Розподіл коштів державного бюджету, що спрямовуються в депресивні райони (проект)

№	Райони		Середнє відхилення		Сума коштів, млн грн		Середнє відношен-ня		Обернене середнє відношення	Сума коштів, млн грн
1	2		3		4		5		6	7
1	Поліський (Київська обл.)		0,8249		15,720		0,1751		5,711	18,037
2	Глухівський (Сумська обл.)		0,8171		15,572		0,1829		5,467	17,266
3	Народицький (Житомирська обл.)		0,8085		15,408		0,1915		5,222	16,492
4	Куликівський (Чернігівська обл.)		0,7911		15,076		0,2089		4,787	15,118
5	Чорнухинський (Полтавська обл.)		0,7871		15,000		0,2129		4,697	14,834
6	Семенівський (Чернігівська обл.)		0,7798		14,861		0,2202		4,541	14,342
7	Славутський (Хмельницька обл.)		0,7686		14,647		0,2314		4,322	13,650
8	Краснолиманський (Донецька обл.)		0,7683		14,642		0,2317		4,316	13,631
9	Великописарівський (Сумська обл.)		0,7631		14,543		0,2369		4,221	13,331
10	Коропський (Чернігівська обл.)		0,7625		14,531		0,2375		4,211	13,299
Сума		7,8710		150,000		х		47,495		150,000

При розподілі коштів необхідно враховувати масштаби депресивних територій, наприклад, кількість сільських населених пунктів або сільських рад у районі. Звичайно, розподіл коштів державного бюджету, що спрямовуються в депресивні райони, має індикативний характер, тобто не повинен математично точно відповідати розподілу бюджетних коштів відповідно до табл. 6. Не менш вагомою підставою для надання бюджетних коштів мають бути конкретні програми розвитку сільських територій, розроблені для кожної сільської ради й згруповані в районну програму. Такі програми слід розробляти в межах визначених у табл. 6 сум фінансового вирівнювання депресивних районів. Розподіл бюджетних коштів на районні програми обласними органами влади є суб'єктивним процесом, що лише сприяє зростанню корупції. Обов'язковою умовою надання бюджетних коштів має бути залучення фінансових ресурсів місцевого населення в розмірах до 10-20% від загального кошторису програми. Це підвищить рівень відповідальності населення за збереження й тривале функціонування нововведених об'єктів соціальної або виробничої інфраструктури.

У четвертому розділі “Бюджетно-по­да­т­ко­ва си­с­те­ма як ме­ха­нізм ре­гу­лю­ван­ня розвитку сільських територій” висвітлено вплив оподаткування на розвиток сільських територій, необхідність державної підтримки сільського господарства та соціального розвитку села, а також проблеми міжбюджетних відносин та їх вплив на формування дохідної частини сільських бюджетів.

Аграрні підприємства України працюють у пільговому режимі оподаткування, але діяльність функціонуючих у селах, підприємств добувної, обробної промисловості, будівельної галузі, торгівлі, транспорту, комерційних структур соціальної сфери села держава оподатковує на загальних підставах. Дисертаційне дослідження охоплює значно ширшу сферу, ніж агровиробництво, тому є підстави дотримуватися пропозицій щодо зменшення прямої підтримки аграрного сектора за рахунок коштів державного бюджету й розширення споживчого попиту сільського населення за рахунок підвищення його доходів та державного фінансування розвитку соціальної сфери села. До того ж цей напрям підтримки розвитку села збігається з вимогами СОТ.

Україна не повинна повторювати помилки минулої аграрної політики ЄС, спрямованої на підтримку цін і виробництва. Адже стимулювання збільшення виробництва, наприклад зерна, призводить до зменшення цін на нього, що, в свою чергу, вимагатиме фінансової підтримки виробників, щоб запобігти їх банкрутству. Крім того, переважну частину коштів державної підтримки сільського господарства отримують сільськогосподарські підприємства, але більша частина продукції виробляється у приватному секторі. Тому Україні потрібно запозичувати нові підходи ЄС до аграрної політики, сформовані на основі набутого досвіду, націлені на підтримку розвитку сільських територій загалом, а не тільки сільськогосподарського виробництва.

Дотуючи аграрного підприємця, держава тим самим збільшує його приватний прибуток, який він може, але не зобов'язаний вкладати в соціальний розвиток села (особливо, коли підприємець не проживає в даному селі й не має нічого спільного із сільською громадою, крім бізнесу). Тобто порушується принцип рівності та адресності в розподілі пільг: податкові пільги в першу чергу стосуються не простого селянина, робітника, а роботодавця, власника виробництва.

Одним із шляхів часткового вирішення цієї проблеми є субсидування споживачів. Виграш споживачів від цього заходу безспірний, а агровиробники виграють від збільшення попиту на їх продукцію. Але масове субсидування споживачів обертається значним підвищенням інфляції в країні, тому субсидувати необхідно виключно соціально вразливі незаможні категорії населення.

Проте, до цієї вразливої категорії належить майже все сільське населення. Тому держава змушена фінансово підтримувати село. І на цьому необхідно зробити акцент: саме село має бути на першому плані, а не сільське господарство. З іншого боку, без сільського господарства як основної сфери зайнятості (і відповідно – доходів) неможливо втримати в селах людей. Крім того, держава змушена підтримувати вітчизняне сільське господарство також з огляду на стратегічні пріоритети, адже питання національної безпеки включає також проблему продовольчої безпеки.

Державна підтримка агровиробників потрібна, але проблемою залишається оптимізація її обсягів, визначення напрямів і форм здійснення. Кошти, вкладені державою в будівництво чи ремонт доріг, інженерних комунікацій однаково позитивно впливають як на виробника сільськогосподарської продукції, так і на людей, не задіяних у виробництві, але проживаючих у даному селі. Державні кошти, витрачені на племінну та селекційну справу, інноваційні технології в сільському господарстві, не мають негативного впливу на конкуренцію й при цьому сприяють розвитку сільських територій в цілому

Податки повинні сплачуватися усіма без винятку господарюючими суб'єктами будь-якої форми власності. Держава в умовах ринкової економіки має розв'язувати багато завдань, які потребують значних фінансових витрат – це фінансування армії, міліції, освіти, медицини, безробіття, будівництва й ремонту шляхів сполучень тощо. Якщо держава субсидує село, то потрібно фінансувати переважно саме сільську соціальну сферу і зменшувати фінансове стимулювання виробництва, що є завданням приватного бізнесу.

Зменшення обсягу податкових пільг у сільському господарстві України розглядається як безальтернативний шлях. Адже їх значна частина не відповідає вимогам Світової організації торгівлі, членом якої у 2008 р. стала Україна, отже вони скасовуватимуться під зовнішнім тиском.

Найбільш адекватним для стратегії економічного зростання є функціональний підхід до податкового регулювання. Податкові пільги необхідно надавати не за галузевим принципом, як це відбувається в даний час, а як “винагороду” за виконання певних суспільно важливих функцій відповідно до завдань державної економічної стратегії, серед яких першочерговим є запровадження податкового стимулювання інвестицій. Необхідно частково або повністю звільнити від податків прибуток, що реінвестується, та ввести “податкові канікули” на повернення підприємством інвестиційного кредиту (з прибутків, що є джерелом повернення кредитів, не повинен стягуватися податок). Ці заходи дозволять зменшити термін повернення кредитів, сприятимуть швидшій окупності інвестицій, дозволять точніше планувати інвестиційну діяльність, що дасть змогу банкам знизити кредитні ставки через зменшення ризику кредитування.

Найкращим варіантом є синхронне, з ліквідацією галузевої, надання функціональної пільги з метою стимулювання певного виду діяльності в інноваційній чи соціальній сферах, або пряме спрямування одержаних від зняття пільги коштів на інвестиційні потреби через державний бюджет.

Як варіант удосконалення податкової системи сільського господарства можна розглядати введення замість фіксованого сільськогосподарського податку (який суперечить вимогам СОТ і діє лише до 1 січня 2011 р.) нового інтегрального податку, який об'єднує всі податки та платежі сільськогосподарського підприємства до бюджетів усіх рівнів. При цьому зберігаються всі ставки та бази оподаткування. Інтегральний податок має сплачуватися одноразово, по завершенні господарського року (в січні) на казначейський рахунок, а казначейство розподілятиме кошти за призначенням. Для сільського господарства інтегральний податок спрощує процедуру сплати податків і платежів, адже його можна було б сплачувати після складання балансу сільськогосподарського підприємства, коли визначено річні фінансові результати господарювання. Це дозволить йому протягом року вільно користуватися своїми коштами, не маючи боргів перед бюджетом. Інтегральний податок сприяє грошовій формі реалізації продукції, він не чутливий до сільськогосподарської сезонності надходження доходів. Крім того, за такої форми оподаткування сільського господарства не руйнується багатофункціональність податкової системи й не елімінується система бухгалтерського обліку.

Для зміцнення ролі місцевих податків і зборів пропонується ліквідувати деякі неефективні з них і доповнити систему місцевого оподаткування кількома новими податками. Скасувати пропонується 8 місцевих податків і зборів, що посідають останні місця в рейтингу податкових надходжень до місцевих бюджетів: податок з продажу імпортних товарів, збір за участь у бігах на іподромі, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, збір за виграш на бігах, збір за видачу ордера на квартиру, збір за право проведення кіно- і телезйомок, збір за право проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей, збір із власників собак. Витрати на адміністрування цих податків і зборів часто перевищують надходження від них до місцевих бюджетів.

Натомість пропонується ввести та віднести до місцевих податків податок на нерухоме майно (нерухомість). Він матиме важливе значення у наповненні місцевих бюджетів, оскільки не можна приховати чи зменшити об'єкт обкладання цим податком. Пропонується ставки податку визначати у відсотках від встановленого прожиткового мінімуму на початок року за один квадратний метр сукупного розміру оподатковуваних будівель і споруд. Цей податок повинні сплачувати всі фізичні та юридичні особи, без нижніх чи верхніх обмежень по площі. З допомогою спеціальних коефіцієнтів обов’язково необхідно враховувати, де розміщене нерухоме майно та його призначення.

Через зміни до Бюджетного кодексу України, пропонується перевести до категорії закріплених за місцевими бюджетами: плату за землю, збір за спеціальне використання природних ресурсів, збір за забруднення навколишнього природного середовища, а також податок із доходів фізичних осіб. Крім того, необхідно змінити порядок стягування останнього податку. Як відомо, він нараховується на заробітну плату працівника за місцем його роботи, а необхідно направляти його в бюджет громади за місцем проживання, оскільки більшість селян із передмість працюють саме у містах, а послуги бажають отримувати у своїх селах.

Регулювання міжбюджетних відносин у державі має відбуватися в напрямку децентралізації бюджетних коштів, що передбачено Конституцією України і Законом України “Про місцеве самоврядування”. З метою забезпечення розвитку сільських територій на основі системи районних і сільських бюджетів необхідно чітко розмежувати відповідальність між районними та сільськими органами влади у розв'язанні завдань соціального розвитку на основі законодавчого закріплення за бюджетами місцевого рівня достатніх джерел доходів.

У п’ятому розділі “Цінова та фі­нан­сово-кредитна політика розвитку сільських територій” досліджено проблеми ціноутворення на сільськогосподарську продукцію й послуги соціальної інфраструктури села, а також ін­ве­с­ти­ції та кре­ди­т­ування як фа­к­тори роз­ви­т­ку сільських територій.

Ринок продуктів харчування (або хоча б його основних товарів) має регулюватися, а основним регулятором повинна бути держава. Її завдання полягає в обмежувальному та конструктивному характері ціноутворення: обмеження коливань цін зі встановленням їх розмаху (верхня та нижня ціни) і ціною, що орієнтує виробника (що знаходиться між цими крайніми величинами).

Необхідно поетапно впроваджувати гарантовані (захисні) ціни на більшість видів сільськогосподарської продукції. Їх слід застосовувати при закупівлі продукції сільського господарства та для визначення обсягів доплат у тих випадках, коли ринкові ціни є нижчими за гарантовані. Підтримку сільських товаровиробників шляхом застосування таких цін доцільно здійснювати в межах певних квот, розміри яких слід встановлювати щорічно, диференціюючи за видами продукції.

Важливо також запровадити державне регулювання цін на основні види матеріально-технічних ресурсів. Перш за все, потрібно встановити граничні ціни на енергоносії та найважливіші види промислової продукції, що використовується в АПК. Такі ціни необхідно індексувати з урахуванням інфляції.

Вплив держави на ціни платних послуг соціальної інфраструктури села зводиться до мінімуму. Одним із головних методів регу­лювання цін на послуги сільської соціальної інфраструктури є встановлення пільг підприємствам, що їх надають. Податкові пільги, встановлені всім малим підприємствам, є тимчасовим і недостатнім заходом. Для розширення обсягів надання послуг соціальної інфраструктури села необхідно ввести пільгове оподаткування всіх комерційних підприємств соціальної інфраструктури та зберегти ці пільги хоча б на першій стадії їх розвитку (2-3 роки).

Важливість соціального обслуговування населення, локальність діяльності в цій сфері припускають зміщення пріоритетів у вирішенні питань щодо підтримки та регулювання цін на послуги соціальної інфраструктури з державного рівня на рівень регіону й району. Програми розвитку та підтримки підприємництва в соціальній сфері села повинні розроблятися в кожному регіоні й районі. Акцент на місцеві умови та характер виробництва й споживання послуг, рівень цін, що склався в регіоні чи районі, повинен бути визначальним при вирішенні завдань, пов'язаних із ціноутворенням та економічним регулюванням у галузях соціальної інфраструктури села (наприклад, розробка заходів щодо пільгового оподаткування підприємств соціальної інфраструктури, заснування фондів підтримки підприємництва й розвитку конкуренції, створення умов для пільгового кредитування, розробка меха­нізму дотування кінцевих споживачів тощо).

Дослідження практики залучення інвестиційних ресурсів у соціальну інфраструктуру сільських громад підтвердив, що основним гарантованим джерелом формування фінансової бази реалізації соціально важливих проектів і програм є сільський бюджет. При цьому необхідно враховувати, що бюджет є не тільки основним джерелом коштів на фінансування соціально важливих об'єктів, але і фінансовою основою формування механізму інвестиційних гарантій.

Основними напрямами поліпшення інвестиційного клімату в сільській територіальній громаді повинні бути: взаємодія сільської ради з підприємствами із залучення їх коштів в інвестиційні програми; концентрація інвестицій на головних напрямах розвитку за рахунок розробки інвестиційних програм; проведення постійного моніторингу інвестиційних процесів з метою оперативного внесення змін у місцеву інвестиційну політику; підтримка господарюючих суб'єктів, що здійснюють інвестиційну діяльність за рахунок інвестиційного податкового кредитування і реструктуризації взаємних боргів.

Сільські ради повинні брати безпосередню участь у мобілізації залучених і позичкових коштів для активізації інвестиційної діяльності або ж різнобічно цьому сприяти. Це може виражатися у бюджетному кредитуванні (за наявності вільних коштів) чи різних відстрочках і розстрочках за платежами до місцевих бюджетів для новостворених підприємств. Пропонується із коштів сільських бюджетів надавати кредити на кращі інвестиційні проекти, які відібрані до реалізації на основі аналізу, зіставлення критеріїв соціальної значимості та економічної ефективності. Економічну ефективність при цьому слід визначати очікуваним приростом податкових надходжень та обов'язкових зборів і платежів до сільського бюджету. Соціальну значимість необхідно визначати сумою витрат на наближення соціальних функцій інвестиційного проекту до відповідних місцевих нормативів, що означатиме скорочення витрат сільського бюджету.

Необхідно розробити ряд законодавчих заходів, у першу чергу, в частині оподаткування, спрямованих на активізацію інвестиційної діяльності. В основному вони повинні бути орієнтовані на створення нових основних засобів, будівництво та реконструкцію об'єктів нерухомості. По податку на прибуток пропонується зменшення бази оподаткування на суму здійснених капітальних вкладень, погашення кредитів на інвестиційні цілі, включаючи відсотки. Подібні пільги мають також спонукати інвесторів відмовлятися від заниження прибутку в звітності. Балансова вартість основних виробничих засобів, що вводяться в дію, може звільнятися від податків на майно протягом певного періоду (від двох до чотирьох років), або ж ставка податку може бути знижена. Критерієм мають бути загальні обсяги інвестицій (наприклад, більше 10, 50 чи 100 тис. грн). Інвесторів доцільно звільняти від сплати земельного податку за земельні ділянки, на яких здійснюється нове будівництво або реконструкція об'єктів, що інвестуються. При використанні для реалізації інвестиційних проектів орендованих земельних ділянок, які знаходяться у власності сільських рад, можуть бути надані пільги щодо орендної плати за землю.

Першочерговими завданнями фінансово-кредитної політики України має бути спрощення доступу сільськогосподарських виробників і власників об'єктів соціальної інфраструктури села до послуг іноземних банків та здешевлення вартості вітчизняних кредитних ресурсів хоча б до рівня середньої норми прибутку. Використання землі як застави могло б забезпечити більшу доступність кредитних ресурсів. З цією ж метою доцільно, щоб гарантом кредитування фермерських і селянських господарств був Український державний фонд підтримки фермерських господарств.

Щодо кредитування розвитку соціальної сфери села, то об'єктами, які не забезпечують прямого економічного ефекту, змушена займатися сільська рада. Ці об'єкти необхідні для життєзабезпечення громади, дають соціальний ефект, а в певних випадках економлять поточні витрати бюджету й створюють доходи майбутніх періодів.

Обґрунтовано пропозицію щодо надання дозволу сільським радам залучати грошові кошти у вигляді кредитів, але встановити граничні обсяги боргів для територіальних громад. У загальному випадку цей борг не повинен перевищувати обсяг доходів сільського бюджету без фінансової допомоги з бюджетів інших рівнів за мінусом витрат по захищених статтях.

Використання місцевого комунального майна дає можливість залучити додаткові кредити для забезпечення інвестиційної діяльності. Теоретично майно сільських громад могло б бути використане (закладене) і на користь інвесторів, що здійснюють важливі для сільських територій інвестиційні проекти. Таке право було б доцільно передбачити в змінах до Закону України “Про іпотеку”. Дана схема передбачає, що громада відповідала б своєю нерухомістю або іншим майном за виконання зобов'язань кредитоотримувача-інвестора перед своїми кредиторами. У такому випадку територіальна громада виступала б як третя особа, не будучи боржником або кредитором. Ефективнішим варіантом стало б використання для кредитування соціальної сфери села угод, в яких предметом застави було б майно кредитоотримувача, а сільська рада надавала додатково свої гарантії кредитору. Таким чином, кредитор одержував би подвійне забезпечення зобов'язань. Надавати гарантії за кредитами сільська рада повинна лише при дотриманні наступних умов: частка позичкових коштів у загальному обсязі інвестицій не повинна перевищувати 50% (тобто решта коштів має бути власністю інвестора); за наслідками останнього звітного фінансового періоду в інвестора не повинно бути заборгованості перед будь-яким бюджетом; розрахунковий термін окупності має не перевищувати 5 років з моменту початку інвестиційної діяльності. Ліміти сільських інвестиційних гарантій повинні встановлюватися згідно з бюджетом наступного року. Пріоритетними мають бути проекти з меншими термінами гарантій за кредитами й окупності інвестицій.

У шостому розділі “Кон­це­п­ту­а­ль­ні за­са­ди вдосконалення механізму дер­жа­вного регулювання сталого розвитку сільських територій” визначено перспективні напрями розвитку сільських територій, внесено пропозиції щодо здійснення реформи адміністративно-територіального устрою в Україні, обґрунтовано концепцію сталого розвитку сільських територій.

У сучасних умовах надавати підтримку сільськогосподарському виробництву й одночасно фінансувати соціальну сферу держава не в змозі, тому бюджетні кошти необхідно спрямовувати, у першу чергу, в наукоємні технології, сферу послуг, освіту, розвиток інших несільськогосподарських видів діяльності в сільській місцевості.

Одним із нових і водночас актуальним видом несільськогосподарської зайнятості, який може не тільки суттєво зменшити безробіття, але й змінити інфраструктуру села, а з часом стати одним із основних джерел доходів для селян, є сільський туризм.

Ефективним ресурсом сільського розвитку може стати соціальне партнерство, як конструктивна взаємодія представників усіх трьох секторів будь-якого суспільства (державного, комерційного та некомерційного), що здійснюється в межах чинного законодавства і спрямована на вирішення соціально важливих проблем.

У перспективі розвиток сільських територій визначатиметься тим, як здійснюватиметься подальше розмежування прав та обов'язків між двома рівнями влади: державною і місцевою, як функції сільських рад узгоджуватимуться з фінансовими можливостями їх реалізації. Тому для вирішення цих проблем надзвичайно важливим є проведення адміністративно-територіальної та бюджетної реформ.

Пропонується формування дворівневої схеми адміністративно-територіаль-ного поділу, з утворенням близько 50-60 округ (міні-областей) та 3000-3500 громад (міні-районів). Тобто більшість сучасних областей необхідно буде поділити на менші адміністративні утворення, щоб усунути диспропорції між нині існуючими областями за територією та чисельністю населення. Поділ областей на нові адміністративно-територіальні утворення – округи, вирішить також проблему ексцентричного розміщення більшості обласних центрів за нині діючим адміністративно-територіальним устроєм.

Районна ланка управління стане непотрібною, оскільки в нових умовах громади стануть незалежними й непідпорядкованими вищим радам, їх повноваження й обов'язки будуть чітко розмежовані, а досяжність до окружних (обласних) контролюючих органів у межах 1 години виключатиме необхідність існування подібних районних органів. Замість сільської ради в кожному селі працюватиме сільський староста чи голова, через якого можна буде вирішити більшість нагальних потреб сільських мешканців.

Пропозиція щодо поділу районів на громади (міні-райони) з метою наближення до сільського населення адміністративних та соціальних послуг обґрунтована на прикладі Старокостянтинівського району Хмельницької області. Проаналізувавши територію та населення міста Старокостянтинова і 97 сільських населених пунктів району (30 сільських рад), врахувавши кількість промислових, сільськогосподарських та комунальних підприємств, об’єктів соціальної інфраструктури, а також природні обмеження (річки, ставки) та шляхи сполучення пропонується створити на базі Старокостянтинівського району 5 громад (міні-районів) (табл. 6).

Адміністративно-територіальна реформа в Україні не може бути одномоментною, а має тривати як мінімум, 5-10 років, щоб підготувати до змін населення й особливо районне керівництво, яке є найбільшою опозицією до будь-яких перетворень, що приведуть до ліквідації його посад. Дворівнева схема адміністративно-територіального поділу дозволяє також суттєво спростити бюджетний процес, зробивши його прозорішим, побудованим на неопосередкованих відносинах “держава – громада”.

Сталий розвиток сільських територій можна охарактеризувати як рівномірне нарощування позитивних соціальних показників (життєвого рівня населення, освіти, здоров'я та ін.) в повній відповідності з економічним й екологічним розвитком сільської місцевості. Перехід до сталого розвитку – це забезпечення цілеспрямованої самоорганізації суспільства в економічній, соціальній та екологічній сферах. В цьому значенні сталий розвиток сільських територій характеризується економічною ефективністю, екологічною безпекою і соціальною справедливістю.

З метою вироблення чіткої стратегії сталого розвитку сільських територій пропонується відповідна концепція, метою якої є визначення ключових проблем розвитку сільських територій у середньостроковій перспективі й підготовка комплексу заходів економічного, правового та адміністративно-управлінського характеру.

Концепція сталого розвитку сільських територій базується на таких принципах:

• збереження традиційних сільських територій;

• комплексний розвиток села (узгоджене виконання виробничих, соціально-економічних, демографічних, освітніх, медичних, природоохоронних і рекреаційних функцій);

• поглиблення зв'язків села з містом, інтеграція в єдину загальноекономічну систему, створення господарських структур із суміщеними функціями (сільсько-міські структури) розвитку дорожньо-транспортних комунікацій, телефон-ного зв'язку, створення єдиних систем соціального обслуговування населення, поступова агломерація міста і села в єдність, що динамічно розвивається;

• взаємодія програм сталого розвитку сільських територій із заходами агропродовольчої політики держави на найближчу перспективу, з урахуванням особливостей структурної перебудови сільськогосподарського виробництва (основної сфери зайнятості сільського населення);

• розвиток соціального партнерства між державою, сільськими радами, місцевим бізнесом і сільським населенням;

• економічна і територіальна доступність соціальних послуг та об'єктів соціальної інфраструктури для всіх груп сільського населення;

• максимальне залучення в господарський оборот і підвищення ефективності використання природних матеріальних та людських ресурсів сільської мі-

Таблиця 6