1.2 Нормативно-правовые основы института обращений граждан в органы государственной власти

Конституционные положения о формировании в Российской Федерации правового государства получают более предметное и конкретное развитие в реализации прав граждан на участие в управлении государством. Одно из проявлений этого - право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления с заявлениями, предложениями и жалобами.

Рассмотрим подробнее, что является обращением гражданина.

Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Таким образом, по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой, а по форме допустимы как письменные, так и устные обращения.

По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.

Из рассмотренного видно, что обращения граждан подразделяются на:

- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

- жалобу - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц⁷.

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений⁸.

Институт обращений граждан в органы государственной власти является правовым институтом конституционного права не только потому, что ст. 33 Конституции РФ гражданам предоставлено право апелляции к государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам, а прежде всего в силу декларирования Российского государства правовым, демократическим, социальным государством (ст. 1, 7 Конституции РФ). Закрепление права обращений в Конституции подтверждает особую значимость, важность данного права, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них»⁹. Создание и функционирование института обращений - свидетельство того, что он позволяет существенным образом обеспечить возможность участия граждан в управлении делами государства.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹⁰

В силу того что институт обращений в государственные органы, органы местного самоуправления является правовым институтом конституционного права, он относится к предмету науки конституционного права и обязан быть исследован через содержание механизма его реализации только с позиции данной науки (конституционного права).

Следует подчеркнуть, что институт обращений по самой сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти, в силу чего верно обоснование той части ученых, которые считают институт обращений формой, средством оказания воздействия на решения и функционирование государственных органов и органов местного самоуправления. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

В научной литературе учеными-конституционалистами предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Большинство ученых и практиков, исследовавших и исследующих содержание конституционного института обращений в органы государственной власти, считают, что его можно признать институтом защиты человеком и гражданином своих прав и свобод и законных интересов¹¹. Н.Ю. Хаманева полагает, что право граждан на обращения является важным конституционно-правовым средством защиты их прав и свобод. Кроме того, она указывает, что в этом своем проявлении оно является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом каждого человека¹². М.В. Карасева, С.Б. Соболева также считают, что важнейшим конституционно-правовым средством защиты прав человека и гражданина является институт обращений¹³. Некоторые авторы рассматривают право на обращения как средство самозащиты. А.В. Малько классифицирует такие варианты самозащиты, как: обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; обжалование действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права граждан; обращения в средства массовой информации и правозащитные организации, общественные объединения, с чем соглашаются М.В. Баглай, Ю.И. Стецовский¹⁴.

Институт обращений граждан в органы государственной и муниципальной власти теологически распадается на две составляющие: благодаря созданию настоящего правового института конституционного права граждане вправе реально добиться участия в управлении делами государства; посредством данного института представляется возможным добиться защиты личностью своих прав, свобод и законных интересов.

Приверженцы первой целевой установки убеждены в том, что институт обращений является формой непосредственной демократии. Так, М.Ф. Чудаков, Т.И. Крыжантовская, Н.П. Фарберов, В.Ц. Киров, Ю.Н. Алистратов, А.А. Дворак полагают, что данный институт представляет собой одну из форм непосредственной демократии¹⁵. Под формой непосредственной демократии они понимают: способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющих целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения, осуществление контроля за действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления. Оспаривать данную позицию сложно, ибо на самом деле институт обращений способен преследовать такую цель.

Сторонники второго назначения цели полагают, что институт обращений граждан в органы государственной власти не может быть признан формой непосредственной демократии¹⁶, ибо его нормативная база не отражает, не представляет воли всего народа в целом и не носит общеобязательного характера, тем более что институты непосредственной демократии установлены Конституцией: референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). В силу указанного они считают возможным рассматривать институт обращений граждан (петиций) в качестве института так называемого гражданского лоббизма - одного из звеньев умеренного влияния на власть¹⁷. Поскольку институт обращений граждан в органы государственной власти не в полном объеме обеспечивает одновременно интересы и суверенную волю всего народа в целом либо его части (посредством предложения, пожелания, жалобы, ибо на их основе далеко не всегда принимаются публично-властные решения, обязательные для всех либо части органов государственной власти), поэтому, считают приверженцы второго назначения института обращений, его нельзя признать формой непосредственной демократии¹⁸.

В конечном счете посредством направления в государственные органы и органы местного самоуправления различного рода обращений человек выражает в них свое отношение, например, к политике государства или деятельности того или иного органа власти. Институт обращений непосредственно выходит на обеспечение реализации гражданами права на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Суть данных мероприятий состоит в привлечении внимания органов государственной и местной власти к какому-либо общественно значимому вопросу, зачастую в результате таких мероприятий его участники подают коллективные обращения с определенными требованиями, которые обязательны для рассмотрения данными органами, что детерминирует демократические тенденции в государстве¹⁹.

При рассмотрении данной модели правового регулирования существенным моментом является то, что основополагающие нормы содержатся непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Д. Сорокина, данный вид административного производства «опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»²⁰. В отношении первого положения Конституции, полагаем, все достаточно понятно. Второе положение относится к рассматриваемой проблеме постольку, поскольку граждане вправе в своих запросах испрашивать у органов государственной власти и органов местного самоуправления интересующие их сведения.

Итак, институт обращений граждан в органы государственной и местной власти - самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства. В представленном определении усматриваются следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления²¹:

а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др.²². Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств (примеры чему приводились ранее);

б) институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы или петиции. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29)²³ реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны²⁴, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Б.Н. Чичерин писал: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков»²⁵. Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба, петиция). Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений²⁶;

в) институт обращений включается в действие индивидуальными и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформленным в виде юридического лица, или не оформленным объединением граждан;

г) институт обращений имеет свои объекты, то есть охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений;

д) институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня), где представлены конституционная, муниципальная, административная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения Российской Федерации;

е) институт обращений наделен своим специфическим механизмом правового регулирования, в который входят правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор), средства (административное расследование, применение мер юридической ответственности, возбуждение уголовных дел), способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой, муниципально-правовой и международно-правовой);

ж) функционирование института обращений граждан в различные органы власти предполагает также специфическое правоотношение, представляющее собой ту часть общественных отношений, урегулированных законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, не закрепленных ранее на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право: знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права и законные интересы иных лиц и если в них нет сведений, содержащих государственную тайну; получать уведомление о переадресации обращения; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в нем, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема, если оно не требует дополнительной проверки, и с согласия гражданина ответ на устное обращение дается в устной форме, а в остальных случаях в письменной форме²⁷.

Однако, с нашей точки зрения, вступивший в силу 2 ноября 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержит нормы, ухудшающие положение граждан в сфере рассматриваемых правоотношений по сравнению с ранее действовавшими нормами, содержащимися в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.).

Во-первых, существенно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то теперь под ним понимается предложение, заявление, жалоба, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При этом Закон определяет должностное лицо как лицо постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления, что не соответствует определению должностного лица в других законодательных актах (например, см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, где к должностным лицам отнесены также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации). Следовательно, данный Закон не регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, направленных, скажем, руководителям предприятий, учреждений, общественных организаций, то есть не является универсальным.

Во-вторых, при сравнении самого порядка рассмотрения обращений становится очевидно, что сроки рассмотрения изменились не в пользу заявителя. В настоящий момент письменное обращение рассматривается 30 дней с момента регистрации. В то время как ранее действовавшее законодательство предусматривало возможность безотлагательного, но не позднее 15 дней, разрешения вопроса по существу, если обращение не требовало дополнительной проверки.

В-третьих, ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующая порядок организации личного приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, обязывает чиновников лишь доводить до сведения граждан информацию о месте и времени приема. В то время как пункт 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) устанавливал, что прием граждан должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства.

В-четвертых, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) содержал положение о том, что предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редакций газет, журналов, радио, телевидения и других средств массовой информации, и связанные с ними опубликованные в СМИ материалы рассматриваются в том же порядке и в те же сроки, что и письменные обращения граждан. Подобное положение отсутствует в действующем в настоящее время Федеральном законе.

В-пятых, вновь принятый Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает возможность должностного лица принять решение о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что должностные лица и заявители нередко будут иметь различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае.

Вместе с тем в действующем Законе более детально прописаны стадии рассмотрения обращения (см. ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Кроме того, урегулирован порядок рассмотрения обращений, содержащих оскорбительные выражения, не поддающихся прочтению, обжалующих судебные решения, требующих разглашения сведений, содержащих охраняемую законом тайну, и некоторых других²⁸.

Таким образом, анализ действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан, позволяет сделать вывод о том, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает правовые гарантии реализации конституционного права граждан на обращение. Однако данный правовой акт несовершенен, так как не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований. Однако качество любого нормативно-правового акта возможно оценить только после тщательного анализа практики его применения, что требует дальнейших исследований в этой области.

Таким образом, институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

страховий послуга фінансовий