10.3. Опыт Германии

Спецификой госзакупок в Германии является минимальное разделение правил проведения закупок государством и коммерческими структурами на основе гражданского законодательства. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. Контрольная функция при проведении закупок возложена на Федеральную счетную палату и соответствующие контрольно-ревизионные органы федеральных земель.

В основе системы государственных закупок в Германии лежат три основных нормативных документа:

«Положение о госзаказе на услуги» (VOL), части «А» и «Б» в ред. от 12 мая 1997 г.;

«Положение о госзаказе на строительные услуги» (VOB), части «А» и «Б» в ред. от 3 июля 1996 г. (а также Закон «О внесении изменений в закон "О принципах формирования бюджета"» и «Положение о размещении госзаказов» в ред. от 22 февраля 1994 г. и «Порядок проверки исполнения бюджета» в ред. от 22 февраля 1994 г.);

«Положение о госзаказе на услуги лиц свободных профессий» (VOF) от 12 мая 1997 г., являющееся дополнением к первым двум документам (VOL и VOB) (данное Положение регулирует вопросы, связанные с работами, выполняемыми на гонорарной основе). К «лицам свободных профессий» относятся, в частности, архитекторы-проектировщики, инженеры и землеустроители, работающие на гонорарной основе, адвокаты, нотариусы, врачи, в том числе зубные и ветеринарные, аптекари, налоговые советники, лоцманы, а также лица творческих профессий, например дизайнеры и т.п. Работой, выполняемой на гонорарной основе считается самостоятельная научная, писательская, художественная, преподавательская и воспитательная деятельность. Положение распространяется на «не поддающиеся однозначному и исчерпывающему описанию услуги, оказываемые лицами свободных профессий». В других случаях применяются правила, устанавливаемые Положением о госзаказе на услуги (VOL).

Госзаказы размещаются на основе открытого (преимущественно) или закрытого конкурса, а в исключительных случаях и без объявления конкурса. При этом процедуры несколько отличаются от привычных: например, на вскрытии тендерных предложений участники конкурса не присутствуют. Для привлечения к госзакупкам малого и среднего бизнеса немецкое законодательство предусматривает разбиение крупных заказов на лоты, а при бесконкурсном размещении заказов — обязательную ротацию поставщиков.

Публикация перечня условий участия в конкурсе должна содержать максимально подробное описание и точные сроки выполняемых работ. Информация о конкурсе обычно публикуется в федеральном правительственном вестнике («Bundesanzeiger»). Эти публикации, как правило, дублируются в общенациональных газетах и журналах. Начиная с определенного объема закупки обязательна публикация извещения о проведении конкурса в бюллетене закупок ЕС.

Интересно, что немецкое законодательство запрещает оказывать предпочтение отечественным оферентам.

10.4. Особенности управления закупками в сша

В силу особенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы государственных закупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран Европы, где исторически существовал довольно развитый государственный сектор в производственной сфере (прежде всего, в оборонных отраслях), промышленный потенциал США всегда находился в основном в частных руках, включая и производство вооружений. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.

Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок США был принят в 1792 г. С того времени американское законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную форму федеральной контрактной системы как совокупности установленных государством правил закупок и органов, их осуществляющих.

На протяжении истории развития законодательной базы и всей системы госзакупок в США явственно просматривается ряд тенденций. В периоды войн (Первой и Второй мировых, войны в Корее) государство усиливало вмешательство в производство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов, широко использовало прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок (что, конечно, было важно в условиях военного времени), однако в то же время всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды под давлением требований о повышении эффективности расходования средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа к госзаказам происходил возврат к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации процесса закупок (что вело к бюрократизации и увеличению времени, потребного для соблюдения процедур) и стремлением к обеспечению гибкости и мобильности в соответствии с меняющимися обстоятельствами, что, в свою очередь, повышая ответственность конкретных лиц, увеличивало возможности для злоупотреблений.

Задача повышения эффективности использования бюджетных средств часто впадала в противоречие с необходимостью решения иных общественно значимых задач, таких как развитие собственного производства, решение социальных проблем. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не случайно, что именно после великой депрессии в американское законодательство о государственных закупках был введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых на исполнении государственных заказов (минимальные ставки оплаты, ограничение сверхурочных и т.д.). Хотя подобные требования удорожали производство, они снимали социальное напряжение и косвенно способствовали улучшению качества продукции.

К этому же времени относится принятие известного закона "Покупай американское", направленного на поддержку национальной промышленности. Этот закон не запрещал закупки иностранных товаров (за исключением некоторых «критически важных»), но обязывал государственные органы покупать изготовленные в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6% для всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных районах).

Таким образом, история развития американского законодательства о закупках может быть представлена как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный, пригодный на все времена механизм регулирований госзакупок. Нормативная база по госзакупкам продолжает совершенствоваться и видоизменяться, что вызвано расширением номенклатуры закупаемых услуг, а также необходимостью учета международных обязательств, в том числе и в связи с усилившейся тенденцией к общемировой интеграции.

В целом система закупок на национальные нужды в Соединенных Штатах Америки децентрализованная, однако, закупки непосредственно на государственные нужды (обеспечение деятельности госаппарата и т.п.) очень напоминают, как ни странно, систему Госснаба, существовавшую в советские времена.

В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Управления общих услуг (General Services Administration, GSA). GSA организует на основе заявок министерств и ведомств крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь — тендеры. Далее закупленные товары хранятся на складах GSA и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, используемого для обеспечения жизнедеятельности GSA.

Закупка на нужды национальной обороны осуществляет Министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами. Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют «Правила закупок для федеральных нужд» (Federal Acquisition Regulations, FAR) и дополнение «Правила закупок для нужд обороны — дополнение» (Defense Federal Acquisition Regulations — Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур.

В США используется достаточно мощный механизм преференций и квот для участия отдельных категорий поставщиков в госзакупках, включая:

малый бизнес;

предприятия, возглавляемые женщинами;

предприятия с сотрудниками — представителями национальных меньшинств (в первую очередь — коренного населения);

бизнес с привлечением инвестиций;

учреждения исправительной системы (тюрьмы и т.п.).

Важной особенностью законодательства США по организации и проведению конкурсных отборов является защита заказчиков от недобросовестного соблюдения победителями условий заключенных контрактов. Победитель, помимо страхования своих собственных строительных рисков, обязан застраховать заказчика на сумму заключаемого контракта. В США имеется сеть страховых компаний, специализирующихся на подобном роде страховых услуг. В результате надежность заявки претендента проверяется не только заказчиком - организатором конкурса, но и экспертами, работающими в страховой компании.

В случае нарушения договорных обязательств победителем конкурса, страховщик имеет право (уже вне рамок конкурсного отбора) найти другого исполнителя заказа на оговоренных в контракте условиях. Если, в силу сложившихся обстоятельств, это невозможно, то бремя дополнительных выплат новому подрядчику ложится на страховую компанию, обеспечивающую подписанный контракт.

Защита местных рынков, как правило, возлагается в США на законодательство штатов и муниципальное законодательство. Так, например, в штате Нью-Йорк особое внимание уделяется обеспечению равенства условий конкуренции местных и удаленных претендентов. Уровень оплаты труда строительных рабочих в Нью-Йорке существенно выше, чем в других регионах страны. В результате строительные компании из других штатов начали выигрывать подряды на строительство за счет экономии средств на заработной плате. В настоящее время мэрия Нью-Йорка рассматривает конкурсные заявки со сметами, рассчитанными только исходя из часовых ставок и условий оплаты труда (выходные дни, сверхурочные работы и т.д.), установленных в городе, независимо от места происхождения претендентов.