Глава 2. Деятельность Счётной Палаты

2.1. Контроль Счётной Палаты за формированием и исполнением федерального бюджета

Комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет единую систему контроля Счетной палаты за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Он существенно дополняется тематическими проверками, экспертно-аналитическими мероприятиями, проводимыми в соответствии с планом работы Счетной палаты, по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Предварительный контроль формирования федерального бюджета осуществляется в соответствии со статьей 195 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и положениями стандарта внешнего  финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой, СФК 201 «Предварительный контроль формирования проекта федерального бюджета»¹³, и представляет собой комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий  по проверке и анализу обоснованности показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, наличия и состояния нормативной методической базы его формирования, и на их основе подготовку заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, которое после рассмотрения и утверждения Коллегией Счетной палаты представляется в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Счетная палата принимает участие в ходе рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период в Государственной Думе и Совете Федерации.

В ходе предварительного контроля осуществляется:

• определение соответствия действующему законодательству проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, а также документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу;

• определение обоснованности, целесообразности и достоверности показателей, содержащихся в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, документах и материалах, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу;

• оценка проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период как инструмента социально-экономической политики государства, его соответствия положениям ежегодного и Бюджетного посланий Президента Российской Федерации и иным программным документам, соответствия условиям среднесрочного планирования, ориентированного на конечный результат.

Оперативный контроль за ходом исполнения федерального бюджета осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и положениями стандарта внешнего финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой, СФК 202 «Оперативный контроль исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов»¹⁴.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность поступлений доходов в федеральный бюджет, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями федерального закона о федеральном бюджете, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой оперативного отчета о ходе исполнения федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность. Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты Российской Федерации.

Данные контроля за ходом исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов используются при планировании контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Ежеквартально нарастающим итогом подготавливаются отчеты о ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году по форме, утвержденной Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации. Оперативные отчеты за I квартал, первое полугодие, девять месяцев и за год после их утверждения Коллегией Счетной палаты Российской Федерации представляются палатам Федерального Собрания Российской Федерации.

Оперативный отчет подготавливается на основании результатов оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета в текущем году, проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, расходных расписаний и первичных платежных документов на осуществление операций со средствами федерального бюджета, а также данных отчетности Минфина России, Федерального казначейства, главных администраторов средств федерального бюджета и иных участников бюджетного процесса, на которых законодательством Российской Федерации возложены бюджетные полномочия.

Оперативный отчет содержит подробные сведения о поступлении доходов в федеральный бюджет, о расходовании бюджетных средств, об источниках финансирования дефицита (профицита) бюджета, а также информацию о реализации приоритетных национальных проектов, о движении средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, о бюджетных ассигнованиях из Инвестиционного фонда Российской Федерации, о бюджетных ассигнованиях на формирование имущества государственных корпораций, о расходах федерального бюджета на подготовку и проведение Олимпиады - 2014 и т.д. Кроме того, к отчету прилагается аналитическая записка с графиками, диаграммами, схемами, рисунками, наглядно отражающими не только ход исполнения бюджета, но и макроэкономическую ситуацию на каждую отчетную дату.

В рамках оперативного контроля осуществляется подготовка заключений Счетной палаты Российской Федерации на законопроекты о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, а также в иные акты бюджетного законодательства.

 Так, например, исполнение федерального бюджета в январе - марте 2013 года происходило в условиях замедления экономического роста, снижения мировых цен на нефть марки «Юралс», повышения уровня инфляции, увеличения просроченной задолженности по заработной плате и сохранения оттока капитала из страны на фоне продолжающихся кризисных явлений в еврозоне, включая усиление негативных тенденций в банковской сфере, что сдерживает полноценное восстановление мировой экономики и тормозит глобальную экономическую активность.

По оценке Минфина России, объем ВВП составил в текущих рыночных ценах 14 889,0 млрд. рублей, или 22,4 % прогнозируемого объема (66 515,0 млрд. рублей), предусмотренного на 2013 год в Федеральном законе № 216-ФЗ (в январе – марте 2012 года – 13 801,8 млрд. рублей, или 22 %).

Индекс промышленного производства по сравнению с аналогичным периодом прошлого года не изменился. Вместе с тем в I квартале 2013 года наблюдалось падение производства в добыче полезных ископаемых, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, а также по показателю грузооборот транспорта. Замедление динамики роста наблюдалось в производстве продукции сельского хозяйства, обороте розничной торговли, объеме платных услуг, инвестициях в основной капитал.

Уровень инфляции в марте 2013 года по сравнению с декабрем 2012 года превысил на 0,4 процентного пункта показатель аналогичного периода прошлого года (в марте 2012 года – 1,5 %) и составил 1,9 %, что на 3,6 процентного пункта ниже предельного уровня, установленного на 2013 год. Существуют риски превышения в 2013 году предусмотренного уровня инфляции (5,5 %), обусловленные запланированной на середину года индексацией тарифов на услуги инфраструктурных монополий. Для достижения целевого уровня инфляции в апреле – декабре 2013 года он должен составить 3,5 %, а среднемесячные темпы прироста потребительских цен должны быть не более 0,39 % (в апреле – декабре 2012 года – 5 % и 0,55 % соответственно). Динамика цен на продовольственные товары текущего года в существенной степени зависит от будущего урожая.

Несмотря на некоторое замедление сохранялся на высоком уровне отток капитала из страны. По оценке Банка России, вывоз капитала частным сектором превысил ввоз на 25,8 млрд. долларов США.

По сравнению с 1 января 2013 года на 64,6 % (на 1,0 млрд. рублей) увеличилась просроченная задолженность по заработной плате по кругу наблюдаемых видов экономической деятельности (не относящихся к субъектам малого предпринимательства), которая на 1 апреля 2013 года составила 2 568 млн. рублей.

По-прежнему с нарушением установленных сроков осуществляется формирование нормативной правовой базы, необходимой для исполнения федерального закона о федеральном бюджете и постановления Правительства Российской Федерации о мерах по его реализации. Так, до начала финансового года не принято 5 из 64 нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона № 216-ФЗ, предусмотренных графиком подготовки НПА на 1 января 2013 года.

Следует отметить, что по состоянию на 1 апреля 2013 года принято 67 из 71 нормативных правовых актов, предусмотренных графиком подготовки НПА на указанную дату, или 94,4 %.

Минобрнауки России не утвержден в установленные сроки (до 10 января 2013 года) порядок (правила) предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на 2013 год.

Доходы федерального бюджета превысили уровень соответствующего периода 2012 года на 133,3 млрд. рублей, или на 4,5 %, и составили 3 099,6 млрд. рублей, или 24,1 % прогноза на год. Вместе с тем при абсолютном превышении уровня соответствующего периода докризисного 2008 года по общему объему доходов федерального бюджета, а также нефтегазовых и ненефтегазовых доходов соотношение общей суммы доходов, нефтегазовых доходов и ВВП сложилось ниже, чем в 2008 году.

Существенными резервами увеличения доходов федерального бюджета являются улучшение администрирования, снижение задолженности по уплате налогов, сборов и пошлин, оптимизация предоставляемых льгот по налоговым и таможенным платежам, улучшение контрольной работы налоговых и таможенных органов, а также повышение эффективности распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности.

За январь – февраль 2013 года совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним выросла на 35,9 млрд. рублей, или на 3,3 %, и на 1 марта 2013 года составила 1 128,3 млрд. рублей (без учета задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды), из них 25,5 % – это задолженность, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства. Недоимка увеличилась на 30,9 млрд. рублей, или на 8,7 %, и составила 386,8 млрд. рублей.

В первом квартале 2013 года не осуществлялось исполнение расходов федерального бюджета по 4 из 93 подразделов («Прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства», «Благоустройство», «Сбор, удаление отходов и очистка сточных вод», «Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства»), исполнение по 18 подразделам составило менее 10 % законодательно утвержденных бюджетных ассигнований. Ниже среднего уровня исполнены расходы по 24 из 35 подразделов классификации расходов, относящихся к разделам социально-культурной сферы, и по 9 из 12 подразделов, относящихся к расходам на прикладные научные исследования.

За январь – февраль 2013 года на низком уровне исполнены расходы по государственным контрактам на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд, которые составили 9,8 % показателя лимитов бюджетных обязательств, доведенных Минфином России до главных распорядителей (открытая часть). По 9 из 22 видов контрактуемых расходов исполнение составило менее 5 %, по 52 из 89 главных распорядителей исполнение указанных расходов составило также менее 5 %.

Расходы на Олимпиаду-2014 исполнены в сумме 5,8 млрд. рублей, что на 16,8 процентного пункта и 16,7 процентного пункта ниже среднего уровня исполнения законодательно утвержденных бюджетных ассигнований и показателя сводной росписи с изменениями. Не перечислялись имущественный взнос в ГК «Олимпстрой» и субсидия Оргкомитету «Сочи 2014».

Государственный долг Российской Федерации уменьшился на 2,8 % и на 1 апреля 2013 года составил 6,3 трлн. рублей (9,5 % ВВП), при этом государственный внутренний долг снизился на 3,8 % и составил 4,8 трлн. рублей, государственный внешний долг в рублевом эквиваленте увеличился на 0,4 % и составил 1,5 трлн. рублей (в долларовом выражении внешний долг Российской Федерации уменьшился на 1,9 % и составил 49,8 млрд. долларов США).

За январь – март 2013 года федеральный бюджет исполнен с дефицитом в размере 120,2 млрд. рублей, или 0,8 % ВВП за соответствующий период, при утвержденном Федеральным законом № 216-ФЗ годовом дефиците федерального бюджета в размере 521,4 млрд. рублей (0,8 % ВВП).

Внутренние заимствования на сумму 188,9 млрд. рублей (15,6 % объема на 2013 год (расчетно) осуществлялись за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в российской валюте. Средневзвешенная доходность ОФЗ-ПД за январь – март 2013 года составляла от 6,2 % до 7,42 %.

Внешние заимствования осуществлены за счет кредитов МФО на сумму 0,6 млрд. рублей.

Совокупный объем средств Резервного фонда по состоянию на 1 апреля 2013 года увеличился по сравнению с началом года на 0,7 трлн. рублей (на 38,3 %) и составил 2,6 трлн. рублей; объем средств ФНБ – на 6,1 млрд. рублей (на 3,7 %) и 2,7 трлн. рублей соответственно.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 68 «О порядке зачисления в Резервный фонд нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета в 2012 году»¹⁵ нефтегазовые доходы в сумме 713,5 млрд. рублей в январе 2013 года зачислены на счет по учету средств Резервного фонда.

Совокупная расчетная сумма дохода за период с 15 января по 31 марта 2013 года составила по Резервному фонду 4,7 млрд. рублей, по ФНБ – 3,6 млрд. рублей.

Продолжался рост остатков средств федерального бюджета на счетах Федерального казначейства, которые с начала года увеличились на 455,8 млрд. рублей (на 7,6 %) и составили на 1 апреля 2013 года 6,5 трлн. рублей. Остатки средств федерального бюджета без учета средств Резервного фонда и ФНБ уменьшились на 273,3 млрд. рублей (на 19 %) и составили 1,2 трлн. рублей, что превышает сложившийся средний уровень помесячных расходов федерального бюджета.

За январь – март 2013 года отмечена положительная курсовая разница по средствам федерального бюджета, которая составила 16,1 млрд. рублей, в том числе по средствам Резервного фонда – 9,5 млрд. рублей, по средствам ФНБ – 6,1 млрд. рублей, по прочим средствам – 0,5 млрд. рублей.

Объем размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты составил 496,7 млрд. рублей, или 24,8 % годовых бюджетных назначений, возвращено 845,0 млрд. рублей, из них 504,0 млрд. рублей – средства федерального бюджета, привлеченные на депозиты в 2012 году. Доходы от размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты, поступившие с начала 2013 года, составили 5,55 млрд. рублей. Минимальная процентная ставка размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты изменялась в первом квартале 2013 года от 5,5 % до 6 % годовых. Ставка рефинансирования Банка России в указанный период составила 8,25 %.

Общий объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, рассчитанный исходя из показателей Федерального закона № 216­ФЗ, составляет 1 300,4 млрд. рублей, или 9,7 % общего объема расходов федерального бюджета, и 1 331,9 млрд. рублей, или 9,9 % показателя сводной росписи. При этом доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета снизилась по сравнению с 2012 годом.

Кассовое исполнение межбюджетный трансфертов за январь – март 2013 года составило 377,6 млрд. рублей, или 29 % годового объема, рассчитанного исходя из законодательно утвержденных бюджетных ассигнований, и 28,4 % показателя сводной росписи с изменениями, что выше уровня исполнения расходов федерального бюджета в целом, но ниже аналогичного показателя 2012 года.

Счетная палата полагает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации:

• разработать и принять комплекс мер по дальнейшему развитию доходного потенциала бюджетной системы, включая меры, направленные на стимулирование опережающего роста ненефтегазовых доходов федерального бюджета;

• принять дополнительные меры по повышению эффективности бюджетных расходов;

• продолжить работу в области межбюджетных отношений по снижению уровня дотационности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

• принять комплекс мер, направленных на ужесточение требований к отбору проектов и анализу финансового состояния принципалов, в отношении которых оказывается гарантийная поддержка, а также на усиление контроля за обоснованностью выдачи гарантий, возможную минимизацию необоснованных рисков федерального бюджета и исключение нецелевого использования средств, привлекаемых под государственные гарантии;

• активизировать работу по поддержанию умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также по оперативному влиянию на заемную политику корпоративного сектора, особенно если заемщиками являются системообразующие или градообразующие организации;

• поручить главным администраторам средств федерального бюджета принять действенные меры по:

• улучшению качества управления государственными финансами;

• своевременному принятию нормативных правовых актов по исполнению федерального закона о федеральном бюджете и постановления Правительства Российской Федерации о мерах по его реализации;

• своевременному принятию нормативных правовых актов по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в том числе в связи с изменением типа учреждения, ликвидацией, реорганизацией или передачей в собственность субъекта Российской Федерации, предоставлением финансового обеспечения для исполнения государственного задания и субсидий на иные цели;

• дальнейшему совершенствованию налогового администрирования;

• равномерному исполнению доходов и расходов федерального бюджета, эффективному использованию бюджетных средств в течение года.