1.2. Эволюция законодательства о государственных унитарных предприятиях

Исторически государственным унитарным предприятиям предшествовали государственные предприятия, действовавшие в административной плановой экономике. В условиях, когда практически все хозяйствующие субъекты выступали в имущественном отношении не собственниками, а носителями права оперативного управления, и хозяйственная деятельность подробно регламентировалась и строго контролировалась вышестоящими государственными органами, наличие юридических лиц-несобственников не могло представлять опасности для гражданского оборота¹².

Ситуация коренным образом изменилась при переходе к рынку, когда основу экономики стали составлять самостоятельные хозяйствующие субъекты – собственники своего имущества, действующие без патронажа плановых, снабженческих и иных государственных органов, полностью несущие риск осуществления предпринимательской деятельности, в том числе риск контрагента. Опасность для гражданского оборота возникает вследствие попыток сохранить в рамках действующего, рыночного по своей сути хозяйственного законодательства отдельные заимствования из социалистического права.

Гражданско-правовая конструкция государственного предприятия в советской экономике с доминирующей государственной социалистической собственностью окончательно оформилась в начале 1960-х годов с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 года¹³ и Гражданского кодекса РСФСР от 11 июня 1964 года¹⁴. Государственное имущество закреплялось за государственными предприятиями на праве оперативного управления, доктрина которого была разработана в 1940-е годы академиком А. Бенедиктовым. Данное право было введено в законодательство в связи с необходимостью урегулировать отношения между государственными предприятиями и определить их хозяйственную обособленность. Оно включало правомочия предприятий по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в соответствии с законом, плановыми заданиями и назначением имущества.

Государство в лице вышестоящих органов сохраняло за собой «право присвоения», а также права «общего руководства соответствующей отраслью хозяйства», «непосредственного планирования и регулирования»¹⁵. Как отмечает Д. Петров, институт оперативного управления в советском законодательстве не был чисто гражданско-правовым институтом, а имел смешанную природу и происходил из административно-правовых установок¹⁶.

Данное наблюдение важно для настоящего исследования. С принятием ГК РФ концепция оперативного управления была вновь использована уже как основа конструкции казенного предприятия. Однако при этом игнорировались административно-правовая составляющая института оперативного управления, правомочия государства, его плановых, отраслевых и контрольных органов, выполняющих ключевую роль в командной экономике. В отсутствие административного руководства и контроля казенные и государственные унитарные предприятия в целом оказались менее эффективными, чем в плановой экономике.

Право оперативного управления являлось выражением административно-командной системы управления государством. Она создала объективные предпосылки для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником. В силу этого оперативное управление объективно возникло задолго до того, как оно было зафиксировано в законодательстве. С разрушением административно-командной системы данные предпосылки исчезли. Оперативное управление перестало быть объективной категорией, превратившись в искусственную законодательную конструкцию¹⁷.

В Законе СССР от 30 июня 1987 года «О государственном предприятии (объединении)»¹⁸ фактически содержался отказ от права оперативного управления, а трудовой коллектив был объявлен полноправным хозяином на государственном предприятии.

Оперативное управление в тот период подвергалось критике. Предлагалось значительно расширить права руководства и сотрудников предприятий. Вместе с тем в законе не было указано, на каком праве основывается деятельность предприятия и трудового коллектива.

Закон СССР от 6 марта 1990 года №1305-1 «О собственности в СССР»¹⁹ также не дал ответа на данный вопрос. Законом были значительно расширены имущественные права трудового коллектива. Государственное предприятие получило право эмитировать акции, которые должны были распределяться среди работников предприятия. Умозрительная модель, предложенная законом, не укладывалась ни в одну из существующих в мире правовых конструкций юридического лица, была совершенно неприемлемой для государства как собственника и нежизнеспособной на практике, что подтвердили последующие события. Несмотря на то что закон фактически не исполнялся, он не мог не сыграть негативную роль, способствуя разрушению финансовой и правовой дисциплины на государственных предприятиях.

Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года №443-1 «О собственности в РСФСР»²⁰ для государственных предприятий было предусмотрено право полного хозяйственного ведения, а принятым на следующий день законом РСФСР от 25 декабря 1990 года №445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»²¹ - право хозяйственного ведения. Таким образом, в российском законодательстве некоторое время существовали оба права, что объясняется небрежностью законодателя. В результате появились государственные предприятия, основанные как на одном, так и на другом праве.

При этом право полного хозяйственного ведения по объему правомочий практически приближалось к собственности, в то время как содержание права хозяйственного ведения определялось не законом, а договором и уставом предприятия, что не должно допускаться в законодательной практике²².

Низкое качество указанных законодательных актов, неоправданно широкие правомочия предприятий в отношении государственного имущества, необоснованные полномочия трудовых коллективов дали толчок началу стихийной приватизации государственного имущества через организацию дочерних, арендных предприятий и т.п. В создавшихся условиях стала очевидной ошибочность пути, по которому шло реформирование государственных предприятий. В 1992 году был принят ряд указов Президента РФ, закрывавших наиболее явные легальные возможности для произвольного увода государственного имущества в частные структуры.

Позднее был принят указ Президента РФ от 23 мая 1994 года №1003 «О реформе государственных предприятий»²³, которым запрещалось формирование новых федеральных государственных предприятий на праве хозяйственного ведения. Субъектам Федерации и муниципалитетам рекомендовалось прекратить создание предприятий указанного типа. Однако в силу ряда политических причин отмена права хозяйственного ведения не состоялась. Кроме того, не была ясна альтернатива ему. Реорганизация более 10 тыс. государственных и муниципальных предприятий на праве хозяйственного ведения в предприятия на праве оперативного управления не позволяла решить проблему контроля над деятельностью этих предприятий со стороны собственника.

Важным этапом в развитии правового регулирования сектора государственных и муниципальных предприятий стало принятие в 1994 году ﾠпервой ﾠчасти ГК РФ. В ﾠнем ﾠбыла ﾠпродолжена ﾠлиния на ﾠсужение ﾠправоспособности ﾠданных ﾠпредприятий, ﾠограничение ﾠполномочий их ﾠруководства и ﾠукрепление ﾠправового ﾠстатуса ﾠимущества ﾠгосударственных (муниципальных) ﾠпредприятий. В ﾠчастности, ﾠбыли ﾠпредприняты ﾠследующие ﾠшаги:

• ﾠликвидировано ﾠправо ﾠполного ﾠхозяйственного ﾠведения;

• ﾠвведено ﾠограниченное ﾠвещное ﾠправо ﾠхозяйственного ﾠведения;

• ﾠвосстановлено ﾠправо ﾠоперативного ﾠуправления, ﾠнесколько ﾠотличное от ﾠсоответствующей ﾠконцепции в ﾠадминистративно-ﾠкомандной ﾠэкономике;

• ﾠгосударственные ﾠпредприятия ﾠзаявлены ﾠкак «унитарные», то ﾠесть ﾠнеделимые (иными ﾠсловами, ﾠимущество, ﾠзакрепленное за ﾠпредприятием, ﾠили ﾠкакие бы то ни ﾠбыло ﾠправа на ﾠнего, ﾠвключая ﾠправа ﾠучредителя, не ﾠмогут ﾠбыть ﾠраспределены по ﾠвкладам (долям, ﾠпаям) ﾠмежду ﾠфизическими ﾠили ﾠюридическими ﾠлицами, в ﾠтом ﾠчисле ﾠмежду ﾠработниками ﾠпредприятия)²⁴.

С ﾠпринятием ﾠпервой ﾠчасти ГК РФ ﾠправовая ﾠконструкция ﾠунитарного ﾠпредприятия в ﾠцелом ﾠполучила ﾠокончательное ﾠоформление. В ﾠзаконодательстве ﾠпоявились ﾠдва ﾠтипа ﾠунитарных ﾠпредприятий: ﾠоснованные на ﾠправе ﾠхозяйственного ﾠведения и ﾠоснованные на ﾠправе ﾠоперативного ﾠуправления – ﾠказенные ﾠпредприятия, ﾠкоторые ﾠмогли ﾠсоздаваться ﾠтолько на ﾠбазе ﾠфедерального ﾠимущества. Из 13786 ﾠунитарных ﾠпредприятий, ﾠсуществовавших в ﾠРоссии к 2000 ﾠгоду, ﾠтолько ﾠоколо 400 ﾠбыли ﾠсформированы ﾠкак ﾠказенные 4 ﾠвключая ﾠдочерние ﾠказенные ﾠпредприятия).

ﾠОдновременно ﾠбыл ﾠурегулирован ﾠадминистративно-ﾠправовой ﾠстатус ﾠфедеральных ﾠунитарных ﾠпредприятий.

ﾠОднако ﾠнесмотря на ﾠусилия по ﾠсозданию ﾠнормативной ﾠправовой ﾠбазы ﾠдеятельности ﾠунитарных ﾠпредприятий, ﾠсужение ﾠправоспособности ﾠгосударственных ﾠпредприятий и ﾠограничение ﾠполномочий их ﾠруководства, ﾠположение в ﾠгосударственном ﾠсекторе в ﾠпоследующем не ﾠменялось в ﾠлучшую ﾠсторону²⁵.

В ﾠКонцепции ﾠуправления ﾠгосударственным ﾠимуществом и ﾠприватизации в ﾠРоссийской ﾠФедерации, ﾠутвержденной ﾠпостановлением ﾠПравительства РФ от 9 ﾠсентября 1999 ﾠгода №1024²⁶ (далее – ﾠКонцепция) и в ﾠпечати ﾠотмечался ﾠмассовый ﾠхарактер ﾠхищений на ﾠгосударственных ﾠунитарных ﾠпредприятиях, ﾠсовершаемых их ﾠруководством ﾠпутем ﾠсоздания ﾠтак ﾠназываемых ﾠфирм-ﾠспутников и ﾠпроведения ﾠсделок с ﾠзаинтересованностью.