Документ предоставлен КонсультантПлюс

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА (МГЮА)

ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ

ЭКОНОМИКИ РОССИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

Ответственный редактор -

доктор юридических наук, профессор

Н.Г. ЖАВОРОНКОВА

Коллектив авторов:

Выпханова Г.В. - доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права - § 3 гл. II (в соавторстве с В.Б. Агафоновым), § 2 гл. III (в соавторстве с Н.Г. Жаворонковой).

Ершова И.В. - доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского права - § 4 гл. I.

Жаворонкова Н.Г. - доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права - введение, § 1 гл. I (в соавторстве с Ю.Г. Шпаковским), § 2 гл. I (в соавторстве с Е.Л. Максимовым), § 1 гл. III (в соавторстве с В.Б. Агафоновым), § 2 гл. III (в соавторстве с Г.В. Выпхановой), заключение.

Шпаковский Ю.Г. - доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права - § 1 гл. I (в соавторстве с Н.Г. Жаворонковой), § 1 гл. II.

Агафонов В.Б. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права - § 3 гл. I (в соавторстве с О.А. Романовой), § 2 гл. III (в соавторстве с Г.В. Выпхановой), § 1 гл. III (в соавторстве с Н.Г. Жаворонковой).

Быковский В.К. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права - § 2 гл. II.

Максимов Е.Л. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права - § 2 гл. I (в соавторстве с Н.Г. Жаворонковой).

Романова О.А. - кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права - § 3 гл. I (в соавторстве с В.Б. Агафоновым).

Рецензент

Боголюбов С.А. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Введение

Необходимость модернизации экономики, включая инновационное развитие топливно-энергетического комплекса, обеспечивающего устойчивое развитие экономики на основе рационального, неистощительного использования природоресурсного потенциала России, не вызывает сомнения. Суть и направления модернизации, важность экономического роста, технического совершенства и конкурентоспособности определяются необходимостью улучшения условий жизни каждого человека уже сегодня и создания благоприятных условий для будущих поколений.

В то же время обеспечение экономического роста в настоящее время зачастую связано с большим загрязнением окружающей среды, исчерпанием природных ресурсов, нарушением баланса биосферы, изменением климата, что ведет к ухудшению здоровья человека и деградации природных экологических систем.

Устойчивое развитие экономики на основе рационального природопользования и минимизации вреда окружающей природной среде возможно только в результате совершенствования правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, развития научной доктрины права природопользования, формирования адекватных концепции и стратегии развития природоресурсного законодательства.

Глава I. Право природопользования как институциональная основа формирования и развития природоресурсного законодательства в условиях модернизации экономики россии

§ 1. Современные проблемы модернизации

экономики Российской Федерации

"Модернизация" стала сегодня ключевым термином дня. В то же время единого понимания этого термина на сегодняшний день нет. Под модернизацией в общем случае понимаются инновационное изменение, принятие и внедрение чего-то нового в любую сферу деятельности человека. "Модернизация экономики", а тем более "модернизация в условиях экологической эффективности" также относится к относительно новой терминологии, применяемой к охране окружающей среды, в частности к рациональному природопользованию.

Термин "модернизация" может иметь значения "осовременивание", "улучшение", "обновление", "процесс изменений, приводящий к какому-либо имеющемуся образцу", чаще всего зарубежному или идеально-абстрактному (например, к уже имеющимся в мире высоким стандартам). Модернизация может относиться к праву, законодательству, социальной жизни, культуре, политике, экономике, технике, технологии, организации, управлению.

На наш взгляд, модернизация - это не просто усовершенствование, улучшение, а создание новых институтов и форм и на их основе - новых отношений, в том числе (и прежде всего) организационно-правовых, общественных, информационных, социально-экономических. Модернизация - это довольно жесткое, драматичное, волевое изменение существующих отношений и структур управления, ломка устоявшихся форм. Она обязательно сопровождается многочисленными локальными кризисами, такими, как сокращение рабочих мест, деградация традиционных производств, ломка укладов, массовые социальные протесты. Поэтому понимание целей и задач модернизации экономики с учетом новейшего природоресурсного законодательства должно быть самой важной и ответственной задачей для науки и практики.

В нашем понимании модернизация экономики с учетом экологического фактора означает:

- создание эффективной системы природоресурсного законодательства;

- создание технологичной и качественной системы принятия решений;

- довольно радикальную эволюцию государственной политики в направлении создания действенных эколого-правовых институтов;

- расширение сферы действия правового поля и усиление роли закона в формировании экологических приоритетов развития;

- обеспечение динамичного эколого-экономического роста и конкурентоспособности в условиях глобализации;

- децентрализацию и социализацию экологического управления;

- создание новых возможностей развития эколого-правовой институциональной структуры, способной интегрировать государственные, частные, общественные и экономические интересы и потребности;

- создание системы гибкого реагирования на технологические изменения и учет постоянно меняющихся условий и характеристик в системе "общество - природа";

- перестройку системы и структуры государственного управления, смещение центра принятия стратегических решений от государственных органов в сторону гражданского общества и его институтов;

- создание новых технологических и социально-экологических кластеров регионального развития.

Необходимо подчеркнуть, что в отличие от многочисленных авторов мы не склонны отождествлять модернизацию как западную идею, имея в виду трансформацию - достижение лучших западных образцов управления. Продолжающийся кризис европейской и американской экономических моделей развития показал, что парадигма расширенного капиталистического производства исчерпала себя, в связи с чем необходима глобальная и национальная переоценка целей развития, в том числе (и в первую очередь) в области природопользования. До настоящего времени использование теорий расширенного воспроизводства, рынка, монетаристские концепции экономики давали ощущение непрерывного роста. К сожалению, все они основаны только на эскалации потребления, следовательно, на экспоненциальном росте используемых природных ресурсов. А это путь в никуда.

С точки зрения современного природопользования модернизация экономики предполагает создание (постановку) новых целей (идей) развития как в глобальном, так и в региональном виде и только затем выбор наиболее качественных стратегий освоения природных ресурсов. И это самый сложный и самый необходимый этап экологической модернизации.

Модернизация, если ее рассматривать не в узком плане применительно, например, к технологии, оборудованию, предполагает изменения в самой системе отношений, которые должны затронуть или, вернее, создать институты развития, преобразовать экономику, политику, производственные отношения, культуру производства - практически все сферы жизни.

Модернизация в России - это прежде всего внедрение экономически обоснованных инноваций, разработка и применение в различных сферах новых технологий, технологических решений, направленных на повышение эффективности деятельности человека в производстве, науке, управлении, движении материальных, интеллектуальных и финансовых ресурсов. Модернизация экономики страны предусматривает интенсификацию процесса экономического воспроизводства, которая достигается благодаря росту дифференциации труда, энергетическому оборудованию производства, превращению науки в производственную (экономическую) силу и развитию рационального управления производством.

Экономическая модернизация предполагает постоянное совершенствование методов управления экономикой и производственных технологий, что способствовало появлению рациональной бюрократии, менеджмента и экономической науки.

В ближайшие десятилетия развитые страны будут иметь экономику с новой инновационной и технологической основой, ее важнейшими характеристиками станут рациональное природопользование и минимальное воздействие на окружающую среду. Многие страны (особенно США, Германия, Япония, Южной Корея, Китай и др.) уже вложили десятки и сотни миллиардов долларов в переход к новой экономике, используя для этого также антикризисные программы. Ключевым моментом является низкоуглеродная экономика с ее высокой энергоэффективностью и минимальным воздействием на климатическую систему. А реализация энергетических и климатических приоритетов автоматически означает резкое снижение экологического давления в силу тесной корреляции величин энергопотребления, использования природных ресурсов, выбросов парниковых газов и объемов загрязнений.

Магистральный путь, нацеленный на снижение природоемкости и повышение энергоэффективности экономического роста, есть реализация приоритета повышения ценности природы. В решении этой задачи объединяются экологические и экономические интересы. Общая тенденция повышения ценности природы в развитии человечества не вызывает сомнений и не имеет отношения к кратковременным флуктуациям рыночных цен на определенные природные ресурсы. Становится все более очевидным, что такое повышение является важнейшим приоритетом для мировой экономики.

Модернизация технологий, направленная на уменьшение использования традиционных природных ресурсов и загрязнений, радикальное увеличение конечного выхода товаров и услуг из единицы сырья, экологизация экономики, повышение внимания к ценности климатической системы, энергоэффективности и возобновимым источникам энергии, расширение спектра экономических и правовых инструментов для перехода к экологически устойчивому развитию и многое другое - все это звенья цепи, с помощью которой человечество пытается привести общество и экономику к новому типу развития.

В отличие от сложившихся тенденций в мировой экономике Россия попала в сырьевую ловушку, связанную с формированием в стране экспортно-сырьевой модели экономики. Сейчас более половины экономики составляют секторы с большим воздействием на окружающую среду - энергетика и металлургия. В перспективе в стране ожидается наращивание производства углеводородов, связанное с освоением новых месторождений, а это может сделать экономику России еще более высокоуглеродной и неустойчивой. Таким образом, в настоящее время необходима поддержка модернизации экономики на пути реализации политики так называемого двойного выигрыша, связанной с обеспечением как экономической эффективности, так и неистощительного использования природных ресурсов, сокращения вредных выбросов. В связи с этим реализация экологических приоритетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать и экономические, и экологические выгоды. В России огромные резервы получения экологических эффектов имеются в виде сэкономленных природных ресурсов и снижения загрязнений за счет проведения стандартных и сравнительно недорогих экономических мероприятий. Направления перехода к инновационной социально ориентированной экономике и экологически устойчивому развитию в ближайшие годы фактически совпадают.

Итак, возникает объективная необходимость стимулировать создание, распространение и использование инноваций для обеспечения роста результатов в природно-продуктовых цепочках, связывающих первичное сырье с конечными товарами и услугами, и снижение доли видов экономической деятельности, истощающих природный капитал и загрязняющих окружающую среду. На этом направлении в мире накоплен обширный экономический инструментарий, позволяющий реализовывать подобного рода инновации, снизить давление на окружающую среду при росте конечных результатов, т.е. обеспечить декаплинг. Многие из действующих экономических инструментов уже показали свою эколого-экономическую эффективность в развитых странах. Здесь можно отметить роль налоговой системы, которая должна ограничивать развитие природоэксплуатирующих и загрязняющих отраслей и стимулировать рост обрабатывающих отраслей и инфраструктуры, обеспечивающих эффективное использование природного сырья и высокую добавленную стоимость товаров и услуг, получаемых на его основе.

Использование мирового опыта модернизации экономики на основе политики двойного выигрыша позволит не только повысить экономические показатели, но и существенно улучшить условия жизни людей. Для России это центральная задача современного инновационного развития. Значит, необходимы как строгие экологические требования, так и экономическая заинтересованность, включая все возможные механизмы, в том числе экономические стимулы.

Важным аргументом модернизации является необходимость радикального технологического обновления всей материальной базы экономики страны. Старое оборудование не способно обеспечить эффективное использование природных ресурсов и приводит к росту загрязнения окружающей среды. Необходимость скорейшей модернизации хорошо видна на примере физической и моральной деградации основных фондов (машины, оборудование, здания, сооружения, инфраструктура и т.д.).

Колоссальный потенциал модернизации в переходе к экономически устойчивому развитию заключен в структурно-технологической перестройке экономики, позволяющей осуществить эффективное ресурсосбережение, снизить загрязнение окружающей среды. Здесь модернизация играет особую роль. Внедрение инноваций, научно-технический прогресс, развитие информационных технологий, новых материалов, продуктов и технологий и проч. способны снизить затраты природных ресурсов и объемы загрязнений на единицу выпускаемой продукции и услуг в несколько раз. Технологическая рационализация экономики и ее структуры может позволить высвободить 30 - 50% всего объема используемых сейчас неэффективно и теряемых природных ресурсов при увеличении конечных результатов, существенном снижении уровня загрязнения. В стране можно стабилизировать добычу и увеличить площади разработок энергетических ресурсов, полезных ископаемых, территории обрабатываемых сельскохозяйственных угодий, вырубку леса и т.д. и за счет улучшения использования и углубления переработки природных и сырьевых ресурсов значительно повысить уровень благосостояния населения. Так, в соответствии с Энергетической стратегией Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р <1>, на основе распространения достаточно простых энергосберегающих технологий можно сберечь почти половину потребляемой сейчас энергии. Другими словами, при уже достигнутом в стране уровне добычи и использования природных ресурсов за счет модернизационных структурно-технологических сдвигов, позволяющих вовлечь в экономику и (или) экспортировать сэкономленные гигантские объемы сырья, можно в два раза увеличить ВВП, значительно повысить благосостояние, социальное и экологическое качество жизни населения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.

Вполне очевидно, что модернизация экономики страны, прежде всего ее ресурсный потенциал, должна иметь целостную нормативную правовую базу.