей территории, не считая посторонних пользователей земельными участками, нахо­дящимися в границах хозяйств, то в 2005 г. в одну сельскохозяй­ственную организацию входило в среднем 348 владельцев земель­ных долей, а в отдельных хозяйствах — до 1 тыс. и более, что силь­но запутывало земельные отношения².

Из 12 млн граждан, получивших право на земельные доли, оформили эти права 2,3 млн чел. Получили земельные участки в счет земельных долей для расширения личного подсобного или крестьянского хозяйства только 290 тыс. чел. на площади 3,6 млн га, 250 тыс. собственников земельных долей к середине 2003 г. поте­ряли их, внеся в уставной капитал предприятий, которые впослед­ствии обанкротились.

Как уже было отмечено, около 4,2 млн чел. так и не распоряди­лись земельными долями, а из 41,9 млн га невостребованной пло­щади 8,3 млн га остались бесхозными. Это свидетельствует о том, что земельная реформа на землях сельскохозяйственного назначе­ния не закончена и для ее реализации нужно провести большие объемы землеустроительных работ.

На землях сельскохозяйственного назначения не проведена ин-

¹ Материалы Всероссийской практической конференции «Земля и недвижи­мость в России. Государственный кадастр объектов недвижимости — одни из ос­нов фискально-правовой системы государства». — М., 12—14 апреля 2005 г.

²Стенограмма заседания Государственной Думы от 06.04.2005 г., пункт 7.

264

вентаризация; в границах территорий бывших сельскохозяйствен­ных предприятий не разграничены земли, используемые сельско­хозяйственными организациями и гражданами на различном пра­ве, в связи с чем данные участки не поставлены на кадастровый учет и не зарегистрированы; земельные участки фонда перерасп­ределения не выделены в натуре; не проведены землеустроитель­ные работы по передаче в собственность или пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или гражданам несельско­хозяйственных угодий, расположенных между участками продук­тивных земель в границах земельных участков, предоставленных им в собственность, а также земельных участков, занятых принад­лежащими им на праве собственности зданиями, строениями и сооружениями.

Это привело к тому, что:

не созданы организационно-территориальные условия для раз­вития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованно­го рыночного оборота;

использование большей части земель сельскохозяйственного назначения и их перевод в другие категории незаконны, а сельс­кохозяйственные организации и граждане до сих пор не знают точных границ своих земельных участков;

происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной ин­фраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение эффективности использования земель сельскохозяй­ственного и лесохозяйственного назначения.

В данной ситуации государство несет потери за счет снижения общей суммы бюджетных поступлений от регистрации сделок с земельными долями и другими земельными участками; от реали­зации земельных участков на торгах; от уменьшения госпошлин, взимаемых за юридически значимые действия по сделкам с землей и др. Отложенный экономический ущерб и упущенную экономи­ческую выгоду из-за отсутствия землеустройства на землях сель­скохозяйственного назначения государство имеет за счет разруше­ния сельскохозяйственного производства и инфраструктуры, уста­новления организационно-территориальных и земельно-право­вых барьеров, препятствующих нормальной инвестиционной политике, ипотеке и обороту земель сельскохозяйственного на­значения.

Согласно расчетам общую сумму бюджетных поступлений за счет осуществления юридически значимых действий по сделкам с землей и гербовых сборов при комплексе землеустроительных ра­бот можно увеличить не менее чем в 8—10 раз, что окупит все зат­раты государства на землеустройство. Исходя из опыта развитых зарубежных стран, отложенные затраты государства и собственни­ков земель делятся между ними поровну (примерно по 15—20 ус­ловных единиц на 1 га землеустраиваемой территории).

Сбор, хранение и использование пространственных данных о

265

земельных участках и объектах недвижимости требует создания единой непрерывной сети границ земельных участков, которые имеют как технический, так и правовой характер.

Решение этой задачи возможно только при наличии единства системы координат, поддерживаемой государством одновременно в системе землеустройства и кадастра недвижимости, в которой определяют и отображают картографически все границы (земель­ных участков, территориальных зон, административно-террито­риальных образований, кадастровых кварталов и др., границ субъектов Российской Федерации и т. п.).

В этой связи проекты землеустройства будут не только обеспе­чивать правильность формирования объектов недвижимости, но и создавать пространственные, правовые и технические гарантии функционирования системы кадастра объектов недвижимости, как это делают в развитых зарубежных странах.

Учитывая то, что земельно-кадастровую информацию готовили в соответствии с принятым земельно-кадастровым делением стра­ны без проведения необходимого комплекса землеустроительных работ, а также в электронном или бумажном исполнении, полную достоверность проводимых земельно-кадастровых работ гаранти­ровать нельзя, так как наполнение цифровой информацией кадас­тровых кварталов, по оценкам экспертов, составляет примерно 30 % в целом по Российской Федерации.

Вместе с тем взаимоувязанное проведение землеустроительных и земельно-кадастровых работ, как во всем мире, позволит безбо­лезненно перейти к созданию земельно-информационных систем, т. е. систем более высокого уровня, позволяющих обоснованно принимать решения по управлению земельными ресурсами в го­сударстве, регионах и на местах.

За последние 10 лет необходимые землеустроительные работы по изучению земель были свернуты практически полностью. Вме­сте с тем для любого государства они имеют огромное значение.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг.), утверж­денной распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.08.2003 г., поставлены задачи, связанные:

с существенным увеличением доходов от использования зе­мель, находящихся в федеральной собственности;

усилением роли государства в регулировании охраны, органи­зации рационального использования и устойчивого воспроизвод­ства земельных ресурсов, в том числе созданием эффективной си­стемы земельного контроля;

формированием модели долгосрочного развития экономики, базирующейся на эффективном использовании земельно-имуще­ственного комплекса страны;

повышением эффективности государственного регулирования в сфере рынка земли и иной недвижимости.

266

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.), утверж­денной Правительством Российской Федерации 19.01.2006 г., дан­ные задачи также получают дальнейшее развитие.

При этом указано на необходимость совершенствования дея­тельности в области землеустройства, улучшения нормативной правовой базы в целях создания условий для эффективного исполь­зования земельных участков и иных объектов недвижимости всех форм собственности и их государственного кадастрового учета.

Большие объемы землеустроительных работ предстоят также и на территории муниципальных и иных административно-террито­риальных образований. Это связано с установлением их границ, инвентаризацией и разграничением земельных участков с поста­новкой их на кадастровый учет, а также с необходимостью терри­ториального планирования землепользования и застройки и орга­низации рационального использования земель и их охраны.

Кроме того, отдельные собственники земель, землевладельцы и землепользователи в перспективе будут являться инициаторами проведения землеустроительных работ за свой счет в связи с необ­ходимостью рациональной и эффективной организации принад­лежащих им территорий и охраны земель.

Данные задачи будут особенно актуальны и в ближайшей перс­пективе, так как проведение земельной реформы в нашей стране будет находиться в это время в самой активной стадии.

Это определяет необходимость и значительную важность нала­живания системы землеустройства, в рамках которой решаются вышеперечисленные задачи.

Таким образом, осуществление землеустроительных работ по­зволит:

завершить разграничение и формирование объектов недвижи­мости с постановкой их на кадастровый учет, установлением их местоположения, границ, площадей и принадлежности, что даст возможность "укрепить, гарантировать и реализовать права соб­ственников земельных участков, землевладельцев и землепользо­вателей;

повысить эффективность использования и обеспечить охрану земли и иной недвижимости на основе инвестиционных землеуст­роительных проектов и за счет этого дать импульс развитию эко­номики государства, отдельных регионов, территорий муници­пальных и других административно-территориальных образова­ний, стимулировать инвестиционную деятельность на рынке не­движимости;

осуществить эффективное управление земельными ресурсами на основе планирования и организации рационального использо­вания земель и их охраны, обоснованного размещения объектов капитального строительства, производственной и социальной ин­фраструктуры;

267

систематически проводить изучение и инвентаризацию земель, что обеспечит актуализацию данных государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель, совершен­ствовать формы и методы государственного земельного контроля;

установить на местности границы муниципальных и других ад­министративно-территориальных образований, территорий с осо­бым правовым, природоохранным и иными режимами использо­вания земель, что позволит ввести систему местного самоуправле­ния и дифференцировать правовой режим землепользования;

закончить земельную реформу на землях сельскохозяйственно­го назначения; ликвидировать обезличку в использовании земель­ных долей, несельскохозяйственных угодий, расположенных меж­ду участками продуктивных земель; надлежащим образом офор­мить земельные участки сельскохозяйственных организаций;

осуществить предоставление и изъятие земельных участков, пе­ревод земель из одной категории в другую, а также их использова­ние на основе документов территориального планирования с уче­том намечаемого зонирования территории, установленных регла­ментов и видов разрешенного использования, что обеспечит соци­альную справедливость перераспределения земель, соблюдение государственных, общественных (коллективных) и личных инте­ресов в области землепользования;

сформировать цивилизованный земельный рынок, создать ус­ловия для развития ипотеки и оборота земельных участков;

выявить новые земли для сельскохозяйственного и иного на­родно-хозяйственного освоения.

11. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как было отмечено ранее, основным механизмом реализации земельной политики государства является землеустройство. Эф­фективность осуществления земельной политики определяется уровнем государственного регулирования проведения землеуст­ройства.

Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства определены ст. 5 Федерального зако­на от 18.06.2001 г. «О землеустройстве», однако в период с 2001 по 2005 г. они в большей своей части не были реализованы.

В целях создания условий по выполнению основных задач, сто­ящих перед землеустройством в сфере обеспечения дальнейшей приватизации земельных участков, перераспределения земель по формам собственности, категориям и угодьям, развития оборота земель, включая оборот земель сельскохозяйственного назначе­ния, государственное регулирование проведения землеустройства должно обеспечивать:

повышение эффективности землеустройства;

стимулирование землеустроительной деятельности;

установление порядка проведения землеустройства и разработ­ки землеустроительной документации;

координацию деятельности федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления при про­ведении землеустройства;

организацию и контроль за землеустройством.

В этой связи к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства должны относиться:

совершенствование институциональной системы государствен­ного управления земельными ресурсами и землеустройством;

установление порядка проведения землеустройства, состава, видов и содержания землеустроительных работ;

организация и проведение государственного землеустройства, включая землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;

совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства;

269

государственная поддержка развития научно-технического прогресса в землеустройстве;

совершенствование финансового механизма проведения земле­устройства;

совершенствование государственного управления землеустрой­ством;

усиление контроля за проведением землеустройства и землеуст­роительных мероприятий;

совершенствование информационного обеспечения землеуст­ройства;

обеспечение международного сотрудничества в сфере землеуст­ройства;

совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров по землеустройству.

11.1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВОМ

Институциональная система государственного управления зе­мельными ресурсами и землеустройством Российской Федерации является результатом исторического, политического и социально-экономического развития страны, а также следствием проводимой в государстве с начала 2004 г. административной реформы в целях упорядочения функций и полномочий государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, устра­нения дублирования и разрозненности услуг.

Вместе с тем проведенный анализ показывает, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере землеустроительной деятельности, госу­дарственного управления земельными ресурсами по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере организации рационального использования земель и их ох­раны, а также контрольные и надзорные функции осуществляют 16 органов государственной исполнительной власти, включая 6 министерств, 8 федеральных агентств и 2 федеральные службы.

Поэтому для институциональной структуры государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации по-прежнему характерны недостаточная определенность ведомствен­ных обязанностей, противоречия интересов различных мини­стерств и ведомств, распыление полномочий, а также существен­ное ослабление федеральной вертикали власти в области осуще­ствления земельной политики.

В результате этого для принятия решений необходимы много­численные межведомственные согласования, что затягивает реше­ние проблем при проведении земельной реформы и землеустрой-

270

ства, дезориентирует других партнеров и граждан, занимающихся решением земельных вопросов.

Сложившаяся в стране ситуация в области развития землевла­дения и землепользования, характеризующаяся продолжающейся приватизацией земель, перераспределением земельных участков, прогрессирующей потерей продуктивных угодий, ущемлением за­конных государственных и общественных интересов обусловлива­ет необходимость сильного, скоординированного и активного фе­дерального присутствия в этом секторе.

В этой связи требуется неотложный выбор отдельного учрежде­ния, которое следует наделить всей полнотой полномочий для принятия решений по управлению земельными ресурсами страны. Это потребует уточнения полномочий федеральных органов ис­полнительной власти, а также передачи всех функций государ­ственного регулирования проведения землеустройства одному ми­нистерству (ведомству). Только в этом случае система землеуст­ройства сможет выступать в качестве основного созидательного, а не разрушительного механизма, воплощающего в жизнь земель­ную политику государства. Реально все функции государственного регулирования проведения землеустройства целесообразно возло­жить на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости «Роснедвижимость».

Для упорядочения и продолжения осуществления земельной реформы в Российской Федерации необходима разработка и реа­лизация Федеральной целевой программы «Земельная реформа и землеустройство в России (2007—2012 гг.)», главным содержанием которой должно быть землеустроительное обеспечение проводи­мых земельных преобразований и их завершение.