Глава 1. Счётная Палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля

1.1. Понятие и значение финансового контроля

Современный исторический период, в который вступила Россия, - чрезвычайно сложный и быстро изменяющийся. С одной стороны, в нем присутствует наследие предшествующего мироустройства, с другой - он подчинен влиянию новых тенденций и явлений. Произошли существенные изменения во всех сферах жизнедеятельности нашего общества - в экономической, политической, социальной и идеологической. Соответственно, претерпела значительные изменения система государственного и муниципального управления, видоизменились функции публичного управления. Во взаимосвязи с публичным управлением его самостоятельным элементом и функцией является контроль. Он обеспечивает обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляет отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. В целом функция контроля связывает в не что целое все функции публичного управления, позволяет выдерживать предмету управления заданное направление деятельности, своевременно корректировать ошибочные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных и эффективных результатов.

Государственный и муниципальный финансовый контроль - это одна из главных составляющих системы государственного и муниципального управления, в том числе управления государственными и муниципальными финансами¹.

В настоящее время выпущено достаточно много учебной литературы по общим вопросам финансового контроля, написаны монографии, посвященные институтам финансового контроля. Они, как правило, содержат хорошо проработанные разделы по теоретическим аспектам современного финансового контроля и главным образом отображают вопросы финансово-бюджетного контроля. Однако они не учитывают влияние исторических и международных аспектов, вопросов трансформации государственного и муниципального контроля, вызванных административной, муниципальной и бюджетной реформами. В последнее время происходит системный переход от осуществления общего финансового контроля к контролю эффективности и результативности расходов, от последующего контроля к предварительному, от внешнего государственного (муниципального) контроля к внутреннему. При этом для реализации принципов независимости и объективности, гласности и прозрачности к участию в осуществлении различных видов финансового контроля желательно и даже в ряде случаев необходимо привлекать общественные объединения и граждан.

Понятие финансового контроля до настоящего времени не является определенным нормативно, что позволяет по-разному конструировать определения и раскрывать его сущность, причем достаточно разнородно.

Безусловно, следует согласиться и с мнением Н.А. Саттаровой, что конечной целью финансового контроля, а также соблюдения финансовой дисциплины должна явиться оптимальная жизнедеятельность гражданина - высшая ценность общества². Соответственно, и государственный, и негосударственный финансовый контроль должен осуществляться в интересах всего общества (в случае контроля денежных фондов государства) или в интересах каких-либо хозяйствующих субъектов, общественных групп, общественных образований (денежных фондов организаций, предприятий и учреждений независимо от их организационно-правовых форм; органов местного самоуправления; общественных объединений).

Выделяют следующие основные признаки финансового kонтроля:

- осуществляется в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов. Под денежным фондом в данном случае понимаются денежные средства, выведенные из оборота и предназначенные для использования в определенных целях;

- реализуется лицами, наделенными в соответствии с законодательством контрольными полномочиями;

- осуществляется в целях оценки законности, достоверности и эффективности операций с денежными фондами.

Наиболее общая классификация видов финансового контроля предложена С.О. Шохиным: государственный и негосударственный (аудит)³.

Н.И. Химичева с учетом правового статуса осуществляющих финансовый контроль субъектов выделяет следующие виды финансового контроля: государственный, который может быть федеральным и региональным; муниципальный; общественный и аудиторский⁴.

Наиболее подробный перечень видов финансового контроля в зависимости от статуса субъектов, его осуществляющих, а также финансирования осуществляемого контроля можно представить следующим образом.

1. Государственный финансовый контроль, осуществляемый за счет контролирующего субъекта:

а) Президент Российской Федерации (Контрольное управление Президента РФ и другие управления Администрации Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах);

б) законодательные (представительные) органы государственной власти федерального и регионального уровня (Федеральное Собрание РФ и подотчетная ему Cчетная палата РФ; законодательные органы субъектов РФ и создаваемые ими контрольно-счетные органы субъектов РФ);

в) государственные органы исполнительной власти общей компетенции федерального и регионального уровня (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ);

г) Центрaльный бaнк РФ;

д) государственные оргaны исполнительной власти межотраслевой и специальной компетенции федерального и регионального уровня (Министерство финaнсов РФ, федеральные органы государственного финансового контроля исполнительной власти и их территориальные органы; контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ; практически все иные органы исполнительной власти).

2. Негосударственный финансовый контроль делится на муниципальный, внутрехозяйственный, аудиторский и oбщественный. По спрaведливому высказыванию В.В. Котова, муниципальный контроль можно отнести к негосударственному финансовому контролю «условно, поскольку он регулируется нормами публичного права»⁵.

Современная схема государственного финансового управления образована на основе разделения влaстей и видоизменяется в соответствии с происходящими реформами. Она основана на нормах финансового контроля, содержащихся в Конституции Российской Федерации⁶. В 90-х годах в ее состав вошли: Счетная палата, комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой. Контрольные функции в области финансов осуществляют также законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления. С 1 октября 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»⁷. Нормы названного Закона позволяют выстроить единую систему контрольно-счетных органов Российской Федерации, координацию их действий на региональном и федеральном уровне, более тесного их взаимодействия.