Бюджетний процес

§ 1. Бюджетний процес та його стадії

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають з моменту формування всіх видів бюджетів до звітування про їх виконання, встановлює порядок та послідовність дій учасників бюджетних правовідносин. Саме процесуальні норми бюджетного права закріплюють порядок одержання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання для здійснення завдань і функцій державою та місцевим самоврядуванням.

Традиційно бюджетний процес визначається як сукупність дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування стосовно складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також складання, розгляду та затвердження звіту про їх виконання, що здійснюються на підставі норм бюджетного права. З огляду на це, у широкому розумінні бюджетний процес являє собою засновану на владних повноваженнях діяльність відповідних органів, підпорядковану суворим процедурам у галузі бюджету.

У ст. 2 Бюджетного кодексу України наведено дещо інше визначення бюджетного процесу-це регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за додержанням бюджетного законодавства.

Така діяльність має циклічний та періодичний характер. Бюджетний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорівнює календарному року, містить проміжок часу від початку формування бюджету на рік, що планується, до затвердження звіту про його виконання. Отже, бюджетний цикл включає:

1. період формування бюджету;

2. період виконання бюджету;

3. пільгові бюджетні строки (час дії тогорічних асигнувань за капітальними вкладеннями);

4. період звітності.

Зараз в Україні бюджетний цикл дорівнює близько 2,5 роки.

Бюджетний процес складається з відповідних стадій, що визначаються змістом і характером діяльності державних органів, унаслідок чого така діяльність набуває нових якостей.

Традиційно у бюджетному процесі виокремлюють п’ять стадій:

1. розроблення та складання проекту бюджету;

2. розгляд проекту бюджету;

3. затвердження проекту бюджету;

4. виконання бюджету;

5. складання, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету.

Виділення таких стадій визначається логікою, оскільки вони охоплюють всю діяльність державних органів, починаючи від усвідомлення необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогнозування, винаходження дохідних джерел для їх покриття тощо. Незважаючи на те що кожна із стадій є відносно самостійною, послідовно змінюючою одна одну, такі стадії є взаємопов’язаними і взаємозу- мовленими. Розмежування стадій бюджетного процесу сприяє ефективності правового регулювання бюджетних відносин

Але у ст. 19 Бюджетного кодексу України закріплено чотири стадії бюджетного процесу, а саме:

1. складання проектів бюджетів;

2. розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет, рішень про місцеві бюджети;

3. виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4. підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Такі стадії проходять всі бюджети, що складають бюджетну систему України: Державний бюджет та місцеві бюджети. Виходячи з того, що джерелом утворення всіх бюджетів є національний дохід країни, який має динамічний характер і залежить від розвитку економіки та обчислюється, як правило, щорічно, законодавчі та виконавчі органи, що беруть участь у складанні, затвердженні та виконанні бюджетів, кожного разу заново, періодично та систематично оновлюють стан відносин, розміри його доходів та видатків. Усі стадії бюджетного процесу ретельно регламентовано процесуальними нормами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та додержання бюджетної дисципліни. При цьому зазначені стадії слідують точно послідовно, одна за одною, та їх порядок у жодному разі не може бути змінений. Крім того, кожна зі стадій бюджетного процесу у свою чергу теж складається з декількох етапів, які також є обов’язковими.

На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питання надання міжбюджетних трансфертів, закріплення процентних відрахувань від загальнодержавних податків та зборів вирішуються на стадії складання бюджету, а остаточно затверджуються на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття та реалізація бюджетних асигнувань здійснюються на стадії виконання бюджету і тільки після його затвердження тощо.

Бюджетний процес грунтується на відповідних правових засадах, принципах, які є гарантією чіткого та неупередженого планування, ефективного використанні коштів, додержання фінансової (бюджетної) дисципліни і здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів та відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є принципи, притаманні як бюджетній системі України взагалі, так і тільки бюджетному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені у ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: єдності бюджетної системи України, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та прозорості тощо.

Друга група містить принципи, притаманні тільки бюджетному процесу:

1. принцип розподілу бюджетних повноважень між органами представницької та виконавчої влади. Так, законодавство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування і виконання бюджету віднесено до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затвердження та здійснення контролю за виконанням бюджету - до компетенції представницьких органів;

2. принцип спеціалізації бюджетних показників. Реалізується через бюджетну класифікацію, яка згідно зі ст. 8 Бюджетного кодексу України, закріплюючи вичерпний перелік доходів і видатків бюджетів, полягає у конкретизації доходів за джерелами, а видатків - за цільовими напрямами;

3. принцип щорічності бюджету, тобто обов’язкового прийняття бюджету кожного року до початку планового року, що дає змогу виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни темпу зростання виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття Державного бюджету до настання планового року, оскільки це передбачає і забезпечує своєчасну концентрацію фінансових ресурсів у бюджеті і фінансування потреб держави та суспільства.

Крім того, необхідно наголосити на таких принципах: гласності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до відома населення, оприлюднення затвердженого бюджету; наочності - відображення показників бюджетів у взаємозв’язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає використання під час формування бюджету його реальних показників тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.

Усі стадії бюджетного процесу перебувають під контролем Рахункової палати, що діє від імені Верховної Ради України, та місцевих органів влади, що зміцнює фінансову дисципліну учасників бюджетної діяльності.