62

Лекция №1. Теоретико-методологические основы курса «Социальной политики.

1. Подходы в определении понятия «Социальная политика»

2. Основные категории и понятия социальной политики.

3. Объект и субъекты социальной политики.

1.

Подобно другим общественным явлениям, социальная политика не поддается какому-либо жесткому, однозначному и всеобъемлющему определению. Рамки этой политики подвижны и гибки. Любое ее определение выглядит условным, не полностью отражающим само понятия. Поэтому обратим внимание на основные подходы их признаки и характеристику. В совокупности они дадут нам представление о том, что такое социальная политика, и что и как она регулирует.

Первый из них вытекает из этимологии понятия «социальный» - т.е. «общественный». Тем самым фактически приравнивается к ко всему комплексу направлений общественного регулирования. Отсюда предназначение социальной политики - постоянно способствовать достижения целей общества. В данном случае социальная политика противопоставляется частнопредпринимательской политике.

Второй подход исходит из того, что главным объектом социальной политики является рабочий класс, трудящиеся, занятые в общественном производстве. В этом случае социальная политика преследует цель улучшения положения рабочего класса посредством принятия и совершенствования трудового законодательства. Она используется господствующим классом в качестве амортизатора массового недовольства, средством нейтрализации социалистических идей и крайнего радикализма в рабочем движении.

Третий подход напротив исходит из того, что главным объектом социальной политики являются бедняки и даже пауперы, деклассированные элементы и нетрудоспособные члены общества. Основной мотив регулирования - их неспособность самостоятельно обеспечить себе источники сколько-нибудь приемлемого существования. Отсюда социальная политика по своему содержанию приравнивалась в общественному вспомоществованию.

Четвертый подход основывается на том, что социальная политика применяется в целях исправления негативных социальных последствий рыночной системы производства. Сфера применения политики ограничивалась главным образом процессами распределения доходов.

Пятый - касается базовых характеристик социальной политики. Он рассматривает социальную политику как средство регулирования благосостояния преимущественно общественных групп в противоположность рыночному регулированию индивидов. Здесь принципу - «каждый за себя» противостоит принцип - «общество за всех», то есть принцип коллективной ответственности. При этом, вопреки второй и третьей концепциям, здесь речь идет о населении в целом.

Каждый из приведенных подходов несет в себе значительную долю истины. Однако ни один из них взятый в отдельности, не является достаточным для понимания сущности социальной политики.

2.

Социальная политика государства может быть представлена как форма сознательного воздействия на социальную сферу жизнедеятельности людей с целью ее изменения. Это наиболее обобщенное представление о социальной политике государства позволяет рассмотреть ее как часть государственного управления, объектом которого является социальная сфера жизни людей. В силу специфики социальной сферы как объекта управления социальная политика также является специфическим воздействием. Уяснив данную особенность социальной сферы, мы сможем также понять особенность деятельности государства, которая обозначается таким понятием как «социальная политика».

Социальная сфера жизни общества раскладывается на объективные и субъективные составляющие. К объективным необходимо отнести условия жизни индивидов, а к субъективным — потребности индивидов. При этом социальная сфера жизни людей представлена как отношения между условиями жизни людей и их потребностями. Социальная политика оказывает воздействия на условия жизни людей. Пределы этого воздействия в установлении таких отношений между двумя элементами социальной сферы, при которых у индивидов не воспроизводится чувство нуждаемости.

Для того, чтобы социальная сфера стала объектом управления государством, необходим такой уровень ее развития, который требовал бы вмешательства государства. Условием, при котором это вмешательство становится действительным, является такой уровень развития потребностей индивидов, который не может быть удовлетворен за счет собственного труда, как это имело место в аграрных обществах, а удовлетворяется высокоразвитым промышленным производством. Поэтому развитие производства и степень разделения труда в этом производстве является материальной основой необходимости государственной интервенции в социальную сферу жизни людей.

Развитая потребность человека появляется с развитым разделением труда, но не равным доступом большинства населения к продуктам данного производства, базирующегося на разделении труда. Замечено, в рамках социально-экономической школы анализа социальной политики, что чем больше в социальной структуре общества представителей наемного труда, чем выше разделение труда, тем больше доля отчислений, производимых государством на социальные нужды населения страны. Если экономической основой социально-политической деятельности государства является промышленный способ производства и разделение труда, то социальной основой является объединение представителей наемного труда, чей интерес так же, как и интерес предпринимателей, покоится на данном производстве.

В силу ограниченных возможностей производства удовлетворять потребности индивидов между производством и потреблением возникает противоречие, на основе которого разворачивается социальный конфликт. Ограниченный и конфликтный характер отношений между индивидами, как результат ограниченного производства, порождает такие группы людей, которые могут воспроизводится при условии помощи со стороны общества в лице государства. К этим группам людей относятся те, которые либо по малолетству, либо по болезни, либо старости, либо в результате отсутствия работы не в состоянии самостоятельно обеспечить удовлетворение своих потребностей и потребностей своей семьи. Данные группы людей имелись во все времена, однако потребности этих групп людей не требовали всеобщей защиты со стороны государства и осуществлялись в основном на местном (муниципальном, общинном ) уровне.

Для того, чтобы государство было в состоянии управлять социальной сферой в рамках своей социально-политической деятельности, оно выделяет из всей совокупности отношений социальной сферы жизни общества такие отношения, которые начинают носить всеобщий характер и тем самым должны защищаться политически. Обязанность защиты со стороны государства своих граждан вытекает из социальной сути самого государства, которая заключается в установлении политически детерминированной социальной связи между людьми. То есть социальная защита есть особая политическая форма включения индивидов в социальную жизнь с целью снятия экономических препятствий, не позволяющих без посторонней помощи их преодолеть. Этим актом государство определяет «социальную зону» своего политического влияния, своей защиты данной социальной зоны всеми средствами и способами, находящимися в его распоряжении. Социальная сфера при этом предстает перед нами как конституируемые социальные права и обеспеченные экономическими возможностями социальные гарантии.

Социальные права граждан — это та область социальной сферы жизни людей, которая недоступна никаким силам общества, кроме государства, это тот объект деятельности государства, где его полномочия абсолютны. Социальные права — это реализуемые отношения под эгидой государства, это отношения, в которые вступает индивид свободно, по праву, без каких-либо ограничений и предварительных условий со стороны кого бы то ни было. Социальные права — это особая форма регулирования отношений в обществе со стороны государства и особая институциональная форма разрешения социального конфликта. Социальные гарантии — это обязательные для государства социальные права, т.е. такие отношения, которые не могут не состояться. Социальные гарантии — это обеспеченные существующими государственными ресурсами декларированные социальные права. Социальные гарантии — это социальные права в действии, реализованные социальные права. Потому социальные гарантии и права, например, Х. Ламперт включает в понятие собственности, которой как бы изначально наделяются представители наемного труда. Поэтому для государства в его социально-политической деятельности является важной проблемой определение круга лиц, которые имеют право на часть дохода государства, а тем самым на некоторые льготы.

Социальная льгота — это такое отношение в обществе, при котором индивид или группа индивидов наделяется продуктом из общественных фондов в силу его или их нуждаемости. В основании получения гражданами социальных льгот лежит принцип нуждаемости. Нуждаемость — это временное или постоянное недопотребление человеком продовольствия, предметов длительного пользования и услуг, имеющих в обществе распространенный характер. Однако недопотребление не станет нуждаемостью до тех пор, пока недопотребление не приобретет для государства значимый характер. Значимое для государства недопотребление и называется нуждаемостью.

С этого момента недопотребление индивида как его ограниченная связь с обществом становится политической категорией и полностью определяется государством, а ее установление зависит от определения верхнего и нижнего пределов нуждаемости. Различные государства по-разному формулируют эти пределы, исходя из конкретной экономической ситуации и общей политики, которую реализует данное правительство. Поэтому в различных странах верхний и нижний пределы нуждаемости различны, но они не могут быть ниже предельно допустимых физиологических норм и выше среднего дохода, принятого в обществе.

Основанием нуждаемости являются необходимые потребности индивида, удовлетворение которых невозможно без помощи другого лица или государства. Нуждаемость — это такое состояние индивидов, которое возникает на неспособности самого индивида удовлетворить свои потребности, а значит быть ограниченным для вступления в отношения, имеющие значимый характер для общества в целом. Данная неспособность возникает на ряде ограничений биологического, экономического, политического и социального характера. Биологические ограничения подразделяются на физиологические и психологические ограничения, не позволяющие индивиду либо по малолетству и старости, либо по причине инвалидности и болезни трудиться, а значит вступать в отношения, носящие всеобщий характер. Экономические ограничения подразделяются на ограничения материального и морального характера. К первым из них относятся уровень развития производительных сил, ко вторым — устанавливаемые экономические отношения или элементы этих отношений.

\Государство и есть одна из политических причин появления нуждаемости, носителями которой являются индивиды, имеющие способность к труду, но не могущие ее реализовать по причине острой конкуренции, которая есть продукт отношений обмена стоимостями. Другой политической причиной нуждаемости является деятельность объединений, политического и профессионального характера, выражающих интерес нуждающихся, и тех, кто может стать таковыми по причине непредсказуемости меновых отношений. Данная причина, не принимая в расчет прямого сговора правительства с профсоюзной и партийной бюрократией или ангажированности этих отношений, работает на расширение сферы нуждаемости индивидов. И последняя причина, которая оказывает влияние на пределы нуждаемости, — социальная. Она складывается из существующей системы социальной защиты, а также из социальной силы (социальная сила — это обусловленная разделением труда объединительная способность индивидов) наемного труда, являющейся наиболее весомой в совокупности представленных причин.

Социальная защита — это такие отношения, которые позволяют индивидам, находящихся под их покровительством, сохранять свои позиции в обществе. Социальная защита — это охранительная функция либо политического, либо социального союза. Поэтому социальная защита есть свойство любого объединения людей. Наиболее значительными объединениями в данном случае являются государство и профессиональные союзы.

В силу того, что социальную защиту могут осуществлять и другие объединения людей кроме государства, социальная политика может быть реализованной либо через государственную, либо через негосударственную систему социальной защиты. Во втором случае обычно эта функция находится в руках профессиональных союзов. В связи с таким положением вещей выделяются две модели социальной политики, которые получают свою легитимацию в конституциях государств: либерально-консервативная модель; социал-демократическая модель.

Государство на основе социальной защиты, переданной в его компетенцию, создает систему социального обеспечения, состоящую из совокупности административных норм и учреждений, реализующих эти нормы в административном порядке. Содержательной стороной системы социального обеспечения, которая поддерживается государством, является принцип обязательного государственного страхования. Обязательность страхования не всегда предполагает обязательность взносов со стороны застрахованного. Страховой фонд по некоторым видам государственного страхования может пополняться за счет государства или за счет работодателя.

Социальная политика государства не существует в отрыве от политики государства вообще, а так же от конкретных политик - экономической, налоговой; бюджетной; внешней и т.д. Сама социальная политика распадается на различные политики. От того, насколько развита социально-политическая деятельность государства, зависит внутреннее содержание его социальной политики. Социальная политика может вбирать в себя одни политики в одних странах и не вбирать их в себя в других странах. Для Германии и Дании характерен широкий охват социальной сферы государством, для США и Японии характерен меньший.

Существенным в определении социальной политики того или иного государства являются источники финансирования социальных расходов. Источниками финансирования обычно бывают бюджетные и внебюджетные. Бюджетные источники пополняются за счет налогов, деятельности государства в экономической сфере, а так же за счет иных средств, поступающих в бюджет государства. Внебюджетные пополняются за счет взносов работодателей и наемных работников. В последнем случае пополнение может происходить как равными, так и неравными долями со стороны работодателей и наемных работников, а некоторые внебюджетные фонды пополняются только за счет работодателей. Наиболее развитая система социальной политики может быть представлена в следующей схеме структуры социальной политики датского государства.

Таблица 1. Основная структура социальной политики датского государства всеобщего благосостояния

Основные средства социальной политики Носители социальной политики Области социальной политики Налоги Государство Несчастный случай, проф. заболевания, болезни Забота о материнстве и детстве Прожиточный минимум Сборы с работодателей Налоги Страхование от безработицы: Организации: региональные кассы по безработице. Круг обеспечиваемых: все члены профсоюза. Безработица Налоги Взносы Пенсионное страхование, основная пенсия финансируется за счет налогов, дополнительная — за счет добровольных взносов Возраст

Источник: Josef Smid Wohlfahrtsstaatеn im Vergleich. Leske+Budrich. Opladen, 1996. S. 70.

Социальное сравнение - необходимый элемент повседневной жизни и повседневного поведения индивидов, неотъемлемый компонент идеологии общества и конкретных социальных общностей. Оно лежит в основе многих явлений и процессов, имеющих место на уровнях обыденного и теоретического сознания. От характера, содержания и направленности социального сравнения зависят социальное настроение и социальное самочувствие больших групп людей, их стремления, ожидания, надежды. Под социальным сравнением (на уровне обыденных представлений и массового поведения) будем понимать в самом общем виде сопоставление людьми условий жизни, форм и видов деятельности с их аналогами в прошлом, а также с теми, которые характеризуют повседневное бытие населения в других поселениях, регионах и странах.

Социальное сравнение предполагает также статусные, субкультурные, стилевые и иные сравнения. Т.е. процедура социального сравнения в данном случае выступает как выбор между двумя (или несколькими) вариантами поведения. Следовательно, социальное сравнение выступает как не только общественный, но и индивидуальный феномен. Люди сравнивают социальное бытие, его отдельные стороны на индивидуально-личностном уровне. Для конкретного человека социальное сравнение выступает как общественный феномен, когда он сопоставляет социальные общности, страны, системы и подсистемы в них (экономику, политику, образование и т.д.).

Социальная ностальгия и социальная память. В условиях резких социальных перемен и разочарованности складывающимся бытием потребность части общества удержаться в привычных экономических и социокультурных рамках приводит к актуализации "образа прошлого". Социальная ностальгия предстает индикатором нарушения взаимосвязи времен, когда переживание действительности обращено к прошлому и настоящее оценивается в сравнении с ним. Социальная ностальгия выступает своеобразным средством сравнения, в одних случаях настоящего с прошлым, в других - наоборот, прошлого с настоящим.

Понятно, что социальная ностальгия основывается на социальном сравнении. Оно базируется, в свою очередь, на социальной памяти. Не являясь просто суммой памяти отдельных людей, выступая как особое качество трансформации знаний и представлений о прошлом в общественном (групповом) сознании, социальная память обладает способностью от какой-то информации освобождаться, другую же гипертрофировать.

Далее, обратимся к понятиям субъекта и объекта социального сравнения. К первому будем относить отдельных лиц, социальные общности, группы людей, осуществляющих социальное сравнение. Оно в этом случае будет выступать как описательно-познавательная процедура на уровне индивидуального либо общественно-группового сознания (например, формулируются идеологии и философии социального сравнения, корректность которых в каждом конкретном случае требует доказательства). К объектам социального сравнения могут быть отнесены отдельные страны, сферы жизни и образ жизни людей и социальных групп этих стран, социаль­ные процессы, отдельные социальные факты и явления. Объектом социального сравнения могут выступать также теории, концепции, направления социальной мысли, научные парадигмы, т.е. то, что несет информацию о реальных объектах.

3.

Субъектами социальной политики являются государственные органы власти, организации и учреждения, а также действующие в социальной сфере негосудар­ственные организации, общественные объединения граждан и инициативы. Кроме того, её субъ­ектами являются также законодательные, исполнительные, судебные органы власти, определяющие при общественном участии цели, задачи, приоритеты, нормативно-правовую базу социальной политики государства и про­водящие непосредственную практическую работу по её реализации.

Политическое руководство определяет цели социального разви­тия общества, а комплекс мер по их реализации — важнейшая задача социальной политики. Государственные органы, общественные организации, органы местного самоуправления, производственные коллективы реализуют социальную политику по достижению социальных целей и результатов, связанных с повышением благо­состояния населения, улучшением качества его жизни, обеспечением социально-политической стабильности, социального партнёрства в обществе.

Таким образом, социальная политика государства не сводится к деятельности органов вла­сти, занимающихся социальными вопросами. В разработке и реализации соци­альной политики государства участвуют три стороны: власть (законодательные, исполнительные, судебные органы), общество (политические институты), насе­ление (социально-профессиональные и другие объединения граждан, отдельные инвалиды).

Социальная политика осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, а также на уровне отдельных предприятий, орга­низаций, учреждений. Если на федеральном уровне определяются основные цели, задачи, принципы социального развития, а также основные способы, меры их дос­тижения по отношению ко всему обществу, то региональная социальная политика осуществляется с учётом особенностей региона: уровня экономического развития и соответствующих возможностей, этнонациональных, историко-культурных и других особенностей.

Социальная политика, соответственно и деятельность её субъектов на регио­нальном и местном уровнях направлена на решение конкретных проблем населе­ния, отдельных особо нуждающихся социальных групп и граждан.

Объект социальной политики представлен социальной и социально-трудовой сферой общества в целом конкретно, её главными состав­ляющими элементами, а также их показателями — благосостояние, образование, здоровье населения, социальная стабильность, конструктивность отношений соци­альных групп и т.д.

Стратегические установки субъекты социальной политики осуществляют через систему долговременных мер. Состояние социально-экономического развития, со­циально-трудовых отношений при наличии ограниченных финансовых ресурсов, новых социальных функций государства требует постоянного разграничения задач и уточнения приоритетов в целях определения долговременных, среднесрочных и краткосрочных, текущих социальных программ.

Так, федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в Российской Феде­рации. Они же устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицин­ского обслуживания, образования, культуры. Здесь же разрабатываются целевые социальные программы; формируют внебюджетные государственные фонды, оп­ределяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений насе­ления в связи с инфляцией и т.д.

Региональные органы власти разрабатывают и реализуют региональные законы и социальные программы. Они же обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры; разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие социальной инфраструктуры. Именно региональ­ные органы власти реализуют жилищную политику, политику в области образова­ния, здравоохранения и т.д.

В основе разграничения деятельности федеральных и региональных органов власти по вопросам социальной политики лежат такие фундаментальные принци­пы федерализма как обязательное «распределение ролей» во всех общественно значимых сферах между всеми уровнями власти, установление зоны самостоя­тельных и ответственных действий каждого уровня власти в указанных сферах в соответствии с «распределением ролей». Каждый уровень власти наделяется пра­вами и ресурсами для осуществления самостоятельных и ответственных действий в этих зонах. Но, как правило, не хватает ресурсов для самостоятельного и полно­ценного выполнения распределённых функций. В современной России эта про­блема стала главной.

Законодательной деятельностью Государственной Думы и нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации формируются нормативно-правовые акты о содержании и механизмах реализации отдельных направлений социальной политики. Тем самым создано общероссийское правовое пространство действий органов власти разных уровней в социальной сфере. Главное здесь рег­ламентация финансовых ресурсов бюджетной сферы, что фиксируют федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, налоговое законодательство, нормативные акты.

Основная часть общегосударственных регламентации по управлению социаль­ной сферой создаётся исполнительной властью — правительством в целом, от­дельными министерствами и ведомствами.

Содержание деятельности региональных и местных властей в социальной сфере (региональные и местные компоненты государственных стандартов, перечень регио­нальных социальных программ, содержание и организация деятельности в конкрет­ной отрасли социальной сферы, учредители организаций и учреждений, полномочия законодательных и исполнительных органов власти в конкретной отрасли социаль­ной сферы и многое другое) определяется законами органов законодательной власти и постановлениями правительств (администраций) субъектов федерации.

Именно в социальной сфере, в её организации и порядке функционирования, в уровне ответственности региональных и, особенно, местных властей за выполне­ние прямых обязанностей в социальной сфере в настоящее время присутствует и большая упорядоченность и большее исполнение законов, чем в сфере предприни­мательства, экономики и финансов.

Субъектом социальной политики являются также работодатели. В большинстве случаев их роль пассивна, поскольку они обязаны следовать тем об­щим социальным правилам, которые устанавливаются государственными (цен­тральными и местными) властными структурами.

Так, в сфере социальной политики работодатели должны обеспечивать обяза­тельные условия социальной поддержки наёмных работников (минимальный уро­вень заработанной платы; обязательное страхование по установленным нормати­вам — пенсионное, социальное, медицинское, по безработице; социальные выплаты и компенсации. Относимые на фонд оплаты труда и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансовыми ресурсами, многие работодатели могут создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекатель­ные для наёмных работников своей высокой заработанной платой, различными со­циальными благами (бесплатным питанием, возможностью получения долгосроч­ных беспроцентных кредитов и т.п.).

Государственные властные структуры, создавая ту или иную экономическую среду, формируют экономические интересы работодателей, развивающих наиболее выгодные для них производства. В том случае, когда решения органов законода­тельной и исполнительной власти ошибочны или неточны, экономические интере­сы работодателей вступают в противоречие с интересами общества в целом и ста­новятся факторами роста социальной напряжённости.

В зависимости от периода реализации социальной политики субъекты вы­страивают свою деятельность в соответствии с уровнем и целями социальной по­литики. Они определяют задачи и конкретные меры по её реализации: орга­низационные, правовые, социальные, финансово-экономические, экологические, демографические, социокультурные, просветительские. В зависимости от статуса, роли субъекта могут осуществляться задачи и меры идеологического, пропаганди­стского характера.

Именно этим занимается другая группа субъектов социальной политики - это профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения. Они играют в процессе выработки и проведения социальной политики своего рода «идеологическую» роль. Они не располагают сколько-нибудь значительными по сравнению со средствами государственного бюджета, внебюджетных социальных фондов и работодателей финансовыми ре­сурсами регулярного характера. Вместе с тем эти структуры являются предста­вителями определённых слоев населения и оговаривают, документально фикси­руя соответствующими соглашениями с органами государственной власти и работодателями минимальный уровень социальной защищённости занятых в об­щественном производстве (профсоюзы) или других категорий граждан (общест­венно-политические движения и партии различных направлений).

Существует группа так называемых пассивных субъектов социальной поли­тики, выполняющих при её проведении инфраструктурные функции. Это — бан­ковские и кредитные учреждения, страховые общества, организации здравоохра­нения, культуры и т.п., отвечающие за доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики — человека.

В настоящее время, несмотря на существующие трудности и противоречия, идет процесс формиро­вания гражданского общества, его основных структур. В стране происходит разви­тие негосударственных благотворительных, страховых фондов, неправительствен­ных некоммерческих организаций, которые все активнее включаются в решение сложных социальных проблем. Уровень активности субъектов различного уровня зависит от многих условий порядка, в том числе мер экономического, финансового и законодательного.

Наиболее полное представление о правовой и нормативной защите социальных интересов различных групп населения, об организации конкретной помощи и социальной поддержки дают документы, разграничивающие полномочия федеральных и региональных органов власти.

Так, федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в РФ; устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разрабатывают целевые социальные программы; форми­руют внебюджетные государственные фонды; определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т. д.

Региональные органы власти разрабатывают и реализуют региональные законы и социальные программы; обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры; разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие инфраструктуры; определяют жилищную политику, политику в области образования, здравоохранения и т. д.

Лекция №2 Предмет, объект и субъекты социальной политики

1. Предмет, объект социальной политики.

2. Субъекты реализации социальной политики.

3. Функции социального права.

4. Содержание мер по социальной защите.

1.

Цель социальной политики - создание в обществе благоприятного соци­ального климата и социального согласия, условий, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Социальную политику государства можно рассматривать как его специфическую деятельность, направленную на реализацию права каждого гражданина свободно участвовать во всех сферах социально-экономической, трудовой, духовной жизни общества, направленной на удовлетворение сущностных потребностей человека, интересов социальных групп при постоянном выявлении и учете социальных последствий экономических, политических, мировоззренческих преобразований.

Предметом социальной политики как науки являются свойства, закономерности, содержательные (устойчиво воспроизводимые и выражающие сущность) отношения общества, а также процессы и формы общественной практики, которые представляют собой взаимодействие социальных групп по поводу их общественного положения.

Политическое руководство формирует цели социального развития общества, комплекс мер по их реализации — важная задача социальной политики. Государственные органы, общественные организации, органы местного самоуправления, производственные коллективы реализуют социальную политику, направленную на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением благосостояния населения, улучшением качества его жизни, обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе.

С позиции субъект-объектных отношений термин «социальная политика» многовариантен:

• - это деятельность государства в социальной сфере;

• - это взаимодействие всех субъектов самодеятельного населения, хозяйственных, управленческих структур в рамках декларируемых или законодательно утвержденных целей и задач.

В системе объект-субъектных отношений объектом социальной политики выступает все самодеятельное население, отдельные граждане, социальные общности определенного уровня, объединенные конкретными связями и отношениями.

2.

Субъектами социальной политики являются государственные органы власти, организации и учреждения, а также действующие в социальной сфере негосударственные организации, общественные объединения граждан и инициативы. Субъектами социальной политики являются законодательные, исполнительные, судебные органы власти, определяющие при общественном участии цели, задачи, приоритеты, нормативно-правовую базу социальной политики государства и проводящие непосредственную практическую работу по ее реализации.

Некоторые исследователи считают, что объект — это подчиненная, пассивная, вторичная управляемая структура, не обладающая собственной активностью и инициативой. В данном контексте объект социальной политики представлен социальной сферой общества, а также их показателями — благосостояние, образование, здоровье населения, социальная стабильность, конструктивность отношений социальных групп и т.д.

В формировании и реализации социальной политики участвует множество субъектов. Их деятельность определяется конкретными социальными интересами и осуществляется на основе нормативно-правовой базы.

Одним из первых документов, регламентирующих социальные отношения в стране, стала Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.). В декабре 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, в которой провозглашено построение социального государства, обеспечивающего достойную жизнь и свободное развитие личности, гарантирующего гражданам России право на труд, на социальное обеспечение и защиту, медицинское обслуживание, жилье, образование, ох­рану семьи, материнства, отцовства и детства. Основные социальные права закреплены в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Трудовом кодексе Российской Федерации, Кодексе законов о браке и семье, Жилищном кодексе, законах «Об образовании», «О занятости населения Российской Федерации», «О государственных пенсиях в России» и ряде других.

Объект социальной политики представлен социальной и социально-трудовой сферой общества в целом конкретно, её главными состав­ляющими элементами, а также их показателями — благосостояние, образование, здоровье населения, социальная стабильность, конструктивность отношений соци­альных групп и т.д.

Стратегические установки субъекты социальной политики осуществляют через систему долговременных мер. Состояние социально-экономического развития, со­циально-трудовых отношений при наличии ограниченных финансовых ресурсов, новых социальных функций государства требует постоянного разграничения задач и уточнения приоритетов в целях определения долговременных, среднесрочных и краткосрочных, текущих социальных программ.

Социальная политика осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном, а также на уровне отдельных предприятий, организаций, учреждений. Если на федеральном уровне определяются основные цели, задачи, принципы социального развития, а также основные способы, меры их достижения по отношению ко всему обществу, то региональная социальная политика осуществляется с учетом особенностей региона: уровня экономического развития и возможностей, этно-национальных, историко-культурных и других особенностей.

Социальная политика, а соответственно и деятельность ее субъектов на региональном и местном уровнях, направлена на решение конкретных проблем населения, отдельных особо нуждающихся социальных групп и граждан.

Состояние социально-экономического развития, социально-трудовых от­ношений при ограниченных финансовых ресурсах, наличие у государства новых социальных функций требуют разграничения функций между федеральной и региональными властями (о чем уже упоминалось выше), а также уточнения приоритетов для подготовки долговременных, среднесрочных и краткосрочных, текущих социальных программ.

В основе разграничения деятельности федеральных и региональных органов власти по вопросам социальной политики лежат такие фундаментальные принципы федерализма, как обязательное «распределение ролей» во всех общественно значимых сферах между всеми уровнями власти, установление зоны самостоятельных и ответственных действий каждого уровня власти в указанных сферах в соответствии с «распределением ролей». Каждый уровень власти наделяется правами и ресурсами для осуществления самостоятельных и ответственных действий в этих зонах.

Федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в Российской Федерации. Они же устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры. Здесь же разрабатываются целевые социальные программы, формируются внебюджетные государственные фонды, определяются условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т.д.

Региональные органы власти разрабатывают и реализуют Региональные законы и социальные программы. Они же обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры, разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие социальной инфраст­руктуры. Именно региональные органы власти реализуют жилищную политику, политику в области образования, здравоохранения и т.д.

Конституция Российской Федерации устанавливает суть социальных отношений в обществе. Она дает перечень общих социальных гарантий, определяет предметы ведения и полномочия в социальной сфере Российской Федерации и ее субъектов, определяет роль Президента и Правительства Российской Федерации в проведении государственной социальной политики и в гарантиях по социальным обязательствам государства, намечает контуры самостоятельной реализации социальной политики государства органами местного самоуправления. Все это подтверждается, корректируется, дополняется и конкретизируется в региональных законодательствах.

Законодательной деятельностью Государственной Думы и нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации формируются нормативно-правовые акты о содержании и механизмах реализации отдельных направлений социальной политики. Тем самым создано общероссийское правовое пространство действий органов власти разных уровней в социальной сфере. Главное место отводится регламентации бюджетных финансовых ресурсов. Это сфера внимания в первую очередь федеральных законов о федеральном бюджете, налогового законодательства, других нормативных актов.

Важную роль играют законы, регламентирующие решение на первый взгляд далеких от социальной сферы проблем, например, военной реформы и статуса военнослужащих, земельной реформы и развития сельского хозяйства. Такие законы косвенно, но весьма ощутимо корректируют предмет ведения и полномочия в социальной сфере региональных, а особенно местных органов власти. Свою роль в разграничении полномочий в социальной сфере между федеральной и региональной властью играют и специальные договоры, предусмотренные ст. 11 Конституции России.

Основная часть общегосударственных регламентации по управлению социальной сферой создается исполнительной властью — правительством, отдельными министерствами и ведомствами.

Содержание деятельности региональных и местных властей в социальной сфере (региональные и местные компоненты государственных стандартов, перечень региональных социальных программ, содержание и организация деятельности в конкретной отрасли социальной сферы, учредители организаций и учреждений, полномочия законодательных и исполнительных органов власти в конкретной отрасли социальной сферы и многое другое) определяется законами органов законодательной власти и постановлениями правительств (администраций) субъектов Федерации.

Именно в социальной сфере (прежде всего в организации и порядке функционирования, в уровне ответственности региональных и особенно местных властей) сегодня в большей степени присутствуют и стабильность, и исполнение законов, чем, например, в сферах экономики, финансов, предпринимательства.

По характеру, содержанию, внутреннему строению социальная политика целостная система качественно нового уровня.

Эта целостность определяется следующими факторами:

1) выбор обществом стратегических целей и задач социального развития, социальных приоритетов;

2) единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоев населения;

3) протекционизм государства и иных субъектов социальной политики по обеспечению финансирования социальной сферы;

4) единая социальная инфраструктура, единое кадровое и ин­формационное обеспечение».

В зависимости от периода реализации социальной политики субъекты выстраивают свою деятельность в соответствии с уровнем и целями этой политики; они определяют конкретные задачи и меры: организационные, правовые, социальные, финансово-экономические, экологические, демографические, социокультурные, просветительские. В зависимости от статуса, роли субъекта могут осуществляться также задачи и меры идео­логического, пропагандистского характера.

Основным субъектом реализации социальной политики в современном мире является государство. Каждое государство самостоятельно определяет перспективы своего развития. Но существуют и проблемы глобальной социально-экономической политики: экологическая и социальная ориентация экономики, укрепление национальной и международной безопасности, переход стран к моделям устойчивого развития, обеспечивающим равенство интересов настоящего и будущих поколений.

Экономика является основой решения социальных проблем, но роль социальной сферы в решении задач экономического роста постоянно возрастает. Национальные экономики все активнее вовлекаются в мировое хозяйство, что увеличивает степень их открытости, изменяет механизм под­держания экономической и политической стабильности, стимулирования использования и распределения национальных возможностей, условий для производства и экономического роста.

Социальная политика приобретает государственно-общественный характер. В регулировании социальных процессов все более значимым становится участие многих субъектов: негосударственных предприятий и организаций, общественных объединений и организаций, частных лиц.

Основные виды деятельности по реализации социальной политики государства:

• правотворческая деятельность законодательных органов;

• организационно-управленческая, финансово-экономическая, прогнозная и другая деятельность исполнительных органов;

• контролирующая, надзорная деятельность судебных органов;

• совместная деятельность каждой из ветвей власти с социально-профессиональными и другими объединениями граждан.

Управление социальным развитием связано с формированием нового типа социально-экономических общественных отношений. Реформирование социальной политики происходит в условиях сокращения объема и перечня социальных гарантий, которые давала прежняя система, при значительном снижении жизненного уровня основной части населения, резком увеличении масштабов бедности.

Конституция определила Российскую Федерацию как социальное государство, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный размер минимальной оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст.7).

Общепризнанными характеристиками социального государства являются:

• развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет, высокие размеры отчислений на социальную сферу;

• развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения;

• развитая правовая система, при которой осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти, отработана нормативно-правовая система социальной жизни.

В настоящее время Российское государство переориентировалось на либеральную социальную политику. Личность перестает быть объектом воздействия со стороны государства и строит отношения с окружающей реальностью по принципу свободного выбора норм, ценностей, правил.

Либеральная политика предполагает снижение роли государства в решении социальных проблем граждан, предоставление им большей свободы для самостоятельного разрешения проблем. Для либеральной модели характерны оказание адресной социальной помощи беднейшим слоям при усилении страхового принципа финансирования социальных программ, а также возрастание роли личных средств в оплате социальных услуг. Государство финансирует из бюджета только услуги, включенные в список минимальных гарантий.

Исходя из системы государственных приоритетов, можно выделить следующие направления реформирования:

• сфера труда и распределения доходов;

• пенсионная система;

• социальное страхование;

• реформирование системы социальных услуг (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера и др.);

• социальная помощь.

В разработке и реализации социальной политики участвуют три стороны: власть (законодательные, исполнительные, судебные органы), общество (политические институты), население (социально-профессиональные и другие объединения граждан, отдельные индивиды).

Субъектами социальной политики, наряду с государством, выступают также:

• государственные ведомства и учреждения;

• органы местного самоуправления;

• внебюджетные фонды;

• общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;

• коммерческие структуры и бизнес;

• профессиональные работники, занимающиеся разработкой и реализацией социальной политики;

• граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т.д.).

Нормами социального права регулируется большой круг общественных отношений в социальной сфере. Предметом социального права являются:

• правовое регулирование занятости, охраны труда и здоровья населения;

• социальное обеспечение; социальное страхование и пенсионное обеспечение;

• правовое регулирование социальной защиты отдельных категорий граж­дан (военнослужащих, ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, имеющих детей, женщин и детей, беженцев, вынужденных переселенцев, должностных лиц разных категорий и других лиц), проживающих на территории России и нуждающихся в социальной защите;

• правовое регулирование формирования и деятельности органов социальной защиты.

Принципы и функции социального права и его связь с другими отраслями

Социальное право связано с другими отраслями права Российской Федерации: конституционным, или государственным, правом, трудовым правом, гражданским правом, административным правом, финансовым правом и уголовным правом.

Основные правовые принципы социального права закреплены в Конституции Российской Федерации, ряде норм гражданского права, предусматривающих защиту права несовершеннолетних, возможность взыскания убытка при причинении вреда здоровью граждан; они используются и при социальной защите несовершеннолетних, а также граждан, получивших увечье.

При социальной защите женщин и несовершеннолетних используются нормы трудового права, регулирующие труд женщин и несовершеннолетних.

Нормы социального права, предусматривающие порядок выплаты и установления размеров пособий, выплачиваемых гражданам, имеющим детей, тесно связаны с нормами финансового права.

3.

Социальное право выполняет ряд функций. Основные из них следующие: экономическая, политическая, организационная, воспитательная.

Экономическая функция заключается в воздействии права на создание средств жизнеобеспечения людей, процессы распределения, потребления, нормы охраны труда и оплаты труда.

Политическая функция означает, что в нормах социального права зафиксированы основные положения социальной политики государства.

Организационная функция предполагает создание системы служб социальной защиты, организацию защиты от безработицы, социального обеспечения, социального страхования; обеспечение безопасных условий жизни, благосостояния населения; повышение культуры труда, быта и отдыха.

Воспитательная функция заключается в повышении культуры взаимоотношений в процессе труда и в быту, в уважении к интересам других лиц, особенно социально неустроенных, в воспитании доброты к людям, в утверждении в обществе принципов сострадания, милосердия, человеколюбия.

Особое значение в условиях перехода к рыночным отношениям имеет успешное функционирование системы социальной защиты. Правовое регулирование организации социальной защиты состоит в том, что в ряде нормативных актов о социальной защите предусматривается система управления ею.

Назовем компоненты структуры этой системы.

• Управляющая подсистема (исполнительные органы государственной власти России, администрации городов, районов, органы местного самоуправления, государственные органы социальной защиты в центре и на местах, благотворительные организации, граждане, занимающиеся благотворительной деятельностью).

• Управляемая подсистема (учреждения социальной защиты и лица, которые подлежат социальной защите в соответствии с социальным законодательством России).

4.

Содержание мер по социальной защите. Социальный контроль за исполнением нормативных актов о социальной защите и ответственность за их нарушение. Общепризнанно, что социальный контроль является одним из регуляторов общественных отношений, которые обеспечивают устойчивость социальной системы и управление входящими в нее субъектами. Ответственность означает соблюдение прав и исполнение своих обязанностей вышеназванными субъектами. Социальный контроль и ответственность — необходимый элемент структуры системы организации социальной политики.

Общественные отношения в сфере правовой защиты, урегулированные нормами социального права, являются социальными правоотношениями. Участники, субъекты этих правоотношений обладают взаимными обязанностями и правами.

Участники социальных правоотношений ограничены в выборе вариантов поведения рамками правовой нормы, регулирующими этот вид правоотношений. При отклонении поведения хотя бы одного из участников от предписания правовой нормы к правонарушителю применяются соответствующие санкции.

Под объектом социального правоотношения понимается то, на что направлено поведение его участников. Например, это оказание материальной или медицинской помощи, правовых услуг, предоставление духовных благ, обслуживание на дому и в учреждениях социальной защиты, выполнение работ для обеспечения нормальных условий жизни лицам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации, ставшим жертвами чрезвычайных происшествий, и т.п. Конечным результатом взаимодействия субъектов социального правоотношения и будет осуществление конкретного вида социальной помощи, предусмотренного данным правоотношением.

Финансовые ресурсы любой страны накапливаются и перемешаются между государством, предприятиями (фирмами) и населением (домашними хозяйствами). Финансы социального сектора как важнейшей сферы жизнедеятельности общества накапливаются и распределяются между государством, фирмами и населением, но их роли, финансовые обязательства и ответственность значительно различаются в странах в зависимости от принятой модели хозяйствования и достигнутых стандартов потребления социальных благ и услуг.

В современной российской экономике разделение финансовых обязательств обеспечения социальной политики между государством, фирмами и населением принимает специфические формы. Обязательства распределяются между государством и домашними хозяйствами. Подавляющее большинство фирм от этого практически устраняется.

Субъектом социальной политики являются также работодатели, однако в большинстве случаев их роль пассивна, поскольку они обязаны следовать общим социальным правилам, которые устанавливаются государственными (центральными и местными) властными структурами. Так, в сфере социальной политики работодатели должны обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработной платы; обязательное страхование по установленным нормативам — пенсионное, социальное, медицинское, по безработице; социальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда, и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансо­выми ресурсами, многие работодатели мoгут создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников высокой заработной платой, различными социальными благами (бесплатным питанием, возможностью получения долгосрочных беспроцентных кредитов и т.п.).

Государственные властные структуры, создавая ту или иную экономическую среду, формируют экономические интересы работодателей, развивающих наиболее выгодные для них производства. В том случае, когда решения органов законодательной и исполнительной власти ошибочны или неточны, экономические интересы работодателей вступают в противоречие с интересами общества в целом и становятся факторами роста социальной напряженности.

Социальная инфраструктура и социальные фонды предприятий, носившие в советское время масштабный характер, стали неприемлемыми в рыночных условиях из-за высоких издержек. Поэтому последовал массовый «сброс» социальной инфраструктуры, ведомственного жилья на местные бюджеты, сразу ставшие повсеместно дефицитными. Бремя социальных расходов в значительной степени переместилось и на государство, его бюджетную систему, что и привело ее к глубокому кризису, к полной неспособности обеспечить «советский» уровень потребления социальных услуг. Возникло неуправляемое движение в сторону коммер­циализации основных социальных услуг, т.е. стихийное перекладывание финансовой нагрузки на доходы населения, как правило, без учета растущей дифференциации его доходов, социальной значимости равного доступа к основным социальным услугам.

Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между центром и регионами приводит к тому, что все более позитивную роль играют бюджеты субъектов Российской Федерации. В силу сложившихся обстоятельств они в настоящее время финансируют все, что относится к жизнеобеспечению населения в регионе. Региональные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет.

Местные бюджеты нацелены на недопущение резкого снижения жизненного уровня населения. В настоящее время это бюджеты выживания в первую очередь для слабо защищенных слоев населения. Местные бюджеты повсеместно дотационны. Они, как правило, не располагают возможностями свободы финансового маневра и создания предпосылок для социально-экономического развития города, района.

Профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения, играют в процессе выработки и проведения социальной политики своего рода идеологическую роль. Они не располагают сколько-нибудь значительными по сравнению со средствами государственного бюджета, внебюджетных социальных фондов и работодателей регулярными финансовыми ресурсами. Вместе с тем эти структуры являются представителями определенных слоев населения и оговаривают, документально фиксируя соответствующими соглашениями с органами государственной власти и работодателями, минимальный уровень социальной защищенности занятых в общественном производстве (профсоюзы) или других категорий граждан (общественно-политические движения и партии различных направлений).

Существует группа так называемых пассивных субъектов социальной политики, которые выполняют при ее проведении инфраструктурные функции. Это банковские и кредитные учреждения, страховые общества, организации здравоохранения, культуры и т.п., отвечающие за доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики — человека.

Несмотря на существующие трудности и противоречия, в России идет процесс формирования гражданского общества, его основных структур. Возникают и развиваются негосударственные благотворительные, страховые фонды, неправительственные некоммерческие организации, которые все активнее включаются в решение сложных социальных проблем. Уровень активности субъектов различного уровня зависит от многих условий, в частности, экономического, финансового, законодательного характера