ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ
КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
(ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ)
Пособие
Москва • 2013
УДК 347.962
ББК 67.721-91
П80
Авторы:
В.Г. Бессарабов, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор – введение, 2.1;
Т.В. Ашиткова, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – 1.3, 2.2, 2.3;
М.Ю. Кагамлык, научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – 1.3.
В.В. Лавров, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института, кандидат исторических наук – 1.1;
Н.Н. Честных, начальник отдела по надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод граждан Генеральной прокуратуры Российской Федерации – 2.1, 2.2, 2.4, 2.5.
Рецензент:
О.Г. Шамшина, начальник управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
П80 |
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры): пособие / В.Г. Бессарабов и др.; Ген. прокуратура Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2013. – 80 с. |
В пособии раскрыты общие теоретические аспекты прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране культурного наследия (памятников истории и культуры), определены его объекты, предмет и пределы, сформулированы основные цели и задачи.
Показана специфика осуществления государственного контроля в рассматриваемой сфере отношений, методики проведения проверок, выявления нарушений закона, привлечения к ответственности виновных лиц, применения мер прокурорского реагирования.
Для практических работников прокуратуры и других правоохранительных органов, а также для использования в учебном процессе юридических учебных заведений.
УДК 347.962
ББК 67.721-91
© Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013
© Академия Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2013
Введение
Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, которые представляют собой уникальную ценность для многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия (п. 3 ст. 44).
В Российской Федерации разработан и реализуется комплекс мер по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – объекты культурного наследия), реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.
Государственная охрана объектов культурного наследия одна из приоритетных государственных задач1, успешному решению которой способствует и деятельность прокуратуры посредством осуществления надзора за исполнением требований законодательства.
Проверки, проводимые прокурорами субъектов Российской Федерации, показали, что несмотря на принимаемые меры состояние законности в сфере охраны объектов культурного наследия остается неудовлетворительным. Органами государственной власти, местного самоуправления, органами государственного контроля, пользователями объектов культурного наследия совершаются многочисленные нарушения законов.
В представленном в 2012 г. Министерством культуры Российской Федерации докладе о состоянии объектов культурного наследия в Российской Федерации указывается, что по состоянию на 1 января 2012 г. в России под охраной стояло 131,8 тыс. памятников, из них лишь чуть более трети в удовлетворительном состоянии. Более 9% памятников архитектуры, истории и монументального искусства руинировано или находится в аварийном состоянии.
Одним из самых слабых мест названа разработка охранных зон памятников, которые существуют лишь для 12,5% объектов, границы территорий утверждены лишь для 5% памятников. Вне охранных зон объектам культурного наследия грозит уплотняющая застройка1.
В связи с изложенным необходимо усилить надзор за исполнением законодательства об охране культурного наследия, законностью правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, регламентирующих правоотношения в этой сфере, добиваться отмены противоречащих закону правовых актов.
Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Совета по культуре и искусству 25.09.2012, отметил необходимость разработки «реально действующих механизмов, которые позволят использовать историко-культурное наследие эффективно и бережно… Нужно существенно ускорить формирование четкой системы государственного учета и общественного мониторинга культурного наследия... В таких чувствительных, острых темах, как сохранение культурно-исторического наследия, механизмы общественного контроля, экспертной оценки, дискуссии должны использоваться максимально. Это объективные требования времени, осознанная политика вовлечения в дела страны и принятие ключевых стратегических решений как можно большего числа наших граждан»2.
В реализации стратегии охраны культурного наследия прокуратуре отведена существенная роль, для успешного выполнения которой и подготовлено данное пособие.
При написании пособия был использован опыт, накопленный в прокуратурах Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Псковской, Тверской, Ярославской областей, Красноярского края.
1. Законодательство об охране объектов
культурного наследия
1.1. Правовое регулирование охраны объектов
культурного наследия
Основы правого регулирования общественных отношений в области охраны объектов культурного наследия содержатся в Конституции Российской Федерации (ст. 44).
Конституция Российской Федерации относит охрану памятников истории и культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 72).
Российская Федерация взяла на себя выполнения многих обязательств по охране объектов культуры, основанных на международных договорах.
К числу основополагающих актов международного права относится Конвенция ООН об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972), вступила в силу 17.12.1975. СССР ратифицировал Конвенцию Указом Президиума Верховного Совета СССР от 09.03.1988 № 8595-XI.
В указанной Конвенции дается перечень объектов культурного наследия, содержатся положения, регулирующие вопросы их национальной и международной охраны, деятельности Межправительственного комитета по охране всемирного культурного и природного наследия, Фонда охраны всемирного культурного и природного наследия, а также условия и порядок предоставления странам и участникам Конвенции международной помощи.
Комитет всемирного наследия регулярно проводит сессии, на которых присуждается «статус объекта Всемирного наследия». Государства, на территории которых расположены объекты всемирного наследия, берут на себя обязательства по их сохранению.
Среди документов Совета Европы следует выделить Европейскую конвенцию об охране археологического наследия (Лондон, 06.05.1969). Федеральный закон № 163-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции об охране археологического наследия (пересмотренной)» был принят только 27.06.2011.
Согласно этой Конвенции каждая сторона обязуется: создать правовую систему защиты археологического наследия; обеспечивать, чтобы потенциально разрушающие методы применялись только квалифицированными и специально уполномоченными лицами; принимать меры для физической защиты археологического наследия; содействовать обмену его элементами в научных целях, организовать государственную финансовую поддержку археологических изысканий; содействовать международным и исследовательским программам; оказывать техническую и научную помощь путем обмена опытом и экспертами.
Другим важным документом является Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (Гранада, 1985). В этой Конвенции содержится понятие «архитектурное наследие». Стороны – участники Конвенции берут на себя обязательства осуществлять соответствующий надзор и процедуры выдачи разрешения на производство работ, как того требует законная охрана архитектурного наследия; предотвращать его порчу, обветшание или уничтожение.
В законодательстве Российской Федерации, регулирующем сферу охраны объектов культурного наследия центральное место занимает Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об объектах культурного наследия). Этот Закон, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Многие положения Закона об объектах культурного наследия получили свое развитие в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обладающих необходимой компетенцией.
Под объектами культурного наследия следует понимать объекты недвижимого имущества, ценность которых для культуры установлена в порядке, определенным Законом об объектах культурного наследия и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах.
Объекты культурного наследия могут иметь федеральное, региональное и местное значение.
В законе определена сфера компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия, а также источники финансирования соответствующих мероприятий.
Для обеспечения информацией об объектах культурного наследия, подлежащих охране, федеральный закон устанавливает порядок ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Реестр) и государственного учета объектов, представляющих историко-культурную ценность.
Цель государственной охраны объектов культурного наследия – предотвращение их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращение других действий, могущих причинить им вред, а также их защита от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Наряду с охраной предметом правового регулирования Закона об объектах культурного наследия являются отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением объектами культурного наследия, которые могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности. Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему такого объекта.
Определены ограничения правомочий собственника объекта культурного наследия по его владению, пользованию и распоряжению. Собственник принимает на себя ограничения (обременения) права собственности на данный объект, содержащиеся в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия, в котором закреплены обязательства по содержанию этого объекта, его сохранению; требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность условия.
Многие вопросы разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры решаются на основе специальных подзаконных нормативных правовых актов, таких как: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» и др.
Вопросы охраны объектов культурного наследия служат предметом специального правового регулирования: Закон Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», федеральные законы: от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др.
Однако многие положения «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» дублируются и стали предметом более детального правового регулирования Закона об объектах культурного наследия. Следует отметить, что в соответствии со ст. 29 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральные государственные программы сохранения и развития культуры, включающие в себя, в том числе, мероприятия по сохранению культурного наследия. В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 186 утверждена Федеральная целевая программа «Культура России (2012 – 2018 годы)», в соответствии с которой в число приоритетных направлений государственной политики в области культуры входит решение задач, связанных с сохранением культурных ценностей и традиций народов Российской Федерации, материального и нематериального наследия культуры России и использование его в качестве ресурса духовного и экономического развития. Реализация программы предусматривает государственное финансирование соответствующих мероприятий.
Требования в области охраны памятников истории и культуры определяют содержание многих положений законодательства, регулирующего иные общественные отношения. В соответствии со ст. 2 Закона об объектах культурного наследия, отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды. Имущественные же отношения, возникающие при сохранении, использовании и государственной охране объектов культурного наследия регулируются гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных рассматриваемым Федеральным законом.
Отдельные требования, направленные на сохранение объектов культурного наследия, содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации (далее – ЗК РФ). В п. 6 ст. 1 ЗК РФ установлен приоритет земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель, занятых объектами культурного наследия ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
В соответствии с подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки, на которых расположены особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации, объекты, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники, объекты археологического наследия, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Особые условия охраны памятников, истории и культуры, археологических объектов в соответствии со ст. 56 ЗК РФ являются основаниями для ограничения прав на землю.
Согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие историко-культурное значение. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры. В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Земли особо охраняемых территорий входят в категорию земель историко-культурного назначения. В соответствии с п. 1 ст. 99 ЗК РФ, к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.
Согласно п. 4 ст. 99 ЗК РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды могут быть установлены зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
Отдельные положения, направленные на охрану объектов культурного наследия, содержатся в Законе Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», в соответствии со ст. 33 которого, в случае обнаружения при пользовании недрами археологических объектов, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.
В п. 3 ст. 4 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к числу объектов, подлежащих особой охране, относятся объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия, объекты, имеющие историко-культурное значение. В соответствии с п. 5 ст. 58 Закона, земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие историко-культурное значение, не подлежат приватизации.
Отношения в области охраны объектов культурного наследия, возникающие в связи с осуществлением градостроительной деятельности, регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации, в соответствии со ст. 1 которого, градостроительная деятельность определяется как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Градостроительная деятельность осуществляется с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия.
Границы территорий объектов культурного наследия должны отображаться на картах (схемах) территориального планирования всех уровней.
Правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, согласно ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяется градостроительным регламентом, устанавливаемым с учетом требований охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с п. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия.
При получении разрешения на строительство застройщик наряду с другими документами прилагает к заявлению схему планировочной организации земельного участка, в которой должны быть отражены границы зон объектов археологического наследия (при наличии последних).
В случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта лицо, осуществляющее строительство, должно приостановить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, известить об обнаружении такого объекта уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов, устанавливает, что работы по реконструкции, реставрации и ремонту памятников истории и культуры, состоящих на государственном учете, а также работы по строительству, ремонту, реконструкции объектов в зонах охраны осуществляются в соответствии с законодательством об охране памятников истории и культуры.
Особенности приватизации объектов культурного наследия установлены Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно ст. 29 этого Закона объекты культурного наследия могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены данным Законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию(охранными обязательствами).
Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» устанавливает особенности передачи религиозным организациям объектов культурного наследия, которая осуществляется в порядке, установленном этим Законом, и в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», органы охраны объектов культурного наследия направляют сведения о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав в порядке установленным ст. 8 этого Закона. В едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним указывается содержание обязательств по сохранению объекта культурного наследия.
В соответствии со ст. 63 Закона об объектах культурного наследия отдельные положение законодательства СССР и РСФСР продолжают действовать и на сегодняшний день. Это связано прежде всего с тем, что признание многих объектов объектами культурного наследия имело место еще в советское время в соответствии с действующим в тот период законодательством.
Так, зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, относятся соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.
До 2011 г. сохранялся порядок отнесения объектов, представляющих историко-культурную ценность, к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, установленный законодательством РСФСР.
Памятники истории и культуры республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления в силу Закона об объектах культурного наследия относятся к объектам культурного наследия федерального значения.
Памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», относятся к объектам культурного наследия регионального значения.
Таким образом, в ряде случаев при осуществлении деятельности, связанной с охраной объектов культурного наследия, приходится обращаться к законодательству СССР и РСФСР.