Глава 1. Общие положения о жилищных правоотношениях
§ 1. Правовое регулирование жилищных отношений
Жилищные права граждан являются одними из наиболее значимых в системе прав человека на современном этапе развития государства. Экономическая ситуация в нашей стране на сегодняшний день такова, что для многих граждан приобретение жилого помещения в собственность является либо крайне затруднительным с финансовой точки зрения, либо вообще невозможным в силу низкого уровня доходов и высокого уровня стоимости жилья2.
С началом осуществления социально-экономических преобразований в России жилищно-правовая проблема приобрела особую актуальность.
В настоящее время реформирование жилищного законодательства вынуждает нас углубиться в историю жилищно-правовой проблемы и выяснить как решалась она в нашей стране и каковы перспективы развития современного жилищного законодательства. С этой точки зрения представляет интерес опыт правового регулирования жилищных отношений на различных этапах развития нашей страны3.
В дореволюционной России регулирование жилищных отношений осуществлялось в рамках гражданского права. Вопрос о правовой природе прав, на основании которых осуществлялось пользование жильем, не возникал.
Права на жилье могли носить вещный и обязательственный характер. К вещным правам на жилье относились право частной собственности на домостроения и право застройки, а к обязательственным - имущественный найм. Объекты вещных и обязательственных прав на жилье в современном и дореволюционном законодательстве определялись по-разному.
Неэффективность аренды земельных участков, предназначенных под застройку, послужила основой для появления в начале XX в. в России такого права на жилье, как право застройки.
В рассматриваемый период времени, в условиях роста промышленности, а соответственно и численности населения в городах, присутствовал значительный дефицит квартир и комнат. Спрос на жилье превышал предложение, что приводило к тому, что собственники строений имели практически неограниченную возможность навязывать нанимателю свои условия, далеко не всегда выгодные для него (особенно это касалось цены договора найма жилья).
Большая часть населения в городах повлекла за собой необходимость государственного вмешательства в регулирование отношений, складывающихся вокруг найма жилья.
27 августа 1916 г. специальным нормативным правовым актом о воспрещении повышать цену договора найма жилья были внесены элементы государственного регулирования в сферу найма жилья (по сути являющуюся гражданско-правовой сферой). Несколько позднее, а именно 5 августа 1917 г., Временное Правительство своим постановлением внесло ряд изменений в содержание указанного постановления.
Указанные нормативные правовые акты были направлены на установление ограничений цены договора найма жилья. Таким образом, лицам, сдававшим в наем квартиры, комнаты, койки, углы, было воспрещено взимать со съемщиков этих помещений плату, превышающую плату, которая взималась за эти помещения до 19 июля 1914 г., с возможностью прибавления к ней сумм от 10 до 45% названной платы. При сдаче в наем помещений с отоплением, с услугами дворников, швейцаров и т.п. в цене договора найма жилья могло быть учтено также и повышение стоимости этих услуг.
Домовладельцу было запрещено в одностороннем порядке прекращать договор найма жилья даже по истечении срока договора. Договор мог быть прекращен лишь по воле нанимателя. Домовладелец был вправе отказать нанимателю в продлении договора найма жилья лишь при нарушении им условий договора и при доказанной необходимости использования жилья наймодателем и (или) его семьей.
События 1917 г. привели к принципиальному изменению правового регулирования жилищных отношений.
До революции жилищные отношения, регулировались гражданско-правовыми нормами. После революции правовое регулирование жилищных отношений стало осуществляться в рамках административной юрисдикции, посредством жесткого регулирования с использованием императивных предписаний.
Серьёзным изменениям после революции были подвергнуты все правовые конструкции, применявшиеся в жилищной сфере. В частности, была отменена частная собственность на недвижимость, в том числе и на жилье.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (далее – ГК РСФСР 1922г.) назвал государственную собственность основной формой собственности на жилье. С этого периода времени стало использоваться понятие государственный жилищный фонд4.
Необходимо отметить, что было упразднено право частной собственности на землю, с которым до революции связывалось право собственности на жилье. Это упразднение повлекло за собой отмену в ГК РСФСР 1922 г. деления имущества на движимое и недвижимое, что повлекло за собой изменение оценки статуса жилья.
ГК РСФСР 1922 г. предусматривалось право застройки. Отличительной особенностью советского института права застройки являлось то, что единственным собственником городских участков земли считалось государство. Существенно был сокращен срок договора о праве застройки (до 49 лет), а также ограничен перечень возможных действий сторон по истечении срока договора.
Понятие "частная собственность" было заменено на понятие "личная собственность".
В ГК РСФСР 1964 г. предусматривались только два права граждан на жилье: личная собственность на индивидуальные жилые дома и найм жилого помещения5. Нормы, посвященные найму жилых помещений, были выделены в отдельную главу. Основанием для заключения договора найма жилого помещения по-прежнему назывался ордер, который выдавался гражданам в административном порядке.
В начале 80-х гг. XX в. жилищное законодательство подверглось кодификации, в частности, был принят ЖК РСФСР 1983г., который действует и в настоящее время6.
В соответствии с ЖК РСФСР жилые помещения и дома могут принадлежать государству (государственный жилищный фонд), колхозам и другим кооперативным организациям (общественный жилищный фонд), жилищно-строительным кооперативам (фонд жилищно-строительных кооперативов), гражданам (индивидуальный жилищный фонд).
Продолжением новой экономической политики государства было принятие Закона СССР от 06.03.90г. "О собственности в СССР", который закрепил такие формы собственности, как собственность граждан, коллективная собственность, государственная собственность7.
Следующим шагом, направленным на закрепление права частной собственности на жилье, явилась бесплатная приватизация жилищного фонда. В соответствии с Законом РФ от 04.07.91г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" граждане РФ, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде (включая ведомственный жилищный фонд) на условиях социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность на безвозмездной основе8.
Можно полагать что, к моменту распада СССР жилищное законодательство представляло собой конгломерат плохо согласующихся между собой нормативных правовых актов. Установление многообразия форм собственности на жилье и вовлечение жилья в рыночный оборот сопровождалось попыткой использования цивилистических начал в регулировании жилищных отношений. Однако нежелание отказаться от применения устаревших административно-правовых институтов не позволило четко установить порядок, условия и пределы использования гражданско-правовых институтов в регулировании жилищных отношений.
Современное правовое регулирование жилищных отношений основывается на тех же принципах, которые были свойственны советскому жилищному законодательству на последних этапах его развития. Отличие состоит лишь в более последовательном применении в жилищно-правовой сфере юридических институтов, которые свойственны для стран с рыночной экономикой.
Граждане и юридические лица получили возможность приобретать жилье на праве собственности путем:
-приватизации жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда;
-жилищного строительства, участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, товариществах собственников жилья;
-купли-продажи жилья;
-приобретения в порядке наследования и по другим законным основаниям.
В новых экономических условиях жилье получило статус товара, форму вложения капитала и источник извлечения прибыли собственником. Жилье больше не рассматривается лишь как средство удовлетворения личных потребностей граждан.
Гражданский кодекс РФ подчеркивает, что собственник, владея, пользуясь и распоряжаясь принадлежащим ему жилым помещением, должен использовать его по назначению, т.е. для проживания граждан (ст.288). Другими словами, жилое помещение, будучи объектом права собственности граждан, продолжает обладать весьма специфическими особенностями, которые ограничивают правомочия собственника.
Еще одной особенностью права собственности граждан на жилое помещение является наличие самостоятельных прав на жилое помещения у членов семьи собственника, которые не дают возможность собственнику полноценно распоряжаться своим имуществом.
В связи с экономическими преобразованиями существенные изменения претерпело правовое регулирование отношений, касающихся договора найма жилья.
В ГК РФ среди договоров найма жилого помещения выделяется и договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования (договор социального найма жилого помещения) и договор найма других жилых помещений.
В юридической практике договор найма жилых помещений, не предназначенных для социального использования, часто называют договором коммерческого найма жилья. Это неофициальное название во многом подчеркивает правовую природу такого договора. В этом случае собственник распоряжается жильем главным образом не в социальных, а в коммерческих целях.
В советском гражданском праве под договором найма жилого помещения понимался найм жилья, находящегося в государственной собственности, с целью удовлетворения личных потребностей граждан. В настоящее время понятие "найм жилого помещения" имеет более широкое содержание, поскольку в ряде случаев найм жилья направлен на извлечение прибыли.
По указанным причинам вместо фактически утративших силу норм ЖК РСФСР применяются нормы ГК РФ и Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ ст. 19 «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» "9. Закон РФ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» на данном этапе, является важным политико-правовым актом, призванным определить основные направления жилищной политики, установить наиболее важные, общие начала правового регулирования жилищных отношений.
Жилищный кодекс РФ определил основы правового регулирования жилищных отношений, перечислив полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, которые не должны противоречить нормам, установленным федеральными законами, а также органов местного самоуправления в регламентации этих отношений (ст.12, 13, 14 ЖК). Можно выделить наиболее важные из них как основополагающие, принятые на федеральном уровне, а также подзаконные нормативные правовые акты, законные и нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Гражданский кодекс Российской Федерации;
3) Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»10;
4) Жилищный кодекс РФ;
5) Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»;
6) Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»11;
7) Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»12;
8) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. 3 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 13т.д.
Разграничение полномочий никоим образом не означает «разделение» предметов регулирования. Единые общие подходы и единообразие требований к пользованию жильем, содержанию и использованию жилищного фонда вызывают необходимость общего регулирования ряда вопросов, касающихся жилищных отношений14.
Необходимость норм ЖК о распределении компетенции в жилищной сфере между органами различного уровня предопределяется, в частности, тем, что Конституцией РФ жилищное законодательство отнесено к совместному ведению РФ, но распределения нормотворческой компетенции не проведено.
Компетенция органов государственной власти РФ (Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти) в жилищной сфере сводится в основном к нормотворческим функциям и полномочиям .В федеральных нормативных правовых актах устанавливаются основные правовые гарантии жилищных прав, включая гарантии для социально незащищенных граждан15.
Так, среди полномочий органов государственной власти РФ в жилищной сфере указаны также полномочия правоприменительного и контрольного характера, что объясняется наличием жилищного фонда РФ (пп.12, 17).
Не является исчерпывающим перечень вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти РФ в жилищной сфере,
Определяет порядок предоставления жилья (ст.57 ЖК) в вопросах обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан по договору социального найма Российская Федерация.
В свою очередь, Российская Федерация определяет иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений фонда РФ, порядок предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (п.5 и 6 ст.12, п. 3 ст.49 ЖК).
Так же, Российская Федерация определяет основания предоставления специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда (п.7 ст.12, п.2 ст.13, п.4 ч.1 ст.14, а также гл.10 ЖК).
Основание и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания устанавливает Российская Федерация (п.11 ст.12 ЖК). Порядок и основания признания жилых помещений непригодными для проживания определяются Правительством РФ (п. 4 ст. 15 ЖК). К компетенции РФ отнесено также признание непригодными для проживания жилых помещений федерального жилищного фонда (п.12 ст.12 ЖК).
Так, определение условий и порядка переустройства жилых помещений возложено на Российскую Федерацию (п.10 ст.12 ЖК), а согласование переустройства (согласно п.7 ч.1 ст.14 ЖК).
К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены вопросы:
-установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и определения порядка организации и деятельности Жилищного Кооператива(далее Кооператив), Жилищно-Строительный Кодекс(далее ЖСК) и Товарищество собственников жилья (далее ТСЖ);
-установления правил пользования жилыми помещениями, требований к жилым помещениям, их содержанию;
-определения оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений. В отношении собственного жилья следует иметь в виду ст.293 ГК «Прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение»);
-установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.
-правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями.
Что касается установления правил пользования жильем, вопросов оплаты жилья, а также оснований выселения из жилых помещений, то, безусловно, к регламентации столь значимых вопросов в сфере жилищных отношений должны применяться единые требования16.
Отнесение вопросов ЖСК, ТСЖ, содержания общего имущества в многоквартирном доме и в части правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями к исключительной компетенции Российской Федерации обусловлено следующим. Сделки (за исключением, в частности, обмена жилья, поднайма); право собственности на жилые помещения; добровольное объединение участников общей собственности на жилой многоквартирный дом — это область гражданского законодательства (гл.9, 18, ст.116 ГК)17.
Можно полагать, что помимо определяемых ст.12 ЖК, к ведению Российской Федерации отнесено:
-установление перечня соответствующих заболеваний, при которых проживание с лицом, страдающим этим заболеванием, в одной квартире невозможно, для решения вопросов постановки на учет нуждающихся в жилье(ст.51 ЖК), а также предоставления жилого помещения18;
-установление порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу(п.10 ст.32 ЖК);
-осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд Российской Федерации(ст.58 ЖК);
-установление правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (ст.39 ЖК)
-установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст.98 ЖК);
-утверждение типового договора социального найма жилого помещения (ст.100 ЖК);
-утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (п.18 ст.12 ЖК).
Другими федеральными законами, могут быть определены, иные вопросы, решаемые Российской Федерацией (ст.100 ЖК).
Так же, следует иметь в виду, что целый ряд вопросов, связанных с жилыми помещениями, регулируется гражданским законодательством. Если жилищное законодательство рассматривает отношения, связанные с возникновением и прекращением права пользования жилыми помещениями, с осуществлением этого права, обеспечением сохранности, содержания и ремонта жилья, то гражданское законодательство применяется в том случае, когда жилое помещение становится предметом экономического оборота19. В частности, нормами гражданского права регламентируются порядок и условия заключения арендных сделок, сделок купли-продажи, мены, дарения жилых помещений, порядок наследования жилья.
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливает обязательность государственной регистрации прав собственности и других вещных прав на жилые помещения и сделок с ними. Наряду с вещными правами на жилье госрегистрации подлежат также ограничения (обременения) прав на него, в том числе ипотека, доверительное управление, аренда.