4. Принципи адміністративно-процесуального права.

Принципи адміністративно-процесуального права – це закріплені в нормах чинного законодавства (або такі що випливають із його загального змісту) основоположні ідеї, на яких базується правове регулювання діяльності органів публічної влади (їх посадових осіб) з розгляду адміністративних справ.

Аналіз принципів, покладених в основу адміністративно-процесуального права, дає змогу виділити серед них три категорії: загально-правові, міжгалузеві та галузеві принципи.

І. Загальні принципи права – це основоположні ідеї, які характеризують зміст права, його сутність та призначення. З одного боку, такі принципи виражають закономірності функціонування й розвитку права у контексті соціально-політичного життя країни (завдяки їм правова система адаптується до найважливіших інтересів та потреб сучасного суспільства, стає сумісною з ними). З іншого – вони являють собою найзагальніші норми, котрі діють в усій сфері правового регулювання і поширюються на усіх суб’єктів правовідносин.

Не є винятком з цього правила й адміністративно-процесуальна галузь. Будучи органічною складовою вітчизняної системи права, вона завжди керується її загальними принципами. Розглянемо останні детальніше:

- принцип демократизму. Головна ідея цього принципу – закріплення в юридичних нормах механізмів та інститутів представницького і безпосереднього народовладдя, за допомогою яких громадяни можуть брати участь в управлінні державними і суспільними справами, захищати свої права і свободи. Своє втілення принцип демократизму знайшов у ст. 5 Конституції України, відповідно до якої: «... єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування...».

При здійсненні адміністративно-процесуальної діяльності, органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, судові органи (їх посадові особи) репрезентують народ України. Вони виражають і одночасно захищають публічні інтереси усього суспільства, його спільностей та кожного окремого громадянина. Вони примирюють публічні інтереси у разі їх суперечності.

Принцип демократизму проявляється також у тому, що будь-яка норма адміністративно-процесуального права втілює волю народу. Саме народ делегує відповідні нормотворчі повноваження представницьким, виконавчим та судовим органам держави.

Крім того, згаданий принцип концептуально детермінує шлях подальшого розвитку адміністративно-процесуального права. Це шлях до всебічного забезпечення пріоритету прав і свобод людини у сфері діяльності органів публічної адміністрації. На жаль, сучасне адміністративно-процесуальне право й досі значною мірою відображає радянську «державоцентристську» ідеологію, котра державні інтереси завжди ставила над інтересами особистості й суспільства;

- принцип законності. У сфері адміністративно-процесуального права даний принцип проявляється щонайменше у двох аспектах.

По-перше, він передбачає неухильне дотримання законів та

підзаконних актів усіма учасниками адміністративного процесу. Це стосується як владних суб’єктів, уповноважених до розгляду адміністративних справ, так і будь-яких інших його учасників.

По-друге, Конституція України та законодавчі акти Верховної Ради України (закони, кодекси) перебувають на вершині ієрархії джерел адміністративно-процесуального права. Будь-який нормативний акт нижчого рівня приймається у суворій відповідності до Конституції та законів України. Останні мають вищу юридичну силу. Правові акти, визнані такими, що суперечать Конституції України, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним судом України відповідного рішення. У разі суперечності положень закону та підзаконного нормативного акта, завжди застосовується норма закону;

- принцип верховенства права. Роль попереднього принципу (принципу законності) в адміністративно-процесуальному праві є надзвичайно важливою. Але її у жодному разі не слід абсолютизувати. Будь-який закон або інший нормативний акт може містити в собі положення, котре суперечить ідеям суверенності, незалежності, демократичності та соціального призначення Української держави. Причини цього можуть бути різноманітними – від недоліків нормотворчої техніки до зловживань владою.

Слід розуміти також і те, що навіть найдосконаліший та найуніверсальніший закон не здатен охопити нескінченного розмаїття життєвих ситуацій, які виникають у адміністративно-процесуальній сфері. Іноді ж, навпаки – конкретні адміністративно-процесуальні відносини регламентуються взаємовиключними, але рівними за юридичною силою, нормами права.

В усіх зазначених випадках суб’єкт правозастосовної діяльності повинен чітко визначити, на які принципи, орієнтири та суспільні цінності йому слід спиратись у разі прийняття процесуального рішення. Відповідь на це питання міститься в суті принципу верховенства права.

Ключова ідея цього принципу виражена у ст. 3 Конституції України: «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави».

Перелічені цінності мають безумовний та найвищий пріоритет як при створенні адміністративно-процесуальних норм, так і при їх застосуванні. Прийняття нормативних актів, а також привнесення до них змін, у жодному разі не повинно звужувати змісту й обсягу існуючих громадянських прав і свобод. Положення адміністративно-процесуального законодавства, які суперечать цій вимозі, підлягають перегляду або скасуванню у встановленому порядку. Так само неприпустимою є відмова у порушенні, розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавчого регулювання;

- принцип юридичної рівності громадян перед законом. Даний принцип забезпечує юридичну рівність громадян у всіх сферах їх життєдіяльності, у тому числі в адміністративно-процесуальній сфері.

Усі громадяни є рівноправними суб’єктами адміністративно-процесуального права: вони мають рівне право на участь в адміністративному процесі; як учасники адміністративного процесу вони наділяються однаковими правами і обов’язками; у реалізації цих прав і обов’язків вони також мають абсолютно рівні можливості (ступінь такої реалізації залежить лише від соціально-правової активності самої особи).

Основну ідею принципу юридичної рівності громадян перед законом виражає ст. 24 Конституції України. Згідно з указаною статтею, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Указаний принцип втілюється й у інших конституційних положеннях: «Усі люди є вільними й рівними у своїх ... правах (ст. 21); «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами..., вони користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38)»; «Основними засадами судочинства є... рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом (ст. 129)» і т. д.;

- принцип справедливості передбачає неупередженість, правильність, обґрунтованість та адекватність реагування держави на той або інший акт правової поведінки. Він втілює співмірність між правомірною поведінкою та заохоченням, між правопорушенням та відповідальністю і т. д. Цей принцип найбільшою мірою виражає загально-соціальну сутність права, пошук компромісу між учасниками правовідносин, між громадянином та державою.

Принцип справедливості тісно пов’язаний з принципом рівноправності. В основі обох принципів лежить ідея неупередженого ставлення держави до всіх категорій громадян. Проте, якщо принцип рівноправності уособлює «однаковість» громадян перед законом, то принцип справедливості репрезентує індивідуальний підхід держави до реагування на кожний окремий факт правової поведінки.

У ст. 26 Конституції України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України (крім винятків, передбачених законодавством).

Індивідуальність державного реагування полягає в обов’язковому врахуванні особливостей соціально-правових ознак громадянина та його поведінки при виборі оптимального способу реалізації його суб’єктивних прав і обов’язків, а також при виборі найдієвішого засобу виховного впливу на свідомість самого громадянина, його оточення, всього суспільства.

Так, наприклад, суд, враховуючи майновий стан учасника адміністративного процесу, може зменшити розмір оплати ним судових витрат, звільнити від неї повністю або частково, відстрочити або розстрочити її на певний строк (ст. 88 Кодексу адміністративного судочинства України). Недостатнє володіння державною мовою є підставою для надання особі дозволу давати свідчення на іншій мові або користуватись послугами перекладача (ст. 15 КАС України). Привід до суду не може бути застосований до малолітніх та неповнолітніх осіб, вагітних жінок, інвалідів першої і другої груп, жінок, які мають дітей віком до шести років або дітей-інвалідів (ч. 2 ст. 272 КАС України) і т. д.;

- принцип єдності прав і обов’язків виражається в органічній єдності та взаємообумовленості прав і обов’язків учасників адміністративно-процесуальних правовідносин. Немає і не може бути прав без обов’язків, не існує обов’язків без прав. Те або інше право є реальним лише тоді, коли встановлено кореспондуючий йому обов’язок.

Наприклад, право громадян на звернення забезпечується обов’язком органа публічної влади розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь в установлений законом строк (ст. 40 Конституції України). Право особи на захист в адміністративному процесі реалізується через обов’язок держави надати їй необхідну правову допомогу (статті 29, 49 Конституції України) і т. д.;

- принцип поєднання переконання та примусу. Переконання та примус – універсальні методи соціального управління, які репрезентують два типи впливу публічної влади на свідомість і поведінку суб’єктів правових відношень. Переконання — це комплекс виховних та заохочувальних заходів, спрямованих на підвищення свідомості й дисципліни учасників правовідносин, стимулювання в них добросовісного ставлення до вимог юридичних норм. Примус являє собою «силовий» варіант підкорення волі і поведінки окремого суб’єкта волі усього суспільства, втілений у вимогах юридичних норм. Він завжди пов’язаний із застосуванням певних обмежень морального, майнового, організаційного або фізичного характеру. Основні цілі примусу – припинення правопорушень, покарання за правопорушення, профілактика правопорушень.

Жоден з названих методів сам по собі неспроможний забезпечити ефективність правової регламентації відносин соціальної сфери. Оптимальне поєднання методів переконання та примусу є необхідною умовою нормального функціонування будь-якої юридичної галузі, у тому числі – адміністративно-процесуального права.

В адміністративно-процесуальному праві принцип поєднання переконання та примусу проявляється у двох аспектах. По-перше, норми цієї галузі закріплюють порядок застосування виховних, заохочувальних, примусових та інших заходів у різноманітних сферах суспільного життя.

По-друге, поєднання зазначених методів є засобом зміцнення дисципліни учасників адміністративно-процесуальних відносин.

- принцип правосуддя виражає гарантії захисту суб’єктивних прав у судовому порядку. Конституція України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55).

Адміністративно-процесуальні норми є важливим інструментом реалізації даного принципу у вітчизняному праві. Ними регламентується діяльність судів з розгляду – справ про адміністративні проступки; скарг фізичних та юридичних осіб на дії й рішення органів публічної влади (їх посадових осіб); спорів, що виникають у сфері публічної служби; спорів про компетенцію суб’єктів владних повноважень; спорів з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спорів, що випливають з виборчих правовідносин і т. д.

Водночас норми адміністративно-процесуального права гарантують судовий захист громадян від неправомірних рішень (дій, бездіяльності) суб’єктів розгляду справ про адміністративні спори, у тому числі й самих судів. Так, рішення адміністративних судів першої інстанції можуть бути оскаржені до апеляційних адміністративних судів. Рішення останніх можуть бути оскаржені в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України тощо.

II. Міжгалузеві принципи права — це ключові ідеї, на яких базується функціонування кількох юридичних галузей. Вони не наділені всезагальністю загальних принципів і не втілюють особливостей права в цілому. Водночас зазначені принципи володіють певним рівнем універсальності: ними визначаються базові засади існування, розвитку й взаємодії цілих галузевих груп.

Однією з таких груп, котра об’єднує усі процесуальні галузі, є процесуальне право. Як відомо, попри галузеву специфіку, процесуальні правовідносини мають подібні природу, характер та функції. Не менш подібними є структура та зміст юридичних норм, якими вони регулюються. Усе це зумовлює наявність спільних тенденцій, закономірностей функціонування та розвитку відповідних юридичних галузей: кримінально-процесуального, цивільно-процесуального та адміністративно-процесуального права.

Міжгалузевими принципами процесуального права є такі:

- принцип гласності. Даний принцип виражає ідею відкритості юридичного процесу для його учасників (гласність сторін) та суспільства (загальна гласність).

Гласність сторін передбачає гарантування сторонам процесу можливості бути присутніми при розгляді юридичної справи, ознайомлюватись з її матеріалами, брати у ній активну участь (давати пояснення, оскаржувати рішення в справі, заявляти клопотання).

Загальна гласність втілює право суспільства та громадянина на доступ до інформації про юридичну справу. Реалізація ідеї загальної гласності здійснюється шляхом забезпечення присутності при розгляді справи усіх бажаючих, надання кожному можливості ознайомлюватись із рішеннями в справі, надання дозволу на фіксацію юридичного процесу та поширення відповідної інформації.

Слід відмітити, що ступінь реалізації принципу гласності в адміністративно-процесуальному праві є не настільки повним як у кримінально-процесуальній або цивільно-процесуальній галузях. Адже, по-перше, адміністративно-процесуальне право регламентує розгляд величезного масиву управлінських справ. Надмірний доступ громадськості до процесу їх вирішення відчутно знизить ефективність роботи органів публічної влади.

По-друге, значна частина адміністративних справ «конфліктного» характеру (справи про адміністративні проступки, справи з розгляду скарг тощо) з огляду на свою порівняну малозначущість та велику кількість, розглядається в оперативному, спрощеному порядку. Вирішення деяких з них відбувається одразу на місці вчинення правопорушень (наприклад, у випадку порушення правил дорожнього руху пішоходами). Це, природно, унеможливлює повну реалізацію ідеї загальної гласності;

- принцип використання національної мови громадянами випливає із конституційної гарантії вільного розвитку, використання і захисту мов національних меншин в Україні. Його основна ідея – недопущення обмеження прав громадян – учасників юридичного процесу за мовною ознакою. Незнання державної мови, а також недостатнє володіння нею не може бути підставою для заборони фізичній особі брати участь в адміністративному процесі, надавати свідчення у справі, висловлювати свою думку з приводу питань, що виникають під час розгляду справи тощо.

- принцип оперативності юридичного процесу полягає у як найшвидшому вирішенні юридичних справ при максимальному забезпеченні реалізації суб’єктивних прав і законних інтересів учасників процесу. Швидкість розгляду справи забезпечується законодавчим встановленням обов’язкових часових рамок прийняття процесуальних рішень та здійснення процесуальних дій – процесуальних строків.

- принцип забезпечення правової допомоги громадянину. Конституція України гарантує можливість кожній фізичній особі одержати правову допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав (див.: ст. 59 Конституції України).

- принцип обов’язкової відповідальності за порушення правил юридичного процесу полягає у забезпеченні невідворотності настання несприятливих наслідків за будь-яке винне порушення процесуального законодавства. Це правило поширюється на усі, без винятку, категорії учасників юридичного процесу: суб’єктів розгляду юридичних справ, зацікавлені сторони, свідків, експертів, перекладачів тощо.

- принцип об’єктивної істини. Згідно з цим принципом, суб’єкт розгляду юридичної справи зобов’язаний з’ясувати усі фактичні обставини, котрі можуть мати значення для її безпомилкового й неупередженого вирішення. Будь-яке процесуальне рішення має ґрунтуватись на основі логіко-юридичного аналізу об’єктивних фактів. Суб’єктивізм у веденні юридичного процесу недопустимий.

III. Галузеві принципи права посідають важливе місце у детермінації ключових засад функціонування та розвитку будь-якої юридичної галузі, їх дія поширюється на визначену галузь і лише на неї. Серед принципів, властивих виключно адміністративно-процесуальному праву, можна виділити такі:

- можливість ведення адміністративного процесу мовою, прийнятною для всього населення певної території.».

- переважна спрямованість на реалізацію неконфліктних матеріальних правовідносин. На сьогодні у вітчизняній правовій парадигмі фундаментальне утвердились лише дві процесуальні галузі – кримінально-процесуальне та цивільно-процесуальне право. Долаючи численні труднощі, до остаточного визнання своєї галузевої концепції рухається адміністративно-процесуальне право. Потенційну можливість набути статусу самостійної юридичної галузі слід також визнати за господарським процесуальним правом. Принаймні, про це свідчить наявність відповідного кодифікованого акта (Господарського процесуального кодексу України).

• принцип презумпції правоти громадянина у відносинах з органами публічної влади формується на основі поєднання таких ідей:

• презумпції невинності обвинуваченого у вчиненні адміністративного проступку;

• презумпції справедливості вимог або претензій, висунутих громадянином до органів публічної влади;

• презумпції обґрунтованості правової позиції особи у будь-яких інших її відносинах з органами публічної влади.

Презумпція невинності обвинуваченого у вчиненні адміністративного проступку виражається у тому, що жодна особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності, якщо її вина не була доведена у передбаченому законом порядку. При цьому доказування вини завжди покладається на суб’єкта розгляду відповідної адміністративної справи. Якщо у підсумку залишається сумнів щодо достатності зібраних доказів, обвинувачення визнається недоведеним.

Провідна ідея презумпції справедливості вимог або претензій, висунутих громадянином до органів публічної влади полягає у такому: будь-яка скарга, клопотання або судовий позов громадянина вважаються справедливими, доки у ході відповідного адміністративного провадження не буде встановлено іншого.

Презумпція обґрунтованості правової позиції особи у будь-яких інших її стосунках із органами публічної влади означає, що при розгляді адміністративної справи уповноважений суб’єкт завжди повинен орієнтуватись на максимальну реалізацію законних прав і свобод громадян, а не на відстоювання інтересів публічної адміністрації.