7.5. Землеустроительное обеспечение работ по установлению государственной границы российской федерации, границ субъектов российской федерации и административно-территориальных образований

Территории субъектов Российской Федерации, администра­тивных районов и других муниципальных образований имеют со­ответствующие границы, представляющие собой линии, установ­ленные на местности и определяющие в пределах Российской Фе­дерации пространственные пределы их территорий. Установлен­ные границы служат основой для обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, субъектов Российской Фе­дерации и муниципальных образований, верховенства федераль­ного законодательства, незыблемости частной собственности на землю, введения налоговой системы. Достоверно установленные границы дают возможность обеспечить правовое и организацион-

139

ное решение споров, возникающих между административно-тер­риториальными образованиями по поводу прохождения границ между ними.

В связи с разграничением государственной собственности на землю, проведением административной реформы, развитием обо­рота земельных участков, совершенствованием налоговой систе­мы, другими земельными преобразованиями значение границ ад­министративно-территориальных образований значительно воз­растает.

В целях установления наиболее достоверного положения гра­ниц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований ст. 12 Федерального закона «О Го­сударственном земельном кадастре Российской Федерации» от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ установлено, что в состав данных Государ­ственного земельного кадастра должны быть включены сведения о границах, в черте которых осуществляется местное самоуправле­ние, управление субъектов Российской Федерации, Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливают и изменяют согласно законам субъек­тов Российской Федерации. Утверждает изменения границ между субъектами Российской Федерации в соответствии со ст. 102 Кон­ституции Российской Федерации Совет Федерации.

Установление границ субъектов Российской Федерации, муни­ципальных образований и других административно-территори­альных образований как объектов землеустройства регламентиру­ется Федеральным законом «О землеустройстве» от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ и «Положением о проведении территориального земле­устройства», утвержденным постановлением Правительства Рос­сийской Федерации от 07.06.2002 г. № 396. Работы по установле­нию на местности границ объектов землеустройства осуществляют в соответствии с «Методическими рекомендациями по проведе­нию межевания объектов землеустройства», утвержденными Фе­деральной службой земельного кадастра 17.02.2003 г.

Во исполнение указанных нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации проводится определенная работа по установлению достоверности существующих границ админист­ративно-территориальных образований, а также по обеспечению этих земельных работ нормативной правовой базой. В Московской области, например, принят «Порядок установления и изменения границ муниципальных образований», разработанный во исполне­ние закона Московской области «О порядке образования, объедине­ния, преобразования и упразднения муниципальных образований».

В целях реализации положений Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий-

140

ской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в части организации местного самоуправления проводят работы по установлению гра­ниц муниципальных образований. При проведении этих работ до­пущено утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом указанным законом уста­новлено, что в случаях если границы утверждены в виде картогра­фических описаний, их описывают и утверждают в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 01.01.2007 г. Исходя из этого, необходима разработка соответствующих требований (технических регламентов) по по­рядку проведения работ по описанию границ со стороны землеус­троительной и земельно-кадастровых служб с учетом требований земельного законодательства, а также организация проведения указанных работ на местах.

Государственная граница Российской Федерации является объектом геополитических отношений России и пограничных стран.

На основании Федерального закона «О Государственной грани­це Российской Федерации» от 01.04.1993 г. № 4730-1 продолжают­ся работы по делимитации государственной границы Российской Федерации с Украиной, Грузией, Азербайджаном и Казахстаном. Оформление государственной границы регламентировано поста­новлением Верховного Совета Российской Федерации от 01.04.1993 г. № 4731-1. Работы по делимитации границ проводят правительственные комиссии, в состав которых включены пред­ставители Роснедвижимости.

Работы по делимитации сухопутной границы между Россий­ской Федерацией и Украиной завершены в 2004 г., сторонами со­гласовано прохождение линии государственной границы и ее опи­сание и подписан Договор о государственной границе.

Делимитация российско-грузинской государственной границы должна быть проведена на протяжении 875,5 км. Переговоры по делимитации этой границы, начатые еще в 1993 г., позволили со­гласовать прохождение линии границы на протяжении 787,5 км. Не согласовано прохождение линии границы на 6 сухопутных участ­ках протяженностью 88 км в связи с несогласием грузинской сто­роны с предложениями Российской Федерации.

Из общей протяженности государственной границы между Российской Федерацией и Азербайджаном достигнута договорен­ность по прохождению линии границы протяженностью 305 км. Остаются не согласованы границы по трем участкам, один из ко­торых находится на стыке границ России, Грузии и Азербайджана. Переговорный процесс продолжается.

Наиболее протяженной является государственная граница между Россией и Казахстаном. Ее длина составляет 7512,8 км. Не­смотря на то что работы по делимитации этой границы были нача­ты в 1999 г., сторонами проведены все согласования по ее прохож-

141

дению, сделаны соответствующие описания границ и подписан Договор о государственной границе между Россией и Казахста­ном. Согласована также государственная граница между Россией и Китаем.

Работы по делимитации несогласованных участков границы между Российской Федерацией и другими странами продолжают­ся, а по согласованным участкам границы издают итоговые дели-митационные карты с линией государственной границы и текста­ми описания ее прохождения. Например, спорными являются границы между Россией и Эстонией.

В отдельных субъектах Российской Федерации накоплен опыт проверки состояния границ со смежными регионами и подготов­ки их к правовому оформлению (Ярославская, Белгородская, Вла­димирская, Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая области и др.), а также их установления на местности (Москва). Однако повсеместное проведение таких работ не получило своего разви­тия, особенно в Южном, Поволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.

Определенные работы проводят по установлению границ закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), имеющих особый статус, но до последнего времени не имевших границ своих территорий.

Так, проведено установление границ ЗАТО: поселков Локомо­тивный Челябинской области, Уральский Свердловской области, города Островной и поселка Видяево Мурманской области, посел­ка Светлый Саратовской области, города Зеленогорск Красно­ярского края, города Мирный Архангельской области и ряда дру­гих объектов.

Если в целом работы по упорядочению и установлению госу­дарственной границы Российской Федерации проводят в установ­ленном законодательством порядке, то анализ состояния границ административно-территориальных образований свидетельствует о низком уровне их правовой, документальной и инструменталь­ной обеспеченности. В большинстве территориальных органов Роснедвижимости имеются в недостаточно полной комплектации или отсутствуют:

правовые и распорядительные документы, определяющие по­ложение границ Российской Федерации, границ субъектов Рос­сийской Федерации и границ муниципальных образований;

текстовые описания границ как приложения к правовым и рас­порядительным документам;

данные графического отображения границ на картографи­ческих материалах.

Необходимо отметить, что ранее границы административно-территориальных образований формировали в порядке установле­ния границ сельскохозяйственных землепользовании, объектов несельскохозяйственного назначения, лесохозяйственных пред-

142

приятии при проведении землеустройства и лесоустройства. В дальнейшем границы смежных землепользовании переходили в ранг районных границ и границ субъектов Российской Федера­ции. Это актуально и теперь.

Такое формирование границ привело к образованию недостат­ков в их расположении на местности и неточностям в размерах. Расхождения в значениях длин одноименных участков границ со­седних административно-территориальных образований достига­ют десятков и даже сотен метров. Кроме этого наблюдают пере­крытия и разрывы границ. Такие недостатки свидетельствуют о низком качестве картометрических работ, несовершенстве мето­дов измерений, а также отсутствии взаимодействия и взаимосог­ласованности между смежными территориальными органами вла­сти. Как правило, высшие органы государственной власти Рос­сийской Федерации (ранее РСФСР) границы субъектов Российс­кой Федерации не утверждали.

По имеющимся сведениям, по всем ранее перечисленным субъектам Российской Федерации, где проведены работы по про­верке состояния границ и подготовке материалов по их правовому оформлению, а также в более чем 20 субъектах Российской Феде­рации выявлены спорные участки границ. При этом в отдельных случаях на одном участке границы имеются несколько спорных фрагментов. Например, на границе между Владимирской и Ива­новской областями выявлено 18 фрагментов границы, по которым имеются неурегулированные вопросы.

Особенно затянувшиеся споры по границам продолжаются между Астраханской областью и Республикой Калмыкия, а также Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом и Крас­ноярским краем. Кроме указанной существует проблема передачи (обмена) запредельных землепользовании, которые практически не используют. Земли на них деградируют, зарастают кустарни­ком, лесом, заболачиваются.

Практически везде отсутствует инструментальная обеспечен­ность размещения границ административно-территориальных об­разований. В большинстве случаев границы либо не вынесены на местность, либо граничные межевые знаки, которые были уста­новлены много лет назад, в значительной своей части утрачены. Также зачастую отсутствуют сведения о наличии каталогов коор­динат.

В последние годы начаты работы по созданию координатной ос­новы и по внедрению местных систем координат в 34 субъектах Рос­сийской Федерации. Разрабатывают и внедряют проекты спутни­ковой системы межевания земель Москвы и Московской области, а также земель Северо-Западного федерального округа. Эти работы проводят в соответствии с соглашениями между Правительством Российской Федерации и Правительством Швейцарской Конфе­дерации и протоколом по созданию нормативно-технической и

143

правовой базы земельного кадастра между Росземкадастром и Ака­демией земельной информации и управления недвижимостью ФРГ. Эти работы являются экспериментальными и не нашли своего развития в других регионах Российской Федерации.

В связи с необходимостью корректировки (определения) поло­жения границ административно-территориальных образований и государственной границы Российской Федерации и их инстру­ментальной обеспеченности возникает потребность уточнения площадей муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и территории Российской Федерации в целом. Прини­мая во внимание, что площади указанных объектов учета земель Государственного земельного кадастра должны быть использова­ны для создания единого информационного пространства инфра­структуры рынка недвижимости, создания базы налогообложения, государственной регистрации прав на землю и недвижимость, прочно связанную с ней, других нужд, указанные площади долж­ны быть вычислены с достаточно высокой степенью точности. В связи с этим требуется создание новых технологий вычисления площадей, так как применяемые ранее методы не дают требуемой точности.

В целях устранения имеющихся недостатков в расположении гра­ниц административно-территориальных образований необходимо:

разработать на федеральном уровне нормативную правовую базу, регламентирующую порядок изменения и установления (восстановления) границ субъектов Российской Федерации и му­ниципальных образований, создания государственного механиз­ма, обеспечивающего правовое и организационное решение спо­ров, возникающих между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу прохождения их гра­ниц;

организовать разработку и принятие нормативных правовых и технических требований по перевычислению площадей муници­пальных образований, субъектов Российской Федерации и терри­тории России в целом;

провести согласование прохождения границ и подготовку мате­риалов по их правовому утверждению между субъектами Россий­ской Федерации и муниципальными образованиями;

осуществить работы по выносу граничных межевых знаков на местность, а также определить их координаты и высоты методами геодезической привязки с пунктами опорных межевых сетей;

создать базу данных о границах в Российской Федерации, обес­печить хранение и учет информации, мониторинг границ;

осуществить отображение границ не только в графическом, но и в цифровом виде, обеспечить переход на использование цифро­вых топографических карт;

предусмотреть финансовое обеспечение перечисленных выше работ.

144

7.6. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ

Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Рос­сии, Федеральный закон «О землеустройстве», другие федераль­ные законы определяют обязанности Российской Федерации по планированию и организации рационального использования и ох­раны земель в соответствии с перспективами развития экономики, экологической доктриной страны и в целях совершенствования распределения земель, улучшения организации территории и оп­ределения направлений рационального использования земель и их охраны.

На протяжении последних десяти лет наблюдают ежегодное со­кращение площади сельскохозяйственных угодий и ухудшение их качественного состояния. Они зарастают кустарником, мелко­лесьем, заболачиваются. Усиливают процессы деградации земель, эрозии, опустынивания, различного рода загрязнения почв.

Только в 2004 г. общая площадь сельскохозяйственных угодий, находившихся у производителей сельскохозяйственной продук­ции, сократилась на 1117,5 тыс. га, площадь пашни уменьши­лась на 737,4 тыс. га. Выбытие сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного использования зафиксировано более чем в 60 субъектах Российской Федерации.

В складывающейся ситуации необходимо формирование и после­довательное проведение активной государственной политики в сфере использования и охраны земельных ресурсов.

Стратегической целью государственной политики в сфере зе­мельных отношений, использования и охраны земель является до­стижение оптимальных уровней бережного, рационального и сба­лансированного использования земельно-ресурсного потенциала в интересах роста экономики страны и уровня жизни людей, реа­лизации прав на пользование земельными ресурсами ныне живу­щих и будущих поколений, создания условий для национальной безопасности России.

Государственная политика в области управления земельными ресурсами должна быть направлена:

на сохранение земли как территориальной основы государства и основы жизни и деятельности человека;

предупреждение антропогенного воздействия на земельные и тесно связанные с ними ресурсы, сохранение биологического по­тенциала;

повышение качества жизни населения за счет улучшения усло­вий его местопроживания;

увеличение полезной отдачи земли и рост ее потребительской стоимости.

Наиболее эффективная реализация этих положений может быть достигнута через процесс планирования использования и охра-

III С. II. Волков . .,

ны земель на уровне Российской Федерации, субъектов Россий­ской Федерации и муниципальном.

До начала земельной реформы в Российской Федерации функ­ционировала достаточно четкая система землеустроительного обеспечения планирования использования и охраны земельных ресурсов, сопряженная с общей системой планирования народно­го хозяйства на всех уровнях: союзном, республиканском, област­ном, районном и хозяйственном.

На уровне Российской Федерации эта система предусматрива­ла разработку схем использования и охраны земель в целом по России, схем землеустройства территорий автономных респуб­лик, краев и областей, схем землеустройства административных районов, проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, технорабочих проектов по освоению и улучше­нию земель, защите земель от эрозии и других негативных про­цессов.

При необходимости предусматривают разработку региональ­ных или локальных схем по отдельным проблемам использования и охраны земель.

Исходя из этих положений, в Российской Федерации в целях планирования и организации рационального использования зе­мель были разработаны институтом «Росгипрозем» и его филиала­ми в 1971—1974 гг. по 49 областям, краям и автономным респуб­ликам Российской Федерации, во исполнение постановления Со­вета министров РСФСР от 05.07.1967 г. № 503 «О неотложных ме­рах по защите почв от ветровой и водной эрозии в РСФСР» Генеральные схемы противоэрозионныхмероприятий.

В их разработке в качестве субподрядных организаций прини­мали участие институты: «Гипроводхоз», «Союзгипролесхоз», «Союзводпроект»», ВНИИ защиты почв от эрозии, зональные НИИ сельского хозяйства, МГУ и другие производственные, учебные и научные организации.

В Генеральных схемах противоэрозионных мероприятий были определены площади эродированных земель, виды, объемы и сто­имость работ по защите почв от ветровой и водной эрозии, уста­новлены сроки и очередность их выполнения, источники финан­сирования, даны рекомендации по их осуществлению, определена потребность в машинах, посадочном и строительных материалах, рабочей силе.

В 1975 г. институтом «Росгипрозем» обобщены в целом по РСФСР показатели разработанных Генеральных схем противо­эрозионных мероприятий областей, краев, АССР. По результатам этой работы подготовлены сводные расчетные таблицы, графиче­ские материалы, написана пояснительная записка. Полученные данные опубликованы в шести томах.

В 1976—1977 гг. по всем областям, краям и автономным рес­публикам РСФСР и в целом по РСФСР объединением «Рос-

146

земпроект» и его филиалами разработаны «Основные направле­ния использования и охраны земель Российской Федерации на перспективу до 1990 г.».

В 1985—1986 гг. Росземпроектом и его зональными института­ми и филиалами разработаны схемы организации рационального использования земель областей, краев, АССР и России в целом, которые были использованы исполнительными органами власти на местах для осуществления мероприятий по повышению эффек­тивности землепользования.

В 1986—1988 гг. разработана схема использования и охраны Черных Земель и Кизлярских пастбищ. Это было необходимо в целях предотвращения опустынивания указанных территорий и повышения продуктивности земель.

В 1976—1977 гг. составлена схема использования земель в зоне Байкало-Амурской магистрали.

В период с 1971 по 1990 г. активно разрабатывали также схемы землеустройства административных районов. В этот период было составлено 623 схемы, которые применяли на местах для плани­рования и осуществления мероприятий по наиболее полному, ра­циональному и эффективному использованию земель.

В начале 1990-х годов институтом «Гипрогор» была разработана Генеральная схема расселения на территории Российской Федера­ции, которую так и не реализовали.

Виды и объемы работ по планированию и организации рацио­нального использования земель в период 1971—2004 гг. приведены в таблице 7.7.

С началом земельной реформы работы по планированию и организации рационального использования земель на уровне Российской Федерации не проводили. На уровне субъектов Рос­сийской Федерации схемы землеустройства также не составляли, хотя в 1991—1997 гг. на этом уровне разрабатывали «Программы защиты земель от деградации, консервации земель и их восстанов­ления».

На уровне административных районов схемы землеустройства по полной программе также не разрабатывали. По отчетным дан­ным значится разработка в 1991—1993 гг. по 155 районам схем землеустройства. Однако они представляют собой материалы ин­вентаризации земель, проводимой с целью выявления резервов для коттеджного и дачного строительства, организации кресть­янских хозяйств, садоводства и огородничества.

В 1991—1997 гг. на уровне административных районов разра­ботано 900 схем формирования специальных земельных фондов с целью обеспечения земельными участками беженцев, вынуж­денных переселенцев, бывших военнослужащих и их семей, для предоставления казачьим обществам, включенным в государ­ственный реестр казачьих обществ Российской Федерации, пре­доставления земель гражданам для организации личных подсоб-

ку

147