Тема № 1. Парламентаризм в системе государственной власти. Место парламентского права в системе права. Предмет, задачи и система курса.

Парламентаризм как система осуществления государственной власти. Парламентское право как подотрасль конституционного права, наука и учебная дисциплина.

Право граждан на представительство своих запросов и право народа на власть. Представительная власть и государство. Представительная власть и принципы единства и разделения государственной власти. Парламентаризм как система осуществления государственной власти.

Парламентаризм в странах западных демократий (Великобритания, Франция, ФРГ, США). Народное представительство в России до 1917 года. Развитие представительных органов власти в советский период. Особенности формирования основ парламентаризма в России и странах СНГ.

Парламентское право как подотрасль конституционного права. Предмет и метод парламентского права. Место парламентского права в системе конституционного права. Назначение и функции парламентского права. Взаимодействие парламентского права и иных подотраслей, институтов конституционного права. Система парламентского права. Федеральное парламентское право. Парламентское право субъектов федерации. Парламентское право и правовой институт организации представительной власти в муниципальных образованиях. Взаимоотношения норм парламентского права с нормами иных отраслей права.

Источники парламентского права как подотрасли конституционного права. Парламентское законодательство: понятие и структура. Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов РФ. Законы и подзаконные акты. Договоры. Решения конституционных (уставных) судов. Обычаи и деловые обыкновения. Парламентское право как наука. Парламентское право как учебная дисциплина. Предмет и метод науки парламентского права. Источники науки парламентского права. Система науки парламентского права. Направления научных исследований в сфере парламентского права. Значение учебного курса для подготовки юридических кадров.

Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие, как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Функции государственного управления присущи всем государствам. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в

методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод. Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия,

относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов. В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей

государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона. Следует отметить, что определения ветви власти, представительной (законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения властей, дано не было. Вместе с тем представительная (законодательная) власть осуществляется, прежде всего, общегосударственным, выборным, коллегиальным представительным (законодательными) органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными представительными (законодательными) органами государственной власти. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент".

Современный парламент формировался не сразу, он вырастал из фактических общественных отношений, и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки. В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти - ее законодательную функцию и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт. Базовой является системность представительной ветви власти. Речь идет о системе представительных органов Представительство интересов, выборность, коллегиальность - следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность - одна из характерных черт, как всей системы представительной власти, так и ее составной части – парламента.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в ее структуре в виде двухпалатности большого числа парламентов.

Конституция РФ устанавливает: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Как представительный орган Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории РФ, но и государственных органов, сформированных населением субъектов РФ. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, участвует в создании судебных органов государства.

Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить ее определение: представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая в трех ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате,

ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.

В Конституции РФ термин "парламентаризм" не упоминается. Тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.

Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

- как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;

- как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

-и как особый случай расширения власти парламента в плоть до образования парламентского правительства, т.е. понятие "парламентаризм" применяется к определенному виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями". Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления. В то же время в государстве может существовать парламент и не быть парламентаризма как реального политико-правовой института. Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен реальными полномочиями принятия законодательных актов, влияния на правительство, контроля над его деятельностью и инструментами воздействия на другие органы власти, в рамках определенной традиции организации общества и государства. Исторически выработанной в Западной Европе, на основе либеральных идей политического устройства общества и примата частной собственности. Таким образом, парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы определенного рода.

И парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

С конца 80-х - начала 90-х годов в России идет конституционная реформа. Переход России на демократические рельсы - привел к формированию новой политической системы, федеративного устройства государства, созданию новых институтов (президента, конституционной юстиции, уполномоченного по правам человека и т.д.). Изменения в политической системе повлекли за собой и изменения в правовой системе.

Статус парламентского права в настоящее время в системе права до конца не определен, возможно, потому, что в теории выделяют несколько структурных элементов отрасли: подотрасли, институты, субинституты, подинституты. В конституционном праве как отрасли права наиболее распространенный структурный элемент это институты. В тоже время объем нормативного регулирования, развитие законодательной базы в настоящее время позволяет выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт парламента и определить его в качестве комплексной составной части конституционного права. В последнее время политики и ученые уделяют все больше внимания парламентскому праву, что позволяет говорить о нем уже не как об институте, а как о подотрасли конституционного права (наряду с избирательным правом).

Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении системы права. Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом

для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского - прежде всего на началах координации и согласования

Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают как правовой институт со сложной инфраструктурой. Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического. Первый блок включает в себя общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть - вопросы организации и деятельности парламента - составляют следующие два блока.

Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария. Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядке его работы, законодательном процессе, во взаимоотношениях с другими государственными органами, в межпарламентском сотрудничестве, организационно - правовом и техническом обеспечении деятельности палат.

В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные отношения (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, т.е. это, прежде всего, отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом как источником власти, а также отношения межинституционального характера, призванные определить место парламента в системе разделения властей. Вторая группа отношений - это организационные, процессуальные отношения: парламентские процедуры, парламентский процесс, т.е. тот круг отношений, которые можно

определить как собственно парламентские.

Существует и такое мнение: предмет парламентского права и набор его специфических методов не позволяют структурировать его внутри конституционного права как подотрасль. Данное мнение основано на том, что подотраслью мы называем основы конституционного строя, основы

правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему государственной власти и систему местного самоуправления. Таким образом, можно определить парламентское право как структурный элемент конституционного права, а именно как институт подотрасли системы государственной власти и местного самоуправления. А, следовательно, если не выходить за рамки общепризнанных воззрений на структуру конституционного права как совокупность институтов, вполне допустимо определить парламентское право как подинститут института системы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому можно заключить, что вопрос о статусе парламентского права в системе права продолжает оставаться открытым.

В течение 90-х гг. XX в. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права.

Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на федеральные и субъектов Федерации.

Конституционное регулирование.

Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента, можно подразделить на два блока - общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом: закрепляющие процедуру формирования; структура палаты; процедуры деятельности; полномочия; способы взаимоотношения с иными органами власти.

К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ). В качестве примера норм Конституции, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно большое значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты. Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ; процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и других статьях Конституции; полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 102, 104 - 108, 125, 93 и других статьях Конституции страны.

Конституционное регулирование способов взаимоотношений парламента с иными органами власти иллюстрирует ч. 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты назначают на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности (ст. 93, 102, 103 Конституции РФ). Принадлежащее Совету Федерации и некоторым его

членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ).

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного Закона.

Законодательное регулирование.

Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые законы непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента, например: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия палат в различных сферах, например назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации". Правовое регулирование проблемы участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению

международного мира и безопасности". Согласно Федеральному закону от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" Совет Федерации назначает выборы Президента России. Законодательное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ можно увидеть и в других федеральных и федеральных конституционных законах, например: в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении", Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ

"О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2) Конституции РФ"); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней, как не одобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации"); определение понятия "принятый федеральный закон" как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1 - 4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107

Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации").

Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

Прежде всего, следует определить, являются ли они нормативными правовыми актами, отвечают ли признакам, присущим последним. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. N 19 определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для

неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Точка зрения о ненормативности актов палат представительного органа не нова. Некоторые авторы еще в советский период высказывали такую точку зрения. Приверженцев этой же

позиции сегодня не так много. В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления обладают равной с законом юридической силой. Однако с подобной позицией согласиться не представляется возможным. В этом отношении предпочтительнее мнения тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему государственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер.

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации большинством голосов своих членов принимает постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией России. В части 4 ст. 101 предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства. Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты. Регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских

процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) - это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий.

Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляются, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю регламента остаются лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно выполнять свои полномочия.