2. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Действующее российское законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах базируется в первую очередь на положениях Конституции Российской Федерации.

Рассматриваемые отношения представляют собой особый круг правовых отношений с конкретно определенными субъектами, предметом и объектом регулирования и принимаемыми на основе Конституции Российской Федерации и во исполнение настоящего Закона нормативными правовыми актами.

Федеральные законы, как и иные нормативные правовые акты государства, должны следовать всем нормам, установленным Основным Законом государства. В то же время ряд норм Конституции непосредственно направлен на создание правовых основ охраны и использования природных ресурсов и объектов и формирования особо охраняемых природных территорий, обеспечения экологических прав граждан.

К указанным конституционным положениям относятся следующие:

- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9);

- финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (статья 41);

- каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).

В ведении Российской Федерации находятся:

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (статья 71);

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (статья 72) Конституция Российской Федерации.

Закон играет центральную роль в определении перечня и правового режима указанных территорий в России. Иные нормативные акты, в том числе регулирующие смежные правовые отношения, не могут устанавливать нормы об указанных природных территориях, противоречащие Федеральному закону № 26-ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

В то же время содержание данного Закона должно быть согласовано с положениями земельного, водного, лесного законодательства, законодательства об иных природных ресурсах, законодательства гражданского, административного и иных отраслей при использовании конкретных природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также имущественных или административных отношений.

Закон "Об охране окружающей среды" является основным Федеральным законом, определяющим основы природоохранной деятельности в целом.

Таким образом, в том, что касается законодательно закрепленных методов охраны окружающей среды, основных направлений регулирования природоохранной деятельности, данный Закон, в сравнении с комментируемым Законом, имеет высшую юридическую силу, равно как и Закон об особо охраняемых природных территориях, так как лечебно-оздоровительные местности и курорты входят в понятие особо охраняемых природных территорий наряду с другими.

Так, статья 58 Закона "Об охране окружающей среды" определяет, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, для чего устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории Федеральный закон Российской Федерации № 7-ФЗ от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды"..

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Лечебно-оздоровительные местности, курорты федерального, регионального и местного значений, курортные регионы образуют курортный фонд. Природные лечебные факторы и их ресурсы являются основой санаторно-курортного комплекса России и представляют собой общенациональное достояние населяющих ее народов. По разнообразию природных лечебных факторов, главнейшими из которых являются минеральные воды, лечебные грязи, ландшафтно-климатические условия, наша страна превосходит другие не только в количественном отношении, но, главное, в детальности изучения их генезиса и состава, по глубине научных проработок медицинских показаний к их применению и по наличию оригинальных методик лечебного их использования.

Россия обладает разнообразными целебными ресурсами, многие из которых уникальны. Среди них нарзаны Кисловодска, радоновые воды Пятигорска и Белокурихи, термальные воды Кульдура, горячие газы курорта Янган-Тау, лечебные грязи Тамбуканского озера, сероводородные термальные источники Сочи, чистейший воздух Теберды, солнечное Черноморское побережье и многие другие. Наличие многообразных природных ресурсов позволило создать в нашей стране многогранную систему санаторно-курортного лечения и отдыха.

Наиболее ценные природные лечебные факторы выявлены в результате комплексных курортологических обследований территории, проведения геологоразведочных работ на перспективных месторождениях минеральных вод и лечебных грязей, данных многолетних наблюдений за составом и качеством вод и пелоидов (мониторинг природных лечебных ресурсов), сконцентрированных в банке гидрогеологических данных (фондах) отдела курортных ресурсов Российского научного центра восстановительной медицины и курортологии.

Включенные в предлагаемую разработку специальные разделы - минеральные воды, лечебные грязи, ландшафтно-климатические условия содержат необходимую информацию о распространении природных лечебных факторов, медицинском профиле санаторно-курортных организаций и показаниях по их лечебному использованию. При этом нозологические формы заболеваний, указанные в показаниях для направления на санаторно-курортное лечение, приведены в соответствии с Международной статистической классификацией болезней и проблем, связанных со здоровьем.

Данные по составу и качеству подземных минеральных вод, лечебных грязей и биоклиматических лечебных ресурсов, а также медицинские показания по их применению позволяют врачам и другим специалистам органов здравоохранения и исполнительных органов Фонда социального страхования Российской Федерации уточнять профили курортов, выявлять перспективные здравницы по различным нозологическим формам заболеваний и в результате повышать в целом эффективность санаторно-курортного этапа восстановительного лечения и профилактики заболеваний.

Лечебно-оздоровительная местность - это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний и отдыха населения.

Лечебно-оздоровительная местность - это статус территории, который присваивается ей соответствующим уполномоченным государственным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления в зависимости от значения (федеральное, региональное, местное) такой территории. Признание территории лечебно-оздоровительной местностью осуществляется на основании специальных курортологических, гидрогеологических и иных исследований.

Курортом признается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Так же как и лечебно-оздоровительная местность, курорт - это статус территории, который присваивается на основании специальных курортологических, гидрогеологических и иных исследований соответствующим уполномоченным государственным органом исполнительной власти или местного самоуправления в зависимости от значения курорта.

Курорты могут иметь федеральное, региональное и местное значение.

Курорт федерального значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти.

Территория признается курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в чьих границах расположена такая территория.

Статус федеральных курортов имеют города Краснодарского края (Сочи, Геленджик, Анапа), Кавказских Минеральных Вод (Ессентуки, Железноводск, Пятигорск, Кисловодск, Нальчик), курорт Белокуриха Алтайского края и т.д.

Курорт регионального значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

По аналогии с присвоением курорту значения федерального, курорту присваивается значение регионального уполномоченным государственным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Курорт местного значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления.

При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

Как уже было сказано, нормативные акты, регулирующие отношения в области установления и поддержания режима рационального использования и охраны лечебных природных ресурсов, должны отвечать целям сохранения таких особо охраняемых территорий. Нормы подзаконных актов не должны противоречить основным требованиям по соблюдению установленного режима, должны быть согласованы и подчинены общим концептуальным подходам к осуществлению особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Во исполнение Федерального закона № 26-ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» органы государственной власти субъектов Федерации приняли региональные законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу отношений. Органам местного самоуправления также были даны рекомендации привести в соответствие свою нормативно-правовую базу.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду Федеральный закон Российской Федерации №174-ФЗ от 23.11.1995 г. "Об экологической экспертизе"..

Отношения, связанные в использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством.

Что же касается природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, то в перечисленных кодексах мы обнаружим, что всех их в силу статуса отличает усиленный режим защиты и охраны.

Так, в силу положения пункта 1 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, в пределах которых расположены лечебно-оздоровительные местности и курорты, ограничены в обороте.

Статьей 96 Земельного кодекса Российской Федерации установлено земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека

В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Статья 49 Водного кодекса Российской Федерации устанавливает, что водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и отсылает к законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Статья 50 того же Кодекса определяет, что использование водных объектов для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления Водный кодекс Российской Федерации.

Статья 102 Лесного кодекса Российской Федерации относит к защитным лесам и особо защитным участкам лесов леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством, если иное не установлено федеральным законом.

В статье 9 Конституции Российской Федерации записано: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности Конституция Российской Федерации.

Государственная собственность на землю и другие природные ресурсы утратила свое монопольное положение, хотя и продолжает занимать лидирующую позицию в общем объеме собственности на землю и недра.

Нужно заметить, что сравнительно новая для российского законодательства муниципальная форма земельной собственности не является разновидностью государственной собственности, но и не относится к видам частной собственности.

Круг субъектов государственной и муниципальной собственности устанавливается законом. Субъектами права государственной собственности являются органы представительной и исполнительной власти федерации, республик, входящих в состав федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К субъектам права муниципальной собственности относятся представительные и исполнительные органы местного самоуправления городов и районов.

В современном российском праве различают два способа приобретения прав на землю и другие природные ресурсы - административно-правовой и гражданско-правовой.

Административно-правовой способ предусматривает предоставление земель и природных ресурсов:

- в собственность;

- во владение;

- в пользование;

- в аренду.

Гражданско-правовой способ распространяется на:

- куплю-продажу (по конкурсу, с аукциона);

- приватизацию;

- выдел доли;

- выкуп залога;

- долгосрочную аренду;

- наследование.

Укажем основания прекращения права собственности на землю и другие природные ресурсы:

- объективные причины: прекращение права собственности на добровольных началах (продажа, дарение и т.д.), ликвидация предприятия, смерть собственника, изъятие для государственных надобностей;

- несоблюдение условий пользования: неуплата налогов, нерациональное использование земли и других природных ресурсов, неосвоение земельного участка;

- нарушение законодательства: нецелевое использование, невыполнение обязанностей по охране природных ресурсов, нарушение экологических требований.

Ключевыми составляющими права собственности на землю и иные природные объекты являются: право владения, право пользования и право распоряжения.

Право владения природными объектами означает нахождение объекта природы во власти какого-либо субъекта, обладание и удержание этого объекта, фактическое господство над ним.

Различается полное и частичное владение землей и природными объектами.

Полное владение имеет место во всех случаях, когда природный объект размещается на территории республики и иного автономного образования.

Если природный объект находится на территории двух или нескольких субъектов Российской Федерации, то порядок владения определяется согласно достигнутому соглашению, а при необходимости - с участием Российской Федерации.

Право владения землей и природными объектами является абсолютным, а значит, распространяется на все земельные участки и природные объекты, которые находятся на территории соответствующего субъекта федерации - собственника данного земельного массива.

Владея землей и другими природными объектами, государство вправе ограничить или запретить доступ на тот или иной природный объект. Государство вправе также наложить запрет на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности.

Право владения землей и природными объектами представляет собой юридическую базу для пользования и распоряжения такими объектами.

Иными словами, эксплуатация того или иного природного объекта возможна только на основании статуса владения им.

Право пользования землей и природными объектами - еще одно самостоятельное правомочие собственника. Оно предусматривает хозяйственную и иную эксплуатацию этих объектов, извлечение из них полезных свойств, использование в иных целях ради удовлетворения потребностей общества.

Органы местного самоуправления реализуют право собственности следующими способами:

- через государственные предприятия, учреждения, организации;

- предоставляют природные объекты в пользование гражданам, негосударственным организациям.

Право пользования землей и другими природными объектами характеризуется тремя основными факторами:

- установлением для пользователей объектами природы определенных правил их эксплуатации;

- государственный контроль за соблюдением установленных правил;

- уплата налогов, рентных платежей пользователями природных объектов исходя из доходов, полученных в процессе эксплуатации природных объектов.

Право распоряжения собственника землей и природными объектами - третье самостоятельное правомочие, предусматривающее установление юридического статуса природного объекта.

Юридический статус объекта, назначаемый государством как собственником, предполагает:

- определение категории объекта исходя из его основного целевого назначения;

- указание цели использования объекта природы при передаче его в собственность, во владение, пользование или аренду определенному лицу (гражданину, организации).

Все природные объекты могут быть дифференцированы по категориям:

- земли подразделены на семь категорий;

- полезные ископаемые - на две категории (общераспространенные и не относящиеся к таковым);

- водные объекты различаются в зависимости от пригодности для питьевых и бытовых нужд населения, для лечебных, различных народнохозяйственных целей и т.п.

Дифференциация природных объектов по категориям представляет собой первую стадию в процессе распоряжения ими.

На второй стадии происходит распределение и перераспределение объектов между собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами:

- предоставление в собственность, аренду и пользование;

- изъятие природных объектов;

- обмен природными объектами между собственниками, пользователями и арендаторами и т.п.