3.Структура правового регулирования.

Структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречающихся моментов. В одном направлении это объективно сложившиеся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом — характер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают повторяемостью, широко и систематически применяются в управленческой деятельности, являются наиболее актуальными и определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

В то же время применение уникальных элементов государственного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятельности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и излишня, итак как способна «погасить» конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы «поля» их применения должны регулироваться. Законность в управлении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности. Отсюда актуальность так называемых административных процедур.

Поэтому структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:

а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления;

б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к уникальному);

в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;

г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;

д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной мере), как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным является освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и силы права не обойтись. Как и в правовом оформлении «статичных» параметров элементов государственного управления, правовое регулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и желаемого, обязательного и допустимого.

Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой — определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зависимостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомственность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления.

Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.

Система государственных органов Республики Казахстан

1. Понятие и виды государственных органов РК.

2. Конституционный статус Президента Республики Казахстан.

3. Состав, структура и полномочия Парламента.

4. Роль законодательной, исполнительной и судебной власти в государственном управлении.

1. Понятие и виды государственных органов РК.

Государственный аппарат РК обладает всеми признаками, характеризующими его целостную и сложную систему. Так, он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности государственных органов), которые в свою очередь сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат Республики Казахстан представляет собой именно такую систему.

Таким образом, система органов Республики Казахстан, т. е. единый государственный аппарат, - это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность государственных органов.

Данное определение содержит два важных момента.

Прежде всего, оно указывает на то, что структурное построение государственного аппарата обусловлено (предопределено) функциями государства и историческими традициями. В этом смысле система государственных органов объективна. Ее нельзя конструировать произвольно, без учета закономерностей формирования, функционирования и развития государственной организации. При образовании новых государственных органов и реформировании старых законодатель не обладает абсолютной свободой в решении вопроса, какой должна быть создаваемая система. Конечно, в этом процессе участвуют и субъективные факторы, однако их влияние ограничено рамками закономерностей существования и развития данной системы. В этом плане объективно обоснованным является возвращение к исторически традиционной для Республики Казахстан системе государственных органов. Так, согласно ст. 49 и 50 Конституции РК Парламент Республики Казахстан состоит из двух палат; Сената и Мажилиса. Вместо системы Советов народных депутатов, построенной на принципе демократического централизма, действует система местных представительных органов (областей, районов и т. д.). Думается, что положение об объективном характере системы государственных органов имеет большое методологическое значение в познании и поиске путей совершенствования государственной организации.

Далее, системность как таковая присуща государственному аппарату органически. Он един по своему назначению, по своим особенностям, принципам построения и деятельности. Невозможно представить себе государственный орган вне единой государственной организации. В то же время системность указывает на разграничение чего-либо единого на составные части.

Система государственных органов Республики Казахстан базируется на принципах, которые выражают содержание казахстанской государственной организации, ее сущность. Такими принципами являются: единство системы; разделение властей; демократизм.

Единство системы, государственных органов Республики Казахстан обусловлено государственной волей многонационального народа Республики Казахстан. Конституция Республики Казахстан, принятая на референдуме, закрепляет систему государственных органов и их наименование. В ней определено, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Казахстан является ее народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы. Никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Подчеркнем, что государственная воля народа Казахстана первична по отношению ко всему остальному. Именно она обеспечивает и единство государства, и единство его государственных органов.

Разделение властей есть теоретическая и законодательная основа системы органов государства РК. Теория конституционного права рассматривает этот принцип и в широком смысле - в качестве основы конституционного строя и подлинной свободы личности, показателя демократизма государства Республики Казахстан. Советское государственное право отрицало разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция Республики Казахстан законодательно закрепляет: государственная власть едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (ст. 3 п. 4).

Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свои функции, создает для этого специальные органы и наделяет их необходимой компетенцией. Разделение властей проявляется и в запрете для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Необходимы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов Республики Казахстан будет работать как четкий и слаженный механизм. Но разделение властей не следует рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации функционирования государственных органов, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти. Стабильность системы органов государства РК и ее принципов непосредственно связана с законодательным урегулированием процесса конструирование государственной власти, ее соподчинен-ности и сбалансированности.

Демократизм системы органов государства РК означает, что Республика Казахстан - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Демократическая и социальная сущность государства РК воплощается в системе его органов. В демократическом, правовом и социальном государстве каждый его орган и их система в целом призваны служить интересам общества и человека. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными или групповыми.

Проявляется демократизм системы органов государства РК в порядке их формирования и принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного государственного органа являются выборы. Так, Президент Республики Казахстан, депутаты всех представительных органов государственной власти и местного самоуправления избираются посредством выборов, которые согласно Конституции Республики Казахстан проводятся на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Иной порядок формирования выборных государственных органов неминуемо приведет к нарушению их демократической сущности, внесет в государственную организацию элементы нестабильности и анархии. Система как таковая потеряет эти свойства.

Демократизм системы государственных органов выражается в отчетности депутатов представительных органов перед избирателями, а должностных лиц всех уровней — перед народом Казахстана и трудовыми коллективами. Конституционное законодательство предусматривает государственно-правовую ответственность государственных органов. Она может проявиться в упразднении государственного органа и увольнении должностного лица с государственной службы.

Внутреннее единство государственного аппарата государства РК предполагает его разграничение на составные части - виды государственных органов. Такая дифференциация проводится по различным основаниям, однако во всех случаях следует исходить из того, что они функционально связаны между собой и с системой в целом.

Подразделение единого государственного аппарата па отдельные части -государственные органы - получает правильную (научно обоснованную) характеристику лишь при единстве классификации.

Подразделение государственного аппарата на органы отдельных видов зависит от того, какие классифицирующие критерии авторы берут за основу системы государственной организации. Наука конституционного права базируется на достижениях советского государствоведения. Одновременно она учитывает и новейшие выводы государственно-правовой мысли, исходит из того, что конституционное право как отрасль казахстанского права призвано закреплять главные принципы системы государственных органов. Их содержание находит развитие и конкретизацию в отношениях, регулируемых другими отраслями казахстанского права. Это обстоятельство объясняет наличие в современной литературе различных суждений о видах государственных органов. Причем разноречия при решении этой проблемы будут существовать и в дальнейшем, поскольку классифицирующие критерии в значительной степени субъективны. Так, по иным, нежели наука конституционного права, критериям подразделяют государственные органы науки административного и гражданского права.

Наука конституционного права классифицирует государственные органы, руководствуясь Конституцией Республики Казахстан и конституционными законами. Эти акты определяют порядок формирования, конституционно-правовое положение отдельных видов и звеньев единого государственного аппарата, их место в системе государственной организации и в выполнении функций государства, а также основы взаимодействия государственных органов друг с другом.

В науке конституционного права видовое подразделение единого государственного аппарата обусловлено, во-первых, формой государственного устройства Республики Казахстан, а во-вторых, принципом разделения властей.

Поскольку по форме государственного устройства Республика Казахстан - унитарное государство, отсюда к первому основанию следует отнести общую систему государственных органов.

Общая система государственных органов Республики Казахстан включает в себя Президента РК, Парламент РК (Сенат и Мажилис), Правительство РК, министерства и агентства, общереспубликанские ведомства. В эту систему входит также Национальный банк Республики Казахстан с его отделениями на местах, Конституционный Совет РК, Верховный Суд РК, Генеральная Прокуратура РК. Сюда входят суды общей юрисдикции, военные, арбитражные суды, органы прокуратуры на местах, местные представительные и исполнительные органы.

К общей системе относятся также управленческие структуры - администрации государственных предприятий и учреждений республиканского подчинения (высших учебных заведении, учреждений культуры, здравоохранения, социальной защиты и т. д.).

Статус республики и система ее государственных органов определяются Конституцией Республики Казахстан. По принципу разделения властей все государственные органы подразделяются на законодательные, исполнительные и судебные.

Законодательную власть в Республике Казахстан осуществляет представительный орган - Парламент РК (ст. 49 Конституции РК).

Систему исполнительных органов государственной власти составляет Правительство РК (ст. 64 Конституции РК). В эту систему входят также подразделения высших органов исполнительной власти: министерства, агентства, управления, департаменты, отделы, администрации соответствующих предприятий и учреждений.

Судебная система Республики Казахстан устанавливается Конституцией Республики Казахстан и конституционными законами. В ходе творческого развития принципа разделения властей в Республике Казахстан, в её государственном строительстве в качестве самостоятельного вида (формы) осуществления государственной власти возможно выделение контрольной деятельности. К примеру, прокуратура РК как надзорный орган осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту РК (п. 2 ст. 83) Разделение властей в развитом демократическом, светском, правовом и социальном государстве - Республике Казахстан - будет осуществляться не в трех, а в четырех конституционных формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной. Адекватно этим формам наука конституционного права и будет проводить классификацию государственных органов. Однако это суждение высказано в порядке постановки вопроса.