6.1. Державно-управлінські рішення в системі державного

управління

Процес становлення державності в Україні набув сталого й без­поворотного характеру. У зв'язку із цим, усе більша увага приді­ляється питанням розвитку науки і практики управління суспіль­ними системами й процесами, насамперед розробленню та впрова­дженню нових ідей і підходів, спрямованих на підвищення ефек­тивності державно-управлінської діяльності. Підтвердженням цьо­го є перехід до стратегічного управління соціально-економічним розвитком країни, посилення роботи з підвищення якості й сис­тематизації правотворчої діяльності, а також увага, що останніми роками приділяється аналізу політики.

Проте, в Україні ще приймаються управлінські рішення дер­жавного рівня, яким бракує необхідної системності та обґрунто­ваності, що найбільш суттєво виявляється при розробці політи­ки та в законотворчості. Сьогодні основна причина цього — в еле­ментах політичної нестабільності у країні. Але й не тільки у них. Причина цього у відсутності достатніх ресурсів, недосконалості сис­теми управління, непідготовленості частини управлінських кадрів, слабкому використанні досягнень сучасної науки управління [1].

Підвищення ефективності державного управління пов'язується з удосконаленням існуючих і розробленням нових методів та про­цедур прийняття й реалізації управлінських рішень, застосуван­ням сучасних засобів їх підтримки. Теорія прийняття рішень сформувалася протягом кількох десятків років досліджень у сфе­рі науки управління й охоплює різні напрями, підходи, концеп­ції та ідеї. Отримані при цьому теоретичні та методологічні напра- цювання не втратили своєї актуальності й використовуються на практиці та в наукових дослідженнях як сучасного менеджменту, так і державного управління.

Водночас проблема вдосконалення підготовки й прийняття управлінських рішень залишається однією з найактуальніших. Головними її особливостями є численність і неоднорідність управ­лінських циклів, ситуацій, суб'єктів та об'єктів управління, різ­номанітних зв'язків між ними, здебільшого неможливість одно­значного визначення критеріїв їх ефективності, а також динаміка змін зазначених факторів у процесах розвитку [2].

Прийняття і реалізація державно-управлінських рішень є основним результатом діяльності, що називається державним управлінням. Саме це створює потенційні можливості відслідкову­вати та оцінювати його стан та розвиток шляхом відслідковуван­ня та оцінювання цих рішень через впровадження відповідних мо- ніторингів, організацію накопичення та обробку інформації в ба­зах даних та знань, застосування різноманітних інформаційно- пошукових систем з використанням розподілених мереж, сучас­них інформаційних та комп'ютерних технологій. У практиці дер­жавного управління різних країн вже широко використовуються програмні комплекси та комп'ютерні системи, що накопичують та надають управлінцям оперативну інформацію про законодавчі та інші нормативно-правові акти, дають змогу отримувати прогнозні модельні оцінки з макроекономічних питань і спростити проекту­вання завдяки його автоматизації та компю'теризації. На підхо­ді широке застосування систем комп'ютерної підтримки прийнят­тя рішень, зокрема систем їх прогнозної оцінки. При достатнос­ті інформації та відповідній її організації можливе впровадження систем аналізу та оцінювання процесів державного управління як з окремих напрямів, так і в цілому. Фактично ця проблема пере­ведена з теоретичної площини в економічну та технічну.

Державно-управлінські рішення характеризуються спрямова­ністю на вирішення проблем державного рівня, належністю до державно-управлінських відносин, прийняттям вищими або цен­тральними органами державної влади, оформленням у вигляді нормативно-правових актів, програмно-цільових документів або організаційно-розпорядчих рішень, формуванням на їх основі державно-управлінських впливів, обов'язковістю виконання всі­ма зазначеними в них органами державної влади, підприємства­ми, організаціями, установами та особами, першочерговістю за­безпечення необхідними державними ресурсами.

Державне управління реалізуються шляхом управлінських впливів, яким передує прийняття державно-управлінських рі­шень. Державно-управлінські рішення можна розглядати з пози­ції вчених у галузі права як соціальні акти, в яких відображені впливи державних управлінських органів або посадових осіб на суспільство (об'єкт управління), які необхідні для досягнення по­ставлених цілей, забезпечення інтересів та задоволення відповід­них потреб в управлінні.

Згідно з основними напрямами державного управління, до­цільно класифікувати державно-управлінські рішення відповідно, ніс державно-управлінські рішення з проблем державного будів­ництва (державотворення), державно-управлінські рішення з фор­мування державної політики та державно-управлінські рішення з реалізації державної політики.

Аналіз різноманітних державно-управлінських рішень, які застосовуються на різних етапах державного управління, в свою чергу дає змогу виділити та класифікувати їх за формою на такі основні групи:

• політичні державно-управлінські рішення (доктрини, кон­цепції, стратегії, державні програми та проекти, державний бю­джет, інші документи, спрямовані на формування та реалізацію державної політики у різних сферах суспільної життєдіяльності);

• правові державно-управлінські рішення (Конституція; кон­ституційні закони та угоди; закони; міжнародні угоди; укази гла­ви держави; постанови парламенту і уряду; розпорядження уря­ду; накази керівників центральних органів виконавчої влади; по­ложення про органи державної влади та управління; державні та галузеві стандарти тощо);

• організаційні (адміністративні) державно-управлінські рі­шення (розпорядження, доручення, положення, інструкції та інші організаційні та організаційно-координаційні рішення та заходи вищих і центральних органів державної влади).

Такі розмежування та узагальнення (класифікація) державно- управлінських рішень відповідають основним формам державно- управлінської діяльності, а саме:

• політичній, в розумінні та контексті формування і реаліза­ції державної політики;

• правовій, за допомогою якої управлінські рішення і дії на­бувають характеру встановлення та застосування правових норм;

• організаційній (адміністративній), яка охоплює різноманітні дії, спрямовані на реалізацію оперативних завдань та матеріально- технічних операцій. Ця форма, як правило, асоціюється з адміні­стративною діяльністю та менеджментом.

Виходячи з масштабу застосування і значимості впливу на різ­ні сфери та галузі державної діяльності, серед форм відповідних державно-управлінських рішень, окрім правової та організаційної, доцільно виділити ще організаційно-правову форму. Поширеним прикладом такої форми, наприклад, є програмно-цільова форма, яка є поєднанням правової та організаційної форм. Вважається, що вона є специфічною організаційно-правовою формою, яка орі­єнтує ресурси на конкретний результат.

Оскільки процес здійснення державного управління може роз­глядатися як форма відносно його змісту, то існує також процесу­альна форма управління, і вона притаманна всім видам держав­ної діяльності. Це так звана організаційно-правова форма, яка пе­редбачає обов'язкове введення правових норм шляхом застосуван­ня певних організаційних норм, наприклад, відповідних регла­ментів, процедур тощо. Процесуальна форма фактично характер­на для всіх державно-управлінських рішень, тому класифікація за нею є недоцільною.

Нижче наведено найбільш суттєві сфери практичного застосу­вання державно-управлінських рішень за основними напрямами державного управління, при виділенні яких використано ряд по­ложень Конституції України.

Державно-управлінські рішення з державного будівництва за­стосовуються в разі:

• призначення виборів глави держави, парламенту, органів місцевого самоврядування;

• розподілу повноважень між главою держави, парламентом та урядом;

• призначення референдумів з питань, передбачених конститу­цією (зокрема про зміну території країни);

• визначення цілей, функцій і стратегії розвитку держави;

• забезпечення організації і порядку діяльності парламенту, визначення статусу його депутатів;

• визначення системи центральних органів виконавчої влади;

• утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

• створення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб для виконання повноважень глави держави;

• утворення судів;

• утворення і ліквідація районів, встановлення і зміни меж ра­йонів та міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, на­йменування і перейменування населених пунктів і районів;

• розроблення засад місцевого самоврядування; спеціальних статусів столиці та інших міст;

• визначення і забезпечення правового режиму державного кордону;

• забезпечення організації і діяльності органів виконавчої вла­ди, основ державної служби, організації державної статистики та інформатизації;

• забезпечення організації і діяльності прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання пока­рань; основ організації та діяльності адвокатури;

• забезпечення національної безпеки та оборони (затверджен­ня загальної структури, чисельності, визначення функцій силових міністерств; оголошення стану війни і укладення миру; введення воєнного чи надзвичайного стану; загальна або часткова мобіліза­ція; використання військових формувань у разі збройної агресії проти країни; надання військової допомоги та направлення вій­ськових підрозділів до інших держав; допуск військових підроз­ділів інших держав на свою територію; оголошення окремих міс­цевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації);

• внесення змін до Конституції;

• встановлення державних свят;

• визначення порядку використання і захисту державних сим­волів;

• визначення прав і свобод людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основних обов'язків громадянина; громадянства, правосуб'єктності громадян, статусу іноземців та осіб без грома­дянства; прав корінних народів і національних меншин; порядку застосування мов;

• розроблення засад цивільно-правової відповідальності; визна­чення діянь, які є злочинами, адміністративними або дисциплі­нарними правопорушеннями, та відповідальності за них.

Державно-управлінські рішення з формування політики при­ймаються для:

• розроблення і прийняття програми діяльності уряду;

• розроблення і прийняття Державного бюджету;

• розроблення засад зовнішньої та внутрішньої політики, зо­крема грошово-кредитної, фінансової, валютної, цінової, інвести­ційної, податкової; політики в сферах праці й зайнятості населен­ня, соціального захисту, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, мате­ринства, батьківства; охорони здоров'я; освіти; науки; культури; охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; ви­користання морської економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енерго­систем, транспорту і зв'язку;

• встановлення порядку утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядку випуску та обігу дер­жавних цінних паперів, їх видів і типів;

• визначення засад утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації;

• розроблення засад регулювання демографічних та міграцій­них процесів;

• визначення правових засад підприємництва; вилучення об'єктів права приватної власності; затвердження переліку об'єк­тів права державної власності, що не підлягають приватизації; правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання;

• встановлення порядку введення державних стандартів.

Державно-управлінські рішення з реалізації політики забез­печують:

• здійснення першочергових заходів щодо реалізації програми діяльності уряду;

• здійснення нормотворчої діяльності;

• внесення змін до Державного бюджету;

• проведення зовнішньої та внутрішньої політики, зокрема грошово-кредитної, фінансової, валютної, цінової, інвестиційної, податкової; політики в сферах праці й зайнятості населення, со­ціального захисту, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; охорони здоров'я; освіти; науки; культури; охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; використан­ня морської економічної зони, континентального шельфу, освоєн­ня космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку;

• розроблення, прийняття і реалізацію національних, держав­них та регіональних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

• спрямування і координацію роботи міністерств, інших орга­нів виконавчої влади;

• надання позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також одержання їх від інозем­них держав, банків і міжнародних фінансових організацій;

• створення рівних умов розвитку всіх форм власності;

• управління об'єктами державної власності;

• створення вільних економічних зон;

• здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, мит­ної справи;

• забезпечення громадського порядку, боротьби із злочинністю.

Можливим напрямом подальшого розвитку класифікації

державно-управлінських рішень є прив'язка останніх до функцій політиків та державних службовців після їх дихотомії (розподілу ролей влади та апарату), наприклад, внаслідок проведення рефор­ми системи державного управління.

За характером цілей рішення, які приймаються, можуть бути: стратегічними, тактичними, оперативними.

За функціональним змістом, тобто за відношенням до загаль­них функцій управління, управлінські рішення поділяються на: планові, організаційні, технологічні, прогнозуючі рішення.

За рівнями ієрархії систем управління розрізняють управлін­ські рішення: на рівні великих систем; на рівні підсистем; на рів­ні окремих елементів системи.

Залежно від характеру організації розробки рішень виділяють: одноособові, колегіальні, колективні.

За причинами виникнення управлінські рішення поділяють на:

• ситуаційні, пов'язані з характером обставин, що виникають;

• рішення, що виникають за приписом (розпорядженням) ви­щестоящих органів;

• програмні, пов'язані із включенням даного об'єкта управлін­ня в певну структуру програмно-цільових відносин, заходів;

• ініціативні, пов'язані з виявленням ініціативи системи, на­приклад, у сфері виробництва товарів, послуг, посередницької ді­яльності;

• епізодичні й періодичні, що випливають із періодичності від- творювальних процесів у системі.

Залежно від методів розробки управлінські рішення бувають:

• графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сіт­кових моделей і методів, стрічкових графіків, структурних схем);

• математичні, які передбачають формалізацію уявлень, відно­син, пропорцій, термінів, подій, ресурсів;

• евристичні, пов'язані з широким використанням експертних оцінок, розробки сценаріїв, ситуаційних моделей.

За організаційним оформленням управлінські рішення поді­ляють на:

• жорсткі, що однозначно задають подальший шлях їх втілення;

• орієнтовні, що визначають напрямок розвитку системи;

• гнучкі, що змінюються відповідно до умов функціонування і розвитку системи;

• нормативні, що задають параметри протікання процесів у системі.

До чинників, які визначають якість, результативність і ефективність управлінських рішень належать:

• об'єктивні закони суспільного розвитку, пов'язані з прийнят­тям і реалізацією управлінського рішення;

• чітке формулювання цілі — для чого приймається управлін­ське рішення, які реальні результати можуть бути досягнуті, як виміряти й зіставити поставлену ціль і досягнуті результати;

• обсяг і цінність інформації, на основі якої приймається рі­шення;

• термін розробки управлінського рішення;

• організаційні структури управління;

• форми і методи здійснення управлінської діяльності;

• методи і методики розробки й реалізації управлінських рі­шень;

• суб'єктивність оцінки варіанта вибору рішення;

• стан управлінської і керованої системи (психологічний клі­мат, авторитет керівника, професійно-кваліфікаційний склад);

• система експертних оцінок рівня якості й ефективності управлінських рішень [3].

6.2. Базові постулати сучасної теорії прийняття рішень

У процесі розвитку науки управління відбулося виділення тео­рії прийняття рішень у самостійну наукову дисципліну, основним предметом якої є дослідження процесу вибору, а центральним ак­том — вибір людиною одного з варіантів рішень. Вона спрямова­на на створення логічної та всеохоплюючої концептуальної схеми, що спирається на різні науки та факти дійсності. Як зазначав ро­сійський вчений Л.Євенко, «теорія прийняття рішень стає ситуа­ційною — не тільки самі методи прийняття рішень, але й проце­си їх вироблення і навіть передумови сильно варіюються залежно від всього комплексу умов, за яких ставиться проблема, що по­требує рішення».

На початку свого становлення теорія прийняття рішень ото­тожнювалася з дослідженням операцій або за іншою терміноло­гією — з математичною теорією оптимальних рішень. На цьому етапі теорія прийняття рішень фактично була зорієнтована на ви­рішення добре структурованих проблем та застосування кількіс­них методів досліджень.

З огляду на особливості соціальних систем, зокрема державно­го управління, яким не притаманні добре структуровані пробле­ми, в сучасній теорії прийняття рішень утворився і набув широ­кого розвитку другий напрям. Він базується на врахуванні орга­нізаційних, інтелектуальних та психологічних здібностей і досві­ду людей та потребує вирішення, в основному, слабко структуро­ваних і неструктурованих проблем за допомогою якісних, а де це можливо й кількісних методів.

Прийнято виділяти дві основні частини теорії прийняття рі­шень. Одна з них зорієнтована на нормативний бік прийняття рішень (нормативна або раціональна теорія), а в другій части­ні виявляється і описується те, як люди в дійсності сприймають і формують різні рішення (поведінкова або психологічна теорія). Обидві частини функціонально взаємодіють між собою.

Психологічна (ще біхеовіристична) теорія рішення, яка яв­ляє собою систему мотивованих тверджень щодо змісту діяльнос­ті людей у процесі прийняття рішень, безпосередньо пов'язана з теоріями людських відносин і заснована на системах морально- психологічного стимулювання працівників з метою досягнення ці­лей організації. Серед базових мотивованих тверджень психоло­гічної теорії рішень зокрема такі: структура проблеми в значній мірі визначає поведінку людини, що її вирішує; важливу роль ві­діграють особистісні риси, зокрема пізнавальні здібності людини (короткострокова та довгострокова пам'ять, швидкість переробки інформації); завжди дії людини, що приймає рішення, спрямова­ні на досягнення певної мети та інші.

У сучасній теорії прийняття рішень також приділяється зна­чна увага економічному, організаційному, правовому та інформа­ційному фактору вирішення проблем, що знайшло своє відобра­ження в розвитку ряду методів, наприклад, економетричного мо­делювання, функціонально-вартісного аналізу та багатьох інших. Відповідно до вищезазначених аспектів у процесі розвитку теорії прийняття рішень відбувалося подальше виділення окремих на­прямів досліджень та систем наукових знань, що стосуються орга­нізаційних, інформаційних, економічних та інших рішень.

Організаційні рішення безпосередньо пов'язані з організацій­ним проектуванням і полягають у визначенні структури, розподілі функцій між підрозділами та посадовими особами, встановленні підпорядкованості та схеми взаємовідносин, закріпленні останніх у системі правил і процедур. В основу класифікації організацій­них структур управління покладено їх розподіл на ієрархічні та адаптивні структури. На сучасному етапі еволюції організаційних структур управління для них характерне поєднання цих структур з управлінським стилем з метою забезпечення високого рівня ком­петентності (такі структури отримали назву едхократичних) [4].