Глава 2. Управление государственным долгом

2.1 Способы управления государственным долгом

В современных условиях государственное управление может быть открыто хаосу в той мере, в которой оно в состоянии его контролировать. Одним из свойств хаоса выступает чувствительность к начальным данным и обусловленная этим невозможность построения долгосрочных прогнозов. Прогнозировать ситуацию на весьма длительный период времени зачастую может быть нецелесообразно, когда реализации плана могут помешать сравнительно незначительные события.

Новые тенденции в государственном управлении определяются умением определить в системе нестабильной с т.з. деталей новые возможности (с точки зрения глобальных перспектив). Государственное управление с т.з. обеспечения стабильности состоит в том, что из множества путей развития необходимо выбрать тот, который обеспечит максимум благоприятных возможностей для отдельных элементов или системы в целом. При наличии выхода на оптимальный вектор развития возможно сократить материальные и временные издержки.

Следует подчеркнуть, что отдельные элементы социально-экономических систем способны к самоорганизации и самосохранению. Соответственно, управление должно базироваться на соединении управленческих воздействий со стороны государства и тенденций самоорганизации непосредственно внутри самих систем. Знание специфики развития социально-экономических систем позволяет стимулировать процессы роста, в случае, когда известны ключевые параметры системы.

Эффективность государственного воздействия определяется во многом тем, как органы власти оценивают состояние социальной и экономической систем и какими мотивами руководствуются при принятии управленческих решений. Государство в лице органов управления является интеграционной и мобилизирующей силой, способной обеспечивать поступательное развитие социально-экономических процессов в стране используя властные (нормативно-правовые) и рыночные (экономические) методы воздействия на объекты управления [36, с. 245].

Имеющиеся ресурсы социально-экономической формации заключаются внутри нее, но их рациональное применение всецело зависят от государственного управляющего воздействия. В данном случае государство в лице органов управления является интеграционной и мобилизирующей силой, способной обеспечивать поступательное развитие социально-экономических процессов в стране используя властные (нормативно-правовые) и рыночные (экономические) методы воздействия на объекты управления (рис. 2.1).

При этом государственное управление направлено как непосредственно на объекты управления (поддержка малого предпринимательства, государственное участие в инвестиционных проектах национального масштаба, развитие приоритетных отраслей народного хозяйства или стратегически важных для экономики страны предприятий), так и на характер протекающих взаимосвязей между различными объектами (уровень развития бартерных отношений, обеспечение защиты конкуренции и недопущения монополизма, перераспределение финансовых потоков и т.п.)

По мере приближения социально-экономической системы к состоянию нестабильности, большую роль играют явления синергизма, т.е. взаимное усиление действия различных факторов и сверхаддитивное увеличение общего эффекта.

Следует отметить, что между целеполаганием государственного управления, его механизмом и обществом существуют весьма сложные взаимосвязи, которые в условиях современного уровня информатизации приобрели качественно новый характер.

		Методы реализации государственного управления
Властный (нормативно-правовой)					Рыночный (госзакупки, таможенные пошлины, дотации, инвестиции и др.)

Рисунок 2.1 - Методы и направления государственного влияния на состояние социально-экономической системы [36, с. 247]

В случае, если отсутствует целеполагание или информирование общественности о текущем состоянии социально-экономической системы, имеющихся проблемах и способах их разрешения, то управляющие воздействия со стороны государства на синергетические процессы будут малоэффективны поскольку возникнет сопротивление - активное либо пассивное, с соответствующими негативными результатами как для системы, так и для государственного управления. Учет потребности общества а также ресурсов его развития реализуется в идеологии государственного управления.

Долговая политика является элементом финансово-экономического механизма регулирования государственного долга, формирование которого базируется на сочетании исторической практики осуществления государственных заимствований с современной стратегией развития государства.

От правильности организации процесса формирования и использования финансовых ресурсов государства зависит возможность его влияния на экономическую и социальную сферы. Поэтому, важным инструментом реального влияния на рационализацию политики государственных заимствований, предотвращения долгового кризиса должен стать реально действующий механизм регулирования государственного долга.

В экономической литературе используются два варианта экономического механизма - механизм управления и механизм регулирования государственного долга.

Для их категориального разграничения можно провести сравнительный сущностный анализ. Управление - элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей.

Регулирование (от нем. Regulieren - регулировать, от лат. - Regulo - норма, правило) - поддержание устойчивости (стабилизация) некоторой регулируемой величины, характеризующая процесс, или его изменение в соответствии с некоторым внешним процессом, осуществляемого с применением управляющего влияния.

Таким образом, категория «управление» включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект с целью достижения определенного результата. В свою очередь, категория «регулирование» означает воздействие на объект с целью не только достижения определенного результата, но и для формирования его в пределах заданных параметров, планов, корректировки отклонения от остальных.

Государственный долг является составной частью экономической системы, осуществляет прямое и косвенное влияние на все ее основные элементы, в частности, государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние сбережения, иностранные инвестиции. Поэтому управление государственным долгом является неотъемлемым элементом макроэкономической политики государства, поскольку использование механизма государственного долга может стать мощным фактором экономического роста, сглаживать неравномерность поступления платежей в бюджет, а также механизм государственного долга активно используется в целях регулирования денежного обращения и уровня деловой активности в стране [3, с. 5].

Приведенные в литературе определения понятия "управление государственным долгом" во многом совпадают с составляющими элементами этого термина, включающие операции по выпуску, погашению и обслуживанию государственных долговых обязательств, изучение и регулирование конъюнктуры рынка и т.п., однако существуют разногласия в их трактовке.

Подходы к определению понятия "управление государственным долгом:

Долганова Ю.С., Уксусов С. Ю. [9, с. 97] совокупность мероприятий, реализуемых государственными структурами по выполнению обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, взятых на себя государством или субъектом государства

Ковальчук С. В., Форкун И. В. [21, с. 392] комплекс мер, принимаемых государством в лице его уполномоченных органов по определению мест и условий размещения и погашения государственных займов, а также гармонизации интересов заемщиков, инвесторов и кредиторов

Кучер Г. В. [13, с. 56] система мер уполномоченных органов управления, связанная с привлечением дополнительных финансовых ресурсов в распоряжение государства и приведения расходов по обслуживанию государственного долга к его возможностям

Подьяблонская Л. Н. [24, с. 541] совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуск новых государственных ценных бумаг

Романенко А. Г. [25, с. 237-238] комплекс мероприятий, осуществляемых государством в лице его уполномоченных органов по определению условий привлечения средств, их размещению и погашению и обеспечения платежеспособности государства

Селезнев А. С. [29, с. 52] совокупность взаимосвязанных мероприятий по определению объемов, сроков, форм и условий формирования, погашения и обслуживания долговых обязательств во взаимосвязи с управлением внешними активами

Чувахина Л. Г., Коновалов В. В. [37 с. 246] процесс разработки и выполнения стратегии управления государственными долговыми обязательствами, что позволяет привлечь необходимую сумму денег, выполнить целевые установки правительства по уровню риска и затрат, а также выполнить любые другие задачи в сфере управления государственным долгом

Юхименко П. И. [38, с. 256] комплекс мер, осуществляемых государством в лице его уполномоченных органов, по определению места и условий размещения и погашения государственных займов, а также гармонизации интересов заемщиков и кредиторов

Как свидетельствуют результаты сравнения, ученые по-разному подходят к определению понятия "управление государственным долгом", однако фактически все подходы имеют определенные недостатки. Так, упомянутые ученые, кроме Ю.С. Долганова и С.Ю. Уксусовой, к сфере управления государственным долгом не относят государственные гарантии по обязательствам третьих лиц, хотя законодательство большинства стран такие гарантии причисляет к государственному долгу.

Л. Г. Чувахина и В. В. Коновалов сводят управления государственным долгом к разработке и реализации долговой стратегии, исключая из сферы долгового менеджмента долговую тактику.

Л. Г. Подьяблонская управление государственным долгом рассматривает лишь в контексте выпуска, обслуживания и погашения государственных ценных бумаг, не учитывая в составе государственного долга задолженность по кредитным договорам.

Из-за различий в трактовке авторами составляющих элементов понятия "управление государственным долгом" и недостаточной освещенности этих вопросов представляется важным предложить уточненное определение управления государственным долгом как деятельности государства по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних заимствований, предоставление гарантий в целях обеспечения потребностей государства в финансовых ресурсах в условиях минимизации кредитных рисков и обеспечения долговой безопасности.

В процессе управления государственным долгом определяется степень влияния государства на количество денег в обращении, инфляцию, кредитный рынок, занятость и производство; рационализируется политика привлечения государственных заимствований. При оценке эффективности управления государственными долговыми операциями учитывается их положительное влияние на состояние государственного бюджета, денежное обращение в стране, укрепление доверия со стороны физических и юридических лиц к финансовой деятельности государства.

Ключевое значение в управлении государственными заимствованиями, по мнению А. П. Вавилова и Е. А. Ковалишина, имеет доверие к политике властей. Если такое доверие есть, то гораздо шире оказывается набор возможных комбинаций долга, существенно повышается гибкость долговой политики, а цена ошибки при правильном структурировании долга приближается к нулю. С ростом недоверия спектр возможных комбинаций долга сужается, а цена ошибки заметно возрастает. Однако взвешенная долговая политика может фактически нивелировать потери от отсутствия доверия [9, с. 25].

В процессе управления государственным долгом выполняются следующие задачи:

- обеспечение стабильных и сравнительно безопасных границ показателей долговой безопасности;

- поиск эффективных условий заимствования средств с точки зрения минимизации стоимости долга;

- недопущение резкого колебания котировок долговых обязательств;

- устранение неэффективного и нецелевого использования заемных средств;

- обеспечение своевременной и полной выплаты суммы основного долга и начисленных процентов;

- содействие развитию процессов инвестирования в производство за счет предоставления государственных гарантий при осуществлении займов;

- создание качественной нормативно-правовой базы и эффективной системы учета и контроля за государственным долгом.

Основным моментом при управлении государственным долгом является акцентирование внимания на сокращении стоимости долга (расходов на обслуживание долга) и сохранение приемлемого уровня риска.

Необходимо отметить, что базовые элементы механизма регулирования государственного долга начали формироваться с момента первого государственного займа. Так, в России впервые внешняя государственная ссуда была осуществлена ​​в 1769 году. Система управления государственным долгом, получившая развитие с тех пор, оказала влияние на развитие долгового рынка многих постсоветских стран.

Долговая политика является элементом финансово-экономического механизма регулирования государственного долга, формирование которого базируется на сочетании исторической практики осуществления государственных заимствований с современной стратегией развития государства. В частности долговая политика дореволюционной России имела следующие характерные черты:

- ориентация на внутренние заимствования, с преобладанием облигационных займов;

- использование займов на конкретные, узко направлены цели (финансирование нужд железнодорожного транспорта);

- осуществление преимущественно долгосрочных и бессрочных займов;

- ориентация на удовлетворение интересов всех слоев общества за счет дифференциации условий выпуска и размещения государственных ценных бумаг.