Особливості управління централізованою та децентралізованою системами освіти

На сьогодні доведено, що жорстко централізоване, негнучке управління в межах соціалістичного ладу програло змагання з ринковою економікою. Водночас недоцільно відмовлятись від централізації як одного з механізмів управління. Тому перед Україною постає завдання створити власну систему управління, де органічно поєднувалися б елементи централізації з доцільною децентралізацією. Саме тому дедалі більшу увагу науковців і практиків привертає технологія так званого адаптивного управління, яку слід розглядати як інтеграцію всіх видів управління.

Розглянемо на прикладах особливості кожного з типів управління. Класичним зразком країни з адміністративно єдиною системою освіти довгий час була Франція. На протязі двох останніх століть, заснування державних закладів освіти, їх фінансування, навчальні плани, програми, уклад шкільного життя, призначення , переведення, звільнення педагогічного персоналу – все це детально регламентувалось державними законами, декретами, циркулярами центрального відомства освіти і контролювалось багаточисельним апаратом чиновників, які здійснювали нагляд навіть за приватними закладами.

Ще в ХІХ столітті відомий вітчизняний педагог К.Д.Ушинський, вивчаючи та порівнюючи освітні системи різних країн, підкреслював, що “централізація навчальної частини у Франції доведена до того ,що одне училище є точним повторенням іншого, всі вони діють разом, водночас, як добре організована рота. Кожний чиновник міністерства, звернувшись до годинника, може впевнено стверджувати, що в цю хвилину у всіх гімназіях Франції перекладають одну і ту ж сторінку Цицерона або десятки тисяч рук пишуть твір на одну тему” [11, c.97-98].

Ця специфічна риса французької системи освіти зберегла стійку історичну послідовність до останнього часу. Керівництво проведенням в життя освітньої політики в загальнодержавному масштабі здійснювалось з Парижу. Створення центральних керівних органів Франції має свою історію. У 1808 р. Наполеон створив “Імператорський університет” – перше відомство, яке здійснювало керівництво всіми ланками системи освіти. У 1824 р. Створено Міністерство церковних справ, від якого відокремилась самостійна структура – Міністерство освіти. З 1932 р. – Міністерство національної освіти, а з 1992 р.- Міністерство національної освіти та культури. Це міністерство завжди вважалось одним з важливіших державних відомств Франції. Важливі питання розвитку освіти завжди вирішувались представниками кабінету міністра.

Сучасна територія цієї країни поділена на навчальні округи або академії, які очолює ректор. В кожну академію входить декілька департаментів освіти – основних адміністративних територіальних одиниць. Кожний департамент очолюється префектом. Чиновник, що здійснює безпосереднє керівництво – інспектор академії, який є чиновником генеральної інспекції національної освіти і підпорядковується ректору і проректору. Така система керівництва створилась ще в минулому столітті і виправдовувала себе доки не зросла кількість навчальних закладів. Тому здійснення керівництва ними з єдиного центру стало малоефективним.

У 60-х рр. ХХ ст. відомі діячі освіти Франції висловили думку про те, що оскільки практично неможливо керувати з Парижу всіма

чиновниками і викладачами відомства освіти, доцільно перетворити регіональні і місцеві органи управління в центри, які будуть приймати самостійні рішення і здійснювати реальне керівництво [12, c. 349].

Уже в 80-х рр. ХХ ст. у Франції почався процес адміністративної децентралізації. Регіонам і департаментам освіти були надані права самостійно визначати напрями соціально-економічного і культурного розвитку на своїх територіях, з тією умовою, щоб їх рішення не суперечили загальнодержавним актам.

Таким чином, офіційно було визначено завдання: обмежити центральну владу здійсненням загального керівництва освітою, а рішення конкретних організаційних питань (підготовки, атестації учителів тощо) передати регіонам. Тобто сфери управління були чітко розподілені : ректор та його апарат (академія) контролює діяльність середніх навчальних закладів, інспектори академії відповідно – неповні середні школи, а низові територіальні одиниці (комуни) –відповідають за початкові школи і дошкільні заклади.

Така тенденція до децентралізації не знімає відповідальності з державних центральних органів (міністерства) за стан освіти, вони як і раніше відіграють головну роль в її розвитку. Це затверджено в циркулярі Міністерства національної освіти та в Конституції Франції, відповідно яким держава зобов’язана організувати громадянську освіту на всіх ступенях. Вона є гарантом нормального і органічного функціонування всіх структур. Обов’язком центральної державної влади є визначення мети освітньої політики. Також держава зберігає відповідальність за визначення загальної педагогічної орієнтації освіти, за її зміст, дипломи, формує педагогічний персонал, керує ним і фінансує його.

У наш час Міністерству національної освіти і культури Франції підпорядковуються практично всі навчальні заклади від дитячих садків до університетів, а також бібліотеки, музеї, архіви. Лише військові і сільськогосподарські заклади підпорядковуються відповідним міністерствам.

Взагалі централізація характерна для таких країн Європи як Італія, Іспанія, Нідерланди, а також Японія.

На відміну від централізованої системи управління освітою в деяких країнах Заходу склались традиції децентралізації. Прикладом можуть бути штати в США, землі в Німеччині, графства в Англії, кантони в Швейцарії. Вони мають автономію в галузі освіти і навіть можуть створювати особисті закони. Така структура управління освітою відбиває специфіку державного устрою цих країн.

Так, в Німеччині керівництво освітою знаходиться в компетенції земельних органів освіти. Політика федеральних органів і земель в галузі освіти стосується строків навчання, канікул, навчальних програм, видачи дипломів тощо. У кожній Землі існує свій Закон про освіту, розроблений на основі загального федерального закону. Програми навчання, підручники затверджуються на рівні земельних урядів. З кожного предмету існує одночасно декілька схвалених міністерством підручників, а вчитель має право вибору. Так досягається багатоваріантність освіти.

Такий розподіл обов’язків не зменшує загального керівництва з боку центра. За Конституцією координація діяльності і співробітництво центру та земельних органів освіти здійснюється через Постійну конференцію міністерства культури земель. Існують також державні органи управління: Міністерство науки і освіти, Комітет наукових досліджень та питань освіти, Наукова Рада, Рада з питань освіти. Міністерство розробляє концепцію освітньої політики, надає кошти на розширення мережі навчальних закладів.

Управління системою освіти в масштабі Об’єднаного Британського королівства здійснюється на двох рівнях: центральному (Міністерство або Департамент освіти і науки) та місцевому. Це пов’язано з історичними особливостями держави і відбиває характер адміністративного розподілу: Англія та Уельс – на графства, Шотландія – області, Північна Ірландія –округи.

Якщо зазирнути в минуле англійської системи освіти, то створенню сучасної системи управління передували певні події. Так, в 1894 р. Були проведені окремі дослідження і створено відповідну королівську комісію під керівництвом відомого вченого Д.Брайса. Ця комісія висловилась за необхідність централізації. Для управління навчальними закладами рекомендувалось заснувати в кожному графстві і кожному місті адміністративні органи. Ці органи повинні були знаходитися під контролем і одержувати вказівки Центрального адміністративного органу, який входив до Міністерства освіти.

Правомірно виникають запитання : 1)Який зміст мало поняття “центральної влади” на яку покладалось керівництво освітою в Англії? 2)Наскільки широкі повноваження передбачалося надати цій владі? У звіті комісії Брайса було зазначено, що центральна влада дійсно потрібна щоб спостерігати за всією освітою, сприяти встановленню єдності, гармонії між діяльністю різних установ.

У відповідності із цими пропозиціями, з метою єдиного управління в галузі освіти в1899 р. було засновано Відомство освіти. В його обов’язки входило керівництво початковою, середньою, та спеціальною освітою, розподіл державних субсидій та інспектування шкіл, яким надавались субсидії. Отже, Відомство освіти як центральна влада, не тільки не брало на себе турботу про відкриття нових шкіл (це було обов’язком місцевої влади), а й не ставило собі за мету виробити єдиний навчальний план. Кожній школі надавалося право складати свій, виходячи із завдань практичної підготовки дітей, урахування місцевих потреб та наявності в школі вчителів.

У 1926 р. Відомством освіти був призначений Дорадчий комітет з народної освіти. Завданням цього комітету було внесення пропозицій щодо організації, кінцевої мети, навчального плану та програми для шкіл.

На сучасному етапі керівництво освітою розподілено відповідно між різними структурами і має чітко визначений децентралізований характер. Міністерство (Департамент) освіти і науки встановлює стандарти, контролює підготовку і розподіл спеціалістів, бере участь у розробці загальної стратегії розвитку всіх рівнів освіти, підтримує наукові дослідження, визначає фінансування, присуджує гранти та ін.

Контроль за діяльністю окремих навчальних закладів покладено на Королівську інспекцію і місцеві органи влади. Тобто саме вони наділені виконавчими обов’язками і існують незалежно від департаментів, за законом можуть самостійно приймати рішення. Можна стверджувати, що управління освітою у Великобританії є демократичними системами на місцевому рівні, в яких давні традиції гармонійно поєднуються з новими ідеями і підходами до управління. ( Більш докладно див.: (6).

Найбільш вираженим децентралізований тип управління освітою є в США. Керівництво освітою здійснюється на рівні штатів. Багато питань вирішують навчальні округи. Так, у кожному штаті діють свої законодавчі акти в галузі освіти. На рівні штатів встановлюються строки обов’язкового навчання, умови прийому в навчальні заклади, вимоги до кваліфікації вчителів, розміри їх заробітної плати, фінансування навчальних закладів.

У кожному штаті існує державно-громадський орган – Рада освіти, який визначає освітню політику. До складу цієї ради обирається населенням або призначаються губернатором штату 7-9 чоловік, які є представниками ділових кіл, професійних асоціацій, наукових суспільств. У деяких штатах навіть спеціально оговорено, що до складу ради не повинні входити представники системи освіти. З одного боку, такий підхід дає можливість залучити до проблем освіти представників різних кіл населення. З іншого, – це може привести до прийняття не зовсім професійних рішень.

Виконавчим органом Ради є департамент освіти штату, який керує підвищенням кваліфікації, визначає обсяг змісту обов’язкової освіти, перелік навчальних предметів. Головна адміністративна одиниця освітньої галузі штату – шкільний округ, який очолює комітет (5-7 чол.), що обирається населенням штату. До його виконавчих функцій входять: розподілення фінансів між навчальними закладами, призначення керівників шкіл адміністративного округа (суперінтендантів).

За останні роки однією з тенденцій сучасної стратегії освіти США є зростання впливу державної влади. Зокрема, прийнято ряд законів, які регулюють розвиток освіти в національному масштабі: ”Закон про національні завдання освіти”(1990), “Закон про рівні можливості” (1995) та ін.

Взагалі, Міністерство освіти США як самостійне відомство було створено в 1979 році. Для зв’язку з органами народної освіти штатів у крупних містах було утворено регіональні бюро, які очолили представники Міністра освіти і саме вони реально здійснюють зв’язок адміністрації штату і федерального центру. Варто зазначити, що за останні роки автономія регіональних і місцевих органів управління навчальними закладами зменшилась. Але все ж залишилась значною. Це в першу чергу пов”язано з державним фінансуванням освіти, яке зростає, але поступається сумам, що дають штати та навчальні округи.

На прикладі окремих країн ми розглянули дві принципово різні системи управління освітою. Таким чином, централізована система в одних країнах і децентралізована – в інших зберігаються. Специфіка національних традицій (що підкреслював К.Ушинський) досить впливова. Але за останні десятиріччя під впливом нових соціально-економічних та політичних змін з’явились тенденції цих двох типів до конвергенції. В тих країнах, для яких характерна децентралізація (Англія, Америка) посилюється роль центральної влади, і навпаки, в країнах з гіперцентралізованою системою керівництва (в тому числі і в Росії та Україні) поширюються функції регіональних і місцевих органів управління.

Так відбувається пошук оптимальної моделі управління освітою, яка б відповідала актуальним завданням розвитку освіти в тій чи іншій країні.