_ш

МЕЖДУНАРОДНАЯ АССОЦИАЦИЯ «АГРООБРАЗОВАНИЕ»

С. Н. Волков

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

В ХОДЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

(1991—2005 годы)

Том 8

Рекомендовано УМО по образованию в области землеустройства и кадастров в качестве учебно­го пособия для студентов высших учебных заве­дений, обучающихся по направлению 120300 «Землеустройство и кадастры» и специальнос­тям: 120301 «Землеустройство», 120302 «Земель­ный кадастр», 120303 «Городской кадастр»

Москва «КолосС» 2007

УДК 332(075.8)

ББК 65.32-5я73

В67

Редактор Н. М. Щербакова

Рецензенты: доктор экономических наук, профессор В. В. Ко-синский (Государственный университет по землеустройству) и доктор экономических наук, профессор А. С. Косякин (НИИСадо-водства Нечерноземной зоны)

Издано при финансовой поддержке Федерального агентства по печа­ти и массовым коммуникациям в рамках Федеральной целевой про­граммы «Культура России»

Волков С. Н.

В67 Землеустройство. Т. 8. Землеустройство в ходе земельной реформы (1991-2005 годы). - М.:КолосС, 2007.-399 с, [8] л. ил.: ил. — (Учебники и учеб. пособия для студентов высш. учеб. заведений).

ISBN 978-5-9532-0467-5 (Т. 8)

ISBN 978-5-9532-0275-6

Даны виды, содержание и объем землеустроительных работ, выполнен­ных в ходе земельной реформы в нашей стране в 1991—2005 годах. На осно­ве оценки состояния землеустройства, современных требований к землеус­троительному обеспечению планирования и организации рационального использования и охраны земель рассмотрены приоритетные направления проведения землеустроительных работ в Российской Федерации на бли­жайшую перспективу.

Для студентов вузов, обучающихся по направлению 120300 «Землеуст­ройство и кадастры» и специальностям: 12030! «Землеустройство», 120302 «Земельный кадастр» и 120303 «Городской кадастр», а также для аспиран­тов, преподавателей и специалистов в области землеустройства и кадастра объектов недвижимости.

УДК 332(075.8) ББК 65.32-5я73

ISBN 978-5-9532-0467-5 (Т. 8) © С. Н. Волков, 2007

ISBN 978—5—9532—0275—6 © Издательство «КолосС», 2007

ВВЕДЕНИЕ

Предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по ускоренному развитию экономики страны за счет повы­шения эффективности использования земельных ресурсов в со­ставе земельно-имущественного комплекса государства показали, что землеустройство является основным механизмом осуществле­ния проводимой земельной политики и одновременно сдержива­ющим фактором земельных преобразований. Так, в рекомендаци­ях Рабочей группы по управлению земельными ресурсами Коми­тета по населенным пунктам Европейской экономической комис­сии Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций (ООН), данных в «Обзоре управления зе­мельными ресурсами в Российской Федерации» (2003 г.), указано, что в Российской Федерации в настоящее время неэффективно организовано землеустройство с точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов реализации (часть 1, пункт 36).

В этом же документе отмечается, что для стимулирования рын­ка земель в России, в том числе рынка земель сельскохозяйствен­ного назначения, необходима «... правительственная поддержка в проведении землеустройства ...» (пункт 40)'.

Такое положение требует анализа состояния землеустройства, совершенствования системы землеустроительных действий, зем­леустроительной документации, землеустроительного процесса, кадрового обеспечения земельных преобразований.

С момента выхода учебника в серии «Землеустройство» (том 1 «Теоретические основы землеустройства») в правовом регулирова­нии проведения землеустройства, а также в его организации и осу­ществлении произошли существенные изменения.

Были приняты: новый Земельный кодекс Российской Федера­ции (2001 г.), новый Градостроительный кодекс Российской Фе­дерации (2004 г.), федеральные законы «О землеустройстве» (2001 г.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»

'Материалы третьей сессии Рабочей группы по управлению земельными ре­сурсами. Комитет по населенным пунктам Европейской экономической комис­сии Экономического и социального совета ООН. — 64-я сессия. — Женева, 17— 18 ноября 2003 г. (пункт 4 «Б» предварительной повестки дня. — С. 17).

3

(2002 г.) и другие нормативные правовые акты, вносящие измене­ния в содержание и методы проведения землеустройства. После 2001 г. были приватизированы государственные землеустроитель­ные предприятия системы «РосНИИЗемпроект» — Гипроземы, в сфере землеустройства начали работать саморегулируемые орга­низации, частные землеустроительные предприятия и индивиду­альные предприниматели без образования юридического лица.

Было отменено лицензирование землеустроительных работ, преобразована землеустроительная служба, изменены ее полномо­чия. Новое развитие получили технологии и методы проведения землеустройства.

Это требует изучения изменений совершенствования образова­тельного процесса в сфере землеустройства и их учета специалис­тами в своей производственной деятельности, что является целью настоящего пособия.

Следует подчеркнуть, что большинство норм Федерального за­кона от 18.06.2001г. «О землеустройстве» («Собрание законода­тельства Российской Федерации», 2001, №26, ст. 2582), а также подзаконных актов, принятых в 2002—2005 гг. в его развитие, вы­полняется в настоящее время не полностью, что не позволяет сде­лать научно обоснованных выводов об эффективности землеуст­ройства и необходимости корректировки законодательства в этой сфере.

С принятием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. в российском законодательстве воз­никли противоречия, разрешение которых требует неотложного урегулирования различных отраслей права (земельного, гражданс­кого, лесного, водного и др.), а также регламентирования осуще­ствления градостроительной и землеустроительной деятельности.

Поэтому восстановление надлежащей системы землеустройства в Российской Федерации — главнейшая задача, решение которой обеспечит включение земли в экономический оборот, создание цивилизованного земельного рынка, организацию рационального использования земель и их охрану.

Создание новой, эффективной для современных условий сис­темы землеустройства — сложное и многогранное мероприятие, включающее в себя нормативное правовое обеспечение землеуст­роительных действий; обоснование содержания и приоритетных направлений землеустроительных работ, выполняемых на феде­ральном, региональном и местном уровнях; определение источни­ков их финансирования; совершенствование процессуальных и организационных вопросов землеустройства, разработки земле­устроительной документации; уточнение функций землеустрои­тельных органов и организаций, решение вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и др.

В этой связи для взаимосвязанного, комплексного и научно обоснованного решения указанных выше мероприятий необходи-

4

ма разработка концепции развития землеустройства на перспекти-ку, которая должна стать основой всех преобразований землеуст­роительной деятельности в Российской Федерации.

В 2005 г. учеными и специалистами Государственного универ­ситета по землеустройству по заказу Федерального агентства када­стра объектов недвижимости (Роснедвижимости) была разработа­на «Концепция землеустройства и территориального планирова­ния в Российской Федерации на 2006—2011 годы», которая опре­деляет основные направления проведения землеустройства в этот период. Эта концепция была учтена при написании данного учеб­ного пособия, в котором рассмотрены:

анализ сложившегося землепользования и землеустройства за период земельных преобразований;

итоги среднесрочного и долгосрочного прогнозов по ожи­даемому состоянию землепользования в Российской Федерации при сложившихся тенденциях в использовании земель и их охране на 2010 и 2020 гг.;

обоснование наиболее важных и значимых процессов сложив­шегося землевладения и землепользования, требующих решения на федеральном уровне и реализуемых путем проведения земле­устройства и территориального планирования;

основные направления совершенствования государственного регулирования проведения землеустройства;

предложения по осуществлению землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности, которые позволят улучшить ситуацию в использовании, охране и обороте земельных участков;

рекомендации по совершенствованию существующего законо­дательства в области землеустройства;

укрупненная оценка ежегодного объема финансирования работ по землеустройству и территориальному планированию из феде­рального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

приоритетные направления в проведении отдельных видов землеустроительных работ и оказании землеустроительных услуг.

В написании учебного пособия приняли участие: д-р экон. наук, профессор С. Н. Волков (введение, разделы 1, 3, 6, 8.3—8.7, 9, 10.6, 15, 16, 17); разделы 2, 4, 5, 7, 8.1—8.2, 11 (в соавторстве со старшим научным сотрудником В. Ф. Спиридоновым); раздел 13 (в соавторстве со старшим научным сотрудником В. Ф. Спиридо­новым, канд. экон. наук Г. А. Карцевым) и общая редакция посо­бия; д-р экон. наук, профессор В. А. Вашанов (разделы 10.1—10.5); канд. техн. наук Ю. Л. Бугаевский (раздел 12), а в подготовке рас­четов по разделу 15— С. Н. Волков, А. В. Мальков, Е.С.Киев­ская, И. Ф. Фомкин.

5

1. ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В теории землеустройства доказано, что атрибутом и движущей силой экономики любого типа, развития соответствующих произ­водственных (земельных) отношений является земля в единстве ее свойств: как основы жизни и деятельности человека, согласно кото­рому отношения по использованию и охране земли регулируются, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраня­емом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе и пространственно-операционном базисе, используемом в ка­честве главного средства производства в сельском и лесном хозяй­стве и основы хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуще­стве, об объекте права собственности и иных прав на землю. Неслу­чайно эти положения закреплены в ст. 1 Земельного кодекса Рос­сийской Федерации, и являются ключевыми звеньями земельных законодательств экономически развитых зарубежных стран.

С точки зрения системного подхода экономика государства мо­жет быть представлена множеством составляющих структур и эле­ментов, взаимосвязанных между собой. Земля в этой системе — центр и главная составляющая часть экономики. Все другие эле­менты по отношению к земле как цельному понятию являются частными, функционально сопряженными с целым. В философ­ском понимании частное должно всегда сообразовываться с це­лым, а не наоборот.

Игнорирование этих постулатов и подмена понятий чреваты неблагоприятными последствиями, опасность которых для разви­тия общества осознается часто после того, как они наступили.

Исходя из этого, необходимо сделать следующие выводы:

земля (территория) выступает в качестве отличительного при­знака государства, его геополитического ресурса, показателя тер­риториальной целостности и суверенитета страны;

земля (природный ресурс) представляет собой национальное богатство, кладовую недр, источник плодородия почв, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве;

земля (объект социально-экономических связей) служит самым надежным объектом вложения инвестиций, хозяйственной дея­тельности и фактором роста экономики.

6

Земельный фонд государства един не только по факту единого пространства, которое он составляет, но и по факту взаимодей-сгвия элементов природы в границах земельных участков с мате­риальными объектами, расположенными на этих участках и суще-ствующими за счет использования их полезных свойств.

Единство свойств земли и единство земельного фонда (состава юмель в Российской Федерации), представляющего собой сово­купность земель разного целевого назначения, объединенных в категории, предопределяет:

единство подходов и методов управления земельными ресурса­ми и регулирования земельных отношений независимо от катего­рии основного пользования, форм собственности на землю и вида юмельных угодий;

единство земельной политики, государственное управление зе­мельными ресурсами и регулирование земельных отношений на исей территории страны;

выполнение всех функций управления земельными ресурсами, нключая информационное обеспечение, учет и оценку земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого иму­щества, планирование и организацию рационального использова­ния земель и их охраны, государственный земельный контроль.

Один из основных механизмов осуществления земельной по­литики государства, регулирования земельных отношений — зем­леустройство.

Через систему землеустройства предоставляют и изымают зе­мельные участки, перераспределяют их между юридическими и физическими лицами, отводят земли и устанавливают границы различных территорий, зон и участков. На основе схем и проектов землеустройства проводят мероприятия по организации рацио­нального использования земель, их охраны и т. п.

Таким образом, через систему землеустройства должны осу­ществляться основные функции государства по управлению зе­мельными ресурсами, а именно:

информационное обеспечение управления путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботани­ческих и других обследований и изысканий, оценки качества и инвентаризации земель, т. е. работ по изучению состояния земель;

планирование использования земельных ресурсов и их охраны путем разработки схем землеустройства и схем использования и охраны земельных ресурсов различных административно-террито­риальных образований;

организация рационального использования и охраны земель на основе проектов территориального землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов, свя­занных с использованием и охраной земель.

Для этих целей используют следующие механизмы:

нормативно-правовое обеспечение землеустроительных работ;

7

i-kiio'iiioc комплексное планирование использования и охраны к-мель (федерации -регионы—муниципалитеты) прежде всего в государственных и общественных интересах в системе землеуст-poiknta;

проведение любых земельных преобразований только на осно­ве землеустроительной, а в городах — землеустроительной и гра­достроительной документации;

государственная поддержка и финансирование общественно значимых землеустроительных работ, связанных с инфраструктур­ным обустройством территории, мелиорацией земель, борьбой с эрозией почвы и др.;

обязательное присутствие на рынке землеустроительных услуг государственных землеустроительных организаций или аттесто­ванных государством землемеров и жесткий контроль технологии выполнения землеустроительных работ по единым нормам и пра­вилам;

контроль за проведением землеустройства.

В условиях современной экономики, а также в связи с измене­ниями функций в сфере государственного управления проведение землеустройства, с одной стороны, должно регулироваться госу­дарством, а с другой — находиться в области саморегулирования. Это определяет государственный и инициативный характер про­ведения землеустройства.

Для установления места современного землеустройства в сфере государственного управления земельными ресурсами, регулирова­ния земельных отношений, осуществления земельной политики необходима разработка понятийного аппарата, раскрывающего сущность и позволяющего выстроить целостную систему земле­устройства.

В теории и практике землеустройства в настоящее время сло­жились следующие основные понятия:

землеустройство — комплекс технических, экономических и правовых действий и мероприятий по изучению состояния зе­мель, планированию и организации рационального использова­ния земель и их охраны, образованию новых и упорядочению су­ществующих земельных участков и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации ра­ционального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящи­мися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

система землеустройства — составная часть единой системы государственного управления земельными ресурсами, включа-

8

ющая в себя нормативно-правовое регулирование землеустрой­ства и законодательно определенные землеустроительные дей­ствия; установленный законом землеустроительный процесс (по­рядок) с соответствующей процедурой; утвержденный перечень (виды) землеустроительной документации; специально созданные органы (службы), осуществляющие землеустроительную деятель­ность и действия; участников землеустройства; организацию и финансирование землеустройства, отлаженную систему управле­ния и контроля за землеустройством, подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров, организацию научных иссле­дований в области землеустройства, лицензирования и государ­ственной экспертизы землеустроительной документации;

землеустроительная деятельность — управленческая, правовая, научная, техническая деятельность органов государственной влас­ти и органов местного самоуправления, уполномоченных органов по государственному управлению земельными ресурсами, граждан и юридических лиц, осуществляемая при землеустройстве;

землеустроительные работы — работы по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использова­ния земель и их охраны, территориальному и внутрихозяйствен­ному землеустройству, результатом которых является создание землеустроительной документации;

землеустроительные мероприятия — мероприятия, предусмот­ренные землеустроительной документацией по формированию и организации территории объекта землеустройства, организации рационального использования земельных участков и охраны зе­мель с учетом их целевого назначения, разрешенного использова­ния, ограничений в использовании земель и обременении права­ми третьих лиц (сервитутов), сохранению и повышению плодоро­дия почв, предотвращению деградации и других негативных воз­действий на землю;

землеустроительный процесс — порядок проведения землеустро­ительных работ, включающих инициирование их проведения, а также подготовительные работы, полевые обследования и изыска­ния, системное проектирование, рассмотрение, согласование и утверждение землеустроительной документации, перенесение проекта на местность, оформление и выдача землеустроительной документации, авторский надзор за осуществлением землеустрои­тельных мероприятий, установленный федеральными законами, иными законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

объекты землеустройства — все земли Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации, территории муни­ципальных, закрытых и иных административно-территориальных образований, территориальные зоны, землевладения, землеполь­зования, земельные участки, а также группы или части указанных территорий, зон и участков;

9

землеустроительная документация — совокупность документов, полученных в результате проведения и осуществления землеуст­ройства, включающая программы, схемы, проекты, тематические карты (атласы), материалы (технические отчеты) обследований и изысканий, инвентаризации земель, межевания объектов земле­устройства и другие виды;

землеустроительное дело — землеустроительная документация в отношении каждого объекта землеустройства и иные материалы, касающиеся такого объекта, полученные в ходе проведения конк­ретного землеустроительного действия;

карта (план) объекта землеустройства — документ, отобража­ющий в графической форме правовое состояние, местоположе­ние, размер, границы и состав объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей;

проект землеустройства — совокупность документов [расчетов, карт (планов), чертежей, смет и других материалов] по образова­нию новых и упорядочению существующих объектов землеустрой­ства и установлению (восстановлению) их границ на местности, включая государственную границу Российской Федерации, грани­цы субъектов Российской Федерации, границы муниципальных и иных административно-территориальных образований; по орга­низации рационального использования гражданами и юридичес­кими лицами земельных участков для осуществления сельскохо­зяйственного производства, включая организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севе­ра, Сибири и Дальнего Востока, а также по улучшению сельскохо­зяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и вос­становлению плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий, рекультивации нарушенных земель, свое­временному вовлечению земель в оборот, другим мероприятиям по охране земель;

межевание объектов землеустройства — мероприятия по уста­новлению (восстановлению) границ объектов землеустройства на местности, включая государственную границу Российской Феде­рации, границы субъектов Российской Федерации, границы му­ниципальных образований и других административно-территори­альных образований, границы земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения;

территориальное землеустройство — комплекс технических, экономических и правовых действий по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и их ме­жеванию;

внутрихозяйственное землеустройство — комплекс мероприя­тий по организации рационального использования и охране зе­мель и связанных с ней объектов недвижимости в конкретных

10

сельскохозяйственных организациях; рационального использова­ния гражданами земельных участков для осуществления сельско­хозяйственного производства, а также территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящи­мися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

участковое землеустройство — комплекс мероприятий по улуч­шению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушен­ных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, забола­чивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загряз­нения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воз­действий на конкретных земельных массивах;

планирование рационального использования земель и их охраны — определение перспектив рационального использования и охраны (емель всех категорий независимо от форм собственности на зем­лю и форм хозяйствования, включая подготовку предложений по совершенствованию распределения земель между отраслями эко­номики, предотвращению деградации, загрязнения, нарушения юмель и охране земель от других негативных (вредных) воздей­ствий, определение иных направлений рационального использо­вания и охраны земель, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, создание фондов перераспределения земель с целью обеспечения потребностей граждан и юридических лиц в земельных участках, выделения территорий традиционного при­родопользования и других нужд.

Перечисленные понятия находят отражение в действующем зе­мельном законодательстве.

2. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В 1991—2005 гг.

Для решения задач в области землеустройства и территориаль­ного планирования необходима законодательная нормативная правовая, нормативно-методическая база и наличие финансовых ресурсов.

Отношения, возникающие при проведении землеустройства, регулируются в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О землеустройстве», другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нор­мативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

С 1991 по 2001 г. в области землепользования и землеустрой­ства в России на федеральном уровне было принято 32 закона, 52 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений Правительства, 242 нормативно-правовых акта Госкомзема.

Основные нормативно-правовые акты Российской Федерации, используемые при выполнении комплекса землеустроительных работ в этот период, приведены в книге С. Н. Волкова «Землеуст­ройство. Теоретические основы землеустройства». Т.1. —М.: Ко­лос, 2001. — С. 475—490. Многие из этих законодательных актов продолжают действовать и в настоящее время.

Однако такая законотворческая деятельность не дала ощути­мых результатов, прежде всего потому, что в связи с отсутствием нового Земельного кодекса, Закона «О землеустройстве» и ряда других ключевых законов в земельном законодательстве осталось больше белых пятен, чем ясности.

Вследствие разночтений и противоречивости земельных зако­нов, их произвольного толкования некомпетентными лицами, имеющими право принимать решения, вызывающие юридические последствия на местах, возникли крупные нарушения в области приватизации земельных участков, предоставления и изъятия зе­мель, при отводах земель для индивидуального жилищного строи­тельства, для нужд промышленности, транспорта, развивающего­ся бизнеса. Продолжаются самовольный захват земель, их нецеле­вое использование и порча. Имеет место уклонение от оформле­ния прав на землю и уплаты земельных налогов.

Как следствие правового вакуума в регулировании земельных от-

12

ношений на федеральном уровне возникло стихийное неурегули­рованное нормотворчество в субъектах Федерации, что также при­вело к массовым нарушениям законных прав и интересов граждан и юридических лиц в области землепользования и землеустройства. Тлк,толькоза 1991—2001 гг. в78 субъектах Федерации было приня-14) более 13 тыс. нормативных правовых актов, касающихся регу-нирования земельных отношений, в том числе в г. Москве — 759, в Московской области — 372, в Воронежской области — 447 и т. п.

Причем в некоторых субъектах Российской Федерации их за­коны вступали в противоречие с федеральными.

Правовой вакуум в области землеустройства начал исчезать в ,'.001 г. с принятием нового Земельного кодекса Российской Фе­дерации Государственной думой (Федеральный закон от 25.10.2001 г. ст. 68, 69) и Федерального закона «О землеустройстве» от 1Х.06.2001г.

Перечень основных нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых в 2001—2005 гг., используемых при проведе­нии комплекса землеустроительных работ, приведен в таблице 1.1.